Intervention de Micheline Jacques

La proposition de loi visant à mieux protéger les locataires bénéficiant d'une allocation de logement et vivant dans un habitat non-décent porte sur un sujet sur lequel notre commission est régulièrement appelée à se prononcer, et dont la persistance, dans notre pays, ne cesse d'interroger. Sur l'ensemble du territoire français, ce sont aujourd'hui au moins 420 000 logements qui seraient indignes ; et encore, il ne s'agit là que d'une estimation minimale.

La situation est encore plus dégradée dans les outre-mer, comme nous l'avions constaté dans le rapport d'information sur la politique du logement en outre-mer que j'ai cosigné avec nos collègues Guillaume Gontard et Victorin Lurel au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer : il y aurait 110 000 logements indignes dans les départements et régions d'outre-mer, soit 13 % du parc.

Je voudrais remercier Jean-Louis Lagourgue, sénateur de La Réunion et auteur de cette proposition de loi, d'avoir à nouveau attiré notre attention non seulement sur la situation préoccupante des ménages confrontés à des logements non-décents sur l'ensemble du territoire national, mais aussi sur la situation particulièrement dégradée du logement en outre-mer. Ainsi que me l'ont confirmé l'ensemble des acteurs réunionnais auditionnés, La Réunion est confrontée à des difficultés aiguës dans ce domaine.

On recense à La Réunion 18 000 logements qualifiés d'indignes, soit 5 % du parc. Concernant spécifiquement la non-décence, le décompte officiel - quelques centaines de cas avérés par an - est sans aucun doute très au-dessous de la réalité. Cela concerne, en premier lieu, des problèmes d'infiltrations, dus soit à une mauvaise qualité de la couverture, soit à des défauts d'étanchéité des pièces d'eau. Au total, plus de la moitié des Réunionnais seraient confrontés, à un degré ou un autre, à des problèmes d'humidité dans leur logement. C'est considérable.

Ces difficultés, qui animent le débat public à La Réunion et font régulièrement la une des journaux, excèdent cependant largement le champ de la non-décence. Pour rappel, la notion de non-décence ne concerne, en droit, que le logement locatif. Elle a été introduite par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Cette loi est venue préciser l'obligation faite au bailleur de délivrer un logement en bon état et répondant à des normes minimales de confort.

Les critères de décence ont été plusieurs fois renforcés. Pour être qualifié de décent, un logement doit notamment présenter une surface minimale et comporter un minimum d'équipements nécessaires à le rendre habitable, comme le chauffage, l'électricité, un système d'évacuation des eaux usées, etc. Il doit être exempt de nuisibles ou de parasites, et ne pas présenter de risques manifestes pour la sécurité ou la santé du locataire. Enfin, depuis le 1er janvier 2023, en application de la loi Énergie-climat, les logements locatifs doivent satisfaire à certains critères de performance énergétique pour pouvoir être qualifiés de décents. Ces critères seront progressivement durcis jusqu'en 2034, date à laquelle l'ensemble des logements classés E, F et G ne pourront plus être loués.

Je précise que ces critères ne s'appliquent pas tous dans les territoires d'outre-mer. Les critères de performance énergétique, notamment, ne commenceront à s'y appliquer qu'en 2028.

Contrairement aux procédures relatives à l'indignité, à l'insalubrité ou au péril, qui relèvent des autorités administratives, la lutte contre la non-décence relève exclusivement d'une action privée, celle du locataire contre le bailleur. Si ce dernier refuse d'exécuter les travaux de remise en état d'un logement en situation de non-décence, le locataire peut en effet saisir le juge. Ce dernier peut notamment ordonner l'exécution des travaux, assortie d'une éventuelle réduction du montant du loyer pour toute la durée pendant laquelle le logement demeure non décent.

Pour inciter les bailleurs à effectuer ces travaux de remise en état, la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) a introduit un mécanisme de retenue des allocations de logement (dont le versement est conditionné à l'état de décence du logement occupé par le bénéficiaire) : si, à la suite d'un signalement effectué par un locataire, un logement est déclaré non-décent par la caisse d'allocations familiales (CAF) ou tout autre organisme habilité par la CAF, le versement des allocations de logement est suspendu jusqu'à sa remise en état, et pour une durée maximale de dix-huit mois. Durant cette période, le locataire n'est plus redevable que du reste à charge du loyer, diminué, donc, du montant de l'allocation de logement. Le propriétaire ne peut pas se prévaloir de cette diminution de loyer pour mettre un terme au bail.

Les allocations de logement retenues sont versées au propriétaire lorsque le logement a été mis en conformité. Si cette mise en conformité n'est pas intervenue au bout de dix-huit mois - qui peuvent être prolongés de six mois, sur demande motivée du bailleur -, les allocations de logement non versées sont définitivement perdues pour le bailleur. Le logement cesse d'être éligible aux allocations de logement, et le locataire, s'il souhaite y rester, doit alors s'acquitter du montant total du loyer.

L'article unique de la proposition de loi prévoit, en complément de ce dispositif, de consigner le reste à charge du loyer auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Le locataire continuerait de payer le loyer, mais ce dernier ne serait plus versé au bailleur. Dans la mesure où cette procédure de consignation viendrait se greffer sur la procédure de retenue des allocations de logement déjà existante, elle ne concernerait que les bénéficiaires d'allocations de logement. Elle s'appliquerait, en l'état de la rédaction de la proposition, à l'ensemble du territoire.

J'ai voulu évaluer l'intérêt de cette mesure en métropole, mais aussi plus spécifiquement à La Réunion. J'avais d'ailleurs envisagé de vous proposer une expérimentation du dispositif à la seule île de La Réunion, comme le propose désormais notre collègue Jean-Louis Lagourgue. Mais les auditions que j'ai menées auprès des services de l'État, des bailleurs sociaux et privés, des associations de locataires réunionnais, ainsi que les informations fournies par l'administration centrale, m'ont convaincue de l'inadéquation du dispositif proposé à l'objectif poursuivi, en métropole comme outre-mer.

En ce qui concerne l'utilité du dispositif, la procédure actuelle de retenue des allocations de logement semble efficace. Selon les services de l'État, plus de 95 % des procédures aboutiraient à une remise en état dans les délais impartis. Même si le pilotage est moins précis, les services déconcentrés de l'État à La Réunion estiment également que la très grande majorité des cas de non-décence sont réglés dans un délai inférieur à dix-huit mois.

Contrairement à la métropole, la procédure existante concerne également en outre-mer les bailleurs sociaux. Ces derniers m'ont affirmé que la privation du reste à charge du loyer n'influerait en rien sur leur diligence à traiter les cas de non-décence. Quant au caractère incitatif du dispositif proposé pour les bailleurs privés, il pourrait en théorie être renforcé par la mesure proposée, mais priver les propriétaires du versement du loyer résiduel reviendrait aussi à les priver, au moins pour les plus modestes, des ressources nécessaires pour financer les travaux requis.

Concernant plus spécifiquement La Réunion, cette crainte semble corroborée par le profil des propriétaires bailleurs réunionnais, tel que décrit dans un récent rapport de la Fondation Abbé Pierre qui soulignait justement le manque de moyens de ces derniers pour réhabiliter leurs logements.

Cette crainte semble également plausible, pour d'autres raisons, en métropole : l'entrée en vigueur des critères de performance énergétique rend nécessaire la rénovation de dizaines de milliers de logements locatifs, ce qui représente des investissements considérables pour les propriétaires. Une surreprésentation des passoires énergétiques dans les mises en vente de logements commence d'ailleurs à être observée ; ce sont autant de logements qui sortent du parc locatif. Or, la tension du marché locatif peut aussi indirectement favoriser le maintien dans des logements non-décents, lorsque les prix pratiqués sont trop élevés pour que les locataires osent quitter leur logement ou même tentent de faire valoir leurs droits auprès des bailleurs. C'est d'ailleurs aussi ce qui se passe à La Réunion, où le nombre de logements sociaux est très insuffisant pour répondre à la demande.

Mes interlocuteurs ont aussi attiré mon attention sur les risques pour les locataires d'une complexification de la procédure existante. Pour l'instant, après le signalement à la CAF, les locataires n'ont aucune démarche à effectuer pour que les allocations de logement cessent d'être versées au bailleur. Introduire une procédure active de consignation du reste à charge pourrait, si cette procédure était mal comprise, amener une partie des locataires à cesser de payer leur loyer, les exposant ainsi à une expulsion, au bon droit du propriétaire. Le dispositif demanderait donc a minima un peu d'ingénierie.

Par ailleurs, à l'écoute de mes interlocuteurs réunionnais, j'ai compris que le sujet qui a incité notre collègue à déposer cette proposition de loi dépassait largement le champ de l'habitat indécent. La plupart des cas évoqués relevaient clairement de l'habitat indigne ou insalubre, voire de situations de péril. Dans ces situations, il existe d'autres procédures plus rapides et des moyens plus coercitifs que la retenue d'une partie du loyer pour contraindre le propriétaire à faire des travaux. Que ces procédures ne soient pas mises en oeuvre par les acteurs qui en ont le pouvoir en temps utile est un autre problème ; à chacun de prendre ses responsabilités. Mais le dispositif proposé ne permettra pas d'y remédier, ni en métropole ni à La Réunion.

En revanche, ces entretiens ont mis en lumière une série de difficultés touchant le secteur du logement et de la construction à La Réunion. La Société d'économie mixte d'aménagement de développement et d'équipement de La Réunion (Semader), qui est l'un des principaux bailleurs sociaux de l'île, m'a, par exemple, indiqué que la moitié des logements de son parc actuellement déclarés non-décents avaient été construits dans la dernière décennie. J'ai reçu plusieurs témoignages concernant des immeubles décents avant une opération de réhabilitation, qui étaient devenus non-décents à l'issue de la réhabilitation.

Plusieurs facteurs explicatifs ont été évoqués : les fragilités générales du secteur des bâtiments et travaux publics (BTP), caractérisé, à La Réunion, par une majorité de petites entreprises peu à même d'effectuer des opérations de réhabilitation de grande ampleur ; les difficultés d'approvisionnement en matériaux de qualité ; un déficit d'encadrement intermédiaire des chantiers et de contrôle qualité dans les entreprises ; des compétences à renforcer pour mettre en oeuvre les nouvelles normes de construction et pour être en mesure de traiter les problèmes complexes comme les infiltrations ; l'inadaptation de certaines normes aux territoires ultramarins ; ou encore, les lourdeurs administratives liées à la mobilisation de la garantie décennale, qui empêcheraient les bailleurs d'intervenir aussi rapidement qu'ils le voudraient sur des désordres pourtant aisément « diagnosticables ».

Je demeure convaincue que, pour élaborer des stratégies efficaces de lutte contre l'habitat dégradé, sur le territoire réunionnais et plus largement dans les outre-mer, il faut prendre en compte l'ensemble de l'écosystème, et pas simplement les locataires et les bailleurs, qui sont en bout de chaîne.

Mais comme le savez, en vertu du gentleman's agreement, la commission ne peut modifier le texte d'une proposition de loi qu'avec l'accord du groupe auteur de la demande d'inscription. En cas de désaccord, elle ne peut que le rejeter, afin de permettre son examen article par article en séance publique. Notre collègue Jean-Louis Lagourgue n'a pas souhaité soutenir une motion de renvoi en commission, qui aurait pourtant permis d'entamer un travail de fond sur ce sujet qui le préoccupe à juste titre. En conséquence, je vous propose de rejeter l'article unique de la proposition de loi.

Concernant le périmètre de l'article 45 de la Constitution, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la consignation du reste à charge des loyers dus par le locataire bénéficiaire d'allocations de logement, lorsqu'est constatée la non-décence du logement et qu'est mise en oeuvre une procédure de retenue temporaire des allocations de logement.