Intervention de Marie-Christine Lepetit

Monsieur le président, ainsi que vous m'y invitez, je vais essayer, dans mon propos introductif, de mettre en perspective la vision des pouvoirs publics, notamment du Gouvernement, sur ces questions. Je serai naturellement ouverte à toute question, et j'espère pouvoir vous apporter le maximum de réponses.

Pour éviter toute ambiguïté, je précise, puisque je sais que vous comptez auditionner d'autres personnes travaillant au sein de la Direction générale des finances publiques, que ma responsabilité en tant que fonctionnaire à la Direction de la législation fiscale pour quelques jours encore se situe très en amont du processus dans la mesure où, vous le savez, la direction de la législation fiscale a, pour l'essentiel, deux rôles concernant les questions qui vous soucient.

Son premier rôle est une participation active - je l'illustrerai dans un instant - dans toutes les instances internationales qui ont à connaître des questions touchant aux relations fiscales entre pays, à la répartition des assiettes fiscales taxables, la lutte contre la fraude, l'organisation de la transparence des informations, etc. Il s'agit donc de tout le volet international.

Son second rôle, que vous connaissez sans doute mieux que moi compte tenu de vos fonctions dans cette noble enceinte, est l'aide au Gouvernement, et, je l'espère, un peu aussi au Parlement, dans l'élaboration de lois internes nouvelles.

C'est sur ces deux volets que je pense pouvoir éclairer votre commission d'enquête.

Pour tout ce qui concerne l'aval, pour employer un terme global, c'est-à-dire la question de l'application concrète des normes et des actions de surveillance des pratiques des entreprises ou, plus généralement, des personnes privées, je vous renvoie naturellement aux services de la Direction générale des finances publiques compétents, dont vous avez prévu, me semble-t-il, de rencontrer prochainement les représentants.

Par conséquent, je vous demande par avance de bien vouloir m'excuser si, sur certains sujets, je vous suggère de réitérer vos questions à des personnes mieux à même de vous apporter des réponses. Cela étant, il existe toujours une zone grise sur laquelle je m'aventurerai peut-être un peu, mais avec la prudence qui sied s'agissant de matières que je connais moins bien.

Je commencerai par un petit mot introductif général, avant d'évoquer plus spécialement le rôle en amont, à l'échelon international, et sur la législation interne.

Je voudrais rappeler ici la très grande intensification des actions tant internationales, multilatérales ou bilatérales, que françaises qui ont cours pour lutter contre tout à la fois la fraude et l'évasion fiscales - je préciserai ces « concepts » tout à l'heure - depuis trois ans.

Quand on examine la situation sur un plus long terme - je sais que, dans cette enceinte, c'est un exercice habituel -, on constate que la mobilisation internationale sur ces questions varie un peu dans le temps : alors que le rythme de ces actions s'était intensifié voilà une dizaine ou une quinzaine d'années, il a un peu ralenti.

Je crois pouvoir dire avec force aujourd'hui devant vous que, depuis octobre 2008, quand une grande réunion a été organisée à Paris par les ministres français et allemands, et le G20 du 2 avril 2009 dont chacun se souvient, nous connaissons, sur la scène internationale, un renforcement extrêmement net, puissant et effectif de la lutte contre les États non coopératifs et toutes les formes de concurrence dommageable en matière fiscale.

Cette lutte prend plusieurs formes : une diffusion de standards internationaux en matière de transparence, ainsi qu'un renforcement des outils mis à la disposition des administrations pour échanger ces renseignements de manière pertinente et effective.

Parallèlement, la France s'est dotée d'outils renforcés - je ne m'étendrai pas sur ce point, car il n'a plus de secret pour vous, car vous avez voté de nouveaux dispositifs tout au long de cette législature qui s'achève - tant sur les méthodes de taxation de l'assiette fiscale, celle-ci ayant tendance à s'évaporer vers des cieux plus cléments, qu'en ce qui concerne les mécanismes législatifs, également nécessaires pour renforcer les moyens de l'administration fiscale française en vue de surveiller les contribuables et leur pratique de la norme.

La question à laquelle nous devons répondre est la suivante : comment contrecarrer des transferts d'actifs hors de France pénalisant les caisses publiques françaises ? Plus spécifiquement, quelles sont les grandes étapes de l'évolution qui se poursuit depuis ce fameux G20 d'avril 2009 ?

L'acte fondateur, en quelque sorte, accompli lors de ce G20 - vous vous souvenez du rôle très important que la France y a joué avec les États-Unis et l'Angleterre, qui a beaucoup oeuvré en ce sens, et la condition qu'il a fallu poser notamment à la Chine -, a consisté à nommer les paradis fiscaux : c'est la pratique du « je nomme, je blâme », naming and shaming en anglais - pardonnez-moi cet anglicisme -, pratique qui comporte un effet de levier très fort. Le simple fait, pour un pays, d'être mis au ban de la communauté internationale, même sans que lui soient appliquées des mesures « de rétorsion », et d'être inscrit sur une liste - c'est bien de cela qu'il s'agit - suffit à produire chez lui un changement de comportement.

Par conséquent, l'acte fondateur a consisté en avril 2009, je le répète, à produire des listes, en particulier une fameuse liste noire de quatre États qui n'avaient pas pris l'engagement de respecter les standards internationaux en matière de transparence, et une liste grise comportant à l'époque les noms de trente-huit États ou territoires qui n'avaient pas mis suffisamment en place les standards en question et s'étaient contentés de bonnes paroles : ils n'avaient pas signé au moins douze accords ou conventions conformes aux standards de l'OCDE.

La France a produit parallèlement - vous le savez aussi, puisque le texte en question a été examiné ici - sa propre liste pour avoir une approche des territoires non coopératifs non pas franchouillarde, égoïste ou singulière, par principe ou par esprit français, mais par souci d'effectivité : l'important était non pas les relations qu'un territoire donné entretenait avec le Royaume-Uni ou les États-Unis, mais la façon dont ce territoire se comportait à l'égard de la France.

Vous avez donc transposé le concept, en quelque sorte, en créant une liste française des pays considérés comme territoires non coopératifs au sens du droit interne français, qui combine les listes OCDE - elles ont été actualisées depuis - et la situation des territoires en question en termes de signature ou d'engagement de signer et en termes d'effectivité s'agissant des échanges de renseignements avec notre territoire. Cela explique que notre liste soit un peu différente de celles de l'OCDE.

Nous avons ensuite, en France, pris le parti de sanctionner spécifiquement certains comportements ou certains territoires. Cette invitation à procéder à une dissuasion par des mesures fiscales appropriées avait été posée dès le G20, donc dès avril 2009, mais, à la différence des accords presque planétaires qui se sont multipliés - plus de sept cents accords, me semble-t-il, ont été signés depuis cette date -, elle n'a été mise en oeuvre que par un cercle beaucoup plus restreint de pays, parmi lesquels figure la France.

Je ne les détaillerai pas à ce stade, pour ne pas être trop longue et parce que nous pourrons y revenir si vous le souhaitez, mais j'évoquerai juste quelques mesures phare : le relèvement de l'ensemble des retenues à la source, au taux de 50 %, toutes les fois que des flux en direction des paradis fiscaux sont avérés ; des obligations documentaires en matière de prix de transfert ; des règles nouvelles pour taxer des profits réalisés hors de France dans certaines situations - je citerai, pour les techniciens, les articles 209 B et 123 bis du code général des impôts. J'ajoute que nous avons « tué » un certain nombre d'avantages fiscaux dans certaines juridictions, l'interdiction de disposer du régime mère-fille et de déduire certaines charges.

Cet ensemble de dispositifs - j'en oublie certainement - vient gêner, freiner l'évasion et la fraude fiscales, par des règles fiscales durcies à l'égard de ces juridictions - ce ne sont pas des sanctions proprement dites -, qui ont évidemment contribué, elles aussi, à renforcer la lutte en la matière.

Le travail s'est poursuivi au sein de l'OCDE, parce que, à côté du droit interne que j'évoquais à l'instant, il faut évidemment faire vivre et rendre plus effectives les règles que se sont fixées les pays à l'échelon international. Il convient en particulier de s'assurer de deux choses : d'une part, que les pays normalisent les situations et que les listes grise et noire vivent, et, d'autre part, que ces accords soient effectivement mis en oeuvre.

L'action de la France - je le dis d'entrée de jeu en fonction de la façon dont ont été formulées certaines questions, mais nous y reviendrons sans doute tout à l'heure -n'a pas consisté à créer un vaste système juridique « cathédralesque » - veuillez me pardonner ce néologisme - et à rentrer chez elle contente.

Notre objectif n'est pas de faire du droit, vous êtes plus compétents pour cela. Nous voulons vraiment aller vers de la transparence pour garantir à chaque pays, la France au premier rang, son droit d'imposer, donc de taxer ses contribuables, et d'exercer sa souveraineté fiscale avec la plénitude des moyens qui lui sont offerts.

Notre souci final, c'est bien l'efficacité du système fiscal. Pour cela, nous ne pouvions pas nous contenter d'une construction purement juridique ou faciale ; il nous fallait nous assurer que, derrière, s'enclenchait un processus. Mais qu'est-ce que l'enclenchement d'un processus ? Ce sont des accords, bien sûr, parce qu'il faut créer le contexte juridique, puis il faut s'assurer que les juridictions qui s'engagent au travers de contrats internationaux ajustent leur dispositif interne et que, en particulier, elles rendent les informations que d'autres pays leur réclameront non seulement disponibles mais aussi accessibles : dans certains pays, il y a des comptabilités, mais dans d'autres, il n'y en a pas ou l'administration fiscale n'a pas droit d'y avoir accès. Il faut que cette administration puisse ensuite communiquer ces informations.

Toutes ces étapes nous paraissent évidentes et représentent pour nous un tout, mais, quand on examine la situation pays par pays, on s'aperçoit que les législations sont fort différentes, les pratiques également. Il fallait donc, au-delà des accords signés de manière bilatérale, vérifier plus localement leur mise en place, et s'assurer que cette combinaison des conventions bilatérales et des modifications du droit interne aboutissait à un échange réel des données.

L'ensemble de cette analyse, c'est-à-dire la vérification que ces conditions étaient réunies sur le plan du droit interne et que s'enclenchaient effectivement des échanges, c'est tout le travail mis en oeuvre dans le cadre du Forum mondial installé à l'OCDE, qui rassemble un peu plus de cent pays et qui a engagé la mise en place d'une revue par les pairs. Vous le savez, c'est la France, plus exactement François d'Aubert, qui préside le groupe de revue par les pairs.

Cette revue pays par pays vise, en phase 1, à regarder le fonctionnement du droit interne sous tous les aspects que je viens d'envisager, et, en phase 2, à vérifier que les échanges réels démarrent et s'effectuent en fonction des engagements juridiques pris par les pays.

Lors du G20 qui s'est tenu à Cannes l'hiver dernier - la France était présidente à l'époque -, un premier bilan des travaux de ce Forum a été effectué : déjà les deux tiers des pays ont fait l'objet d'un premier examen, certains juste en phase 1, d'autres d'ores et déjà en phase 1 et en phase 2. Des progrès sont constatés : certains des États qui rencontraient des problèmes ont commencé à apporter des correctifs ; en outre, des pays sont sur la bonne voie et d'autres paraissent avoir fait un sans-faute, en tout cas ne souffrir aucune critique : ils sont au nombre de huit, si je me souviens bien, parmi lesquels la France, qui figure parmi les bons élèves.

Le travail du Forum mondial va naturellement se poursuivre, puisque, dans le communiqué qui a été publié à l'issue du G20 de Cannes, vous trouverez un encouragement à l'égard du Forum à poursuivre son travail, qui doit s'achever en 2014 et permettre, à cette échéance, d'avoir passé en revue l'ensemble des pays, y compris ceux qui ne sont pas membres du Forum et dont l'examen serait jugé utile, et de réaliser des progrès, pas seulement faciaux mais bien effectifs.

Voilà comment nous essayons de faire vivre les listes de l'OCDE.

La France a par ailleurs développé ces dernières années, en parallèle - j'irai plus vite sur ce point, car vous avez eu communication, me semble-t-il, des rapports du Gouvernement -, une politique visant à favoriser la signature de conventions ou d'accords, et nous produisons, dans le cadre du projet de loi de finances annuel, un rapport décrivant l'avancement de ce réseau conventionnel - il a dû être porté à votre connaissance ces derniers mois -, qui nous sert à faire vivre la fameuse liste de paradis fiscaux que j'évoquais tout à l'heure.

Je voudrais dire, en complément de ce rapport, que nous avons le souci - c'est à mettre à l'actif de la France, car tous les pays n'ont pas eu cette pratique, et nombre d'entre eux s'en sont mordu les doigts -, dans le cadre des négociations, d'avoir une lecture stricte et même renforcée des modèles de l'OCDE - l'article 26 du modèle de convention de l'OCDE ainsi que le modèle d'accord d'échange d'informations -, en veillant, lorsque nous négocions et que nous paraphons ces accords, que la couverture concerne l'ensemble des impôts - les standards laissent une certaine flexibilité et certains pays ne sont pas forcément toujours regardants sur ce point - et que nos échanges portent sur l'ensemble des informations et pas seulement sur celles qui sont aisément disponibles entre les mains de l'administration fiscale.

Nous veillons également, dans nos accords, à poser des clauses interdisant que les États avec lesquels nous contractons puissent tirer argument de leur propre législation interne pour nous empêcher d'obtenir des informations. Je ne prendrai qu'un exemple parmi d'autres : nous sommes attentifs à ce que l'absence d'utilité d'un renseignement pour l'administration du pays requis, alors que nous en avons besoin, ne puisse pas constituer un obstacle à la communication et à l'échange d'informations. Ce n'est qu'un exemple parmi d'autres.

Nous avons vraiment le souci, dans le cadre d'un accord international, de bloquer les dispositions du droit interne du pays avec lequel nous contractons qui viendraient gêner l'échange de renseignements ; nous prévoyons même la possibilité d'intervenir sur place. Nous veillons donc tout particulièrement à obtenir un conditionnement très précis et assez strict.

D'ailleurs, lors de la discussion qui s'est nouée autour des accords dits « Rubik » qu'ont signés l'Allemagne et le Royaume-Uni avec la Suisse, nous avons été étonnés de constater que ces deux pays se « gargarisaient » - pardonnez-moi ce terme -, en tout cas trouvaient intéressant, dans le cadre de ces accords, d'avoir pu obtenir de la Suisse de meilleures conditions d'échange de renseignements. Pourtant, nous nous sommes aperçus, après vérifications, qu'ils n'avaient obtenu que les standards de l'OCDE, ceux-là même qu'ils n'avaient pas réussi à obtenir dans le cadre des accords bilatéraux classiques !

Par conséquent, nous avons déjà ce que l'Allemagne et le Royaume-Uni souhaitent obtenir avec les fameux accords Rubik. Je dis cela pour illustrer mon propos, à savoir que la France veille à négocier des accords sérieux et efficaces.

Depuis 2009, nous avons signé vingt-huit accords d'échange de renseignements, dont vingt-cinq sont entrés en vigueur, deux nouvelles conventions fiscales, et neuf avenants.

J'anticipe sur une question que vous pourriez me poser : ces accords, avec leurs exigences, produisent-ils le résultat escompté ? Nous avons bien sûr commencé, une fois les accords nouveaux entrés en vigueur, à interroger les pays pour tester ces accords et faire progresser notre contrôle fiscal et notre capacité à faire rentrer de l'argent dans les caisses. J'empiète sur les compétences de mes autres collègues de la Direction générale des finances publiques - ils vous en parleront bien mieux que moi -, et les premiers éléments vous sont restitués dans le rapport que j'évoquais tout à l'heure, qui contient d'ores et déjà quelques statistiques sur le nombre de requêtes, sur leur répartition par pays et sur les premiers retours dont nous disposons.

Les effectifs restent modestes. Entre janvier et août 2011, nous avons procédé à 230 requêtes et, lorsque nous avons établi nos statistiques, nous ne disposions encore que de 30 % des réponses environ.

Cet échantillon, assez partiel et assez provisoire, commence à révéler les potentialités du mécanisme, mais aussi ses limites, et met au jour les perfectionnements que nous souhaiterons lui apporter.

En particulier, certaines juridictions peuvent être tentées de nous répondre que nous leur demandons des informations qui - ce sont les termes du modèle OCDE - ne sont « pas vraisemblablement pertinentes ».

Ou bien, nous constatons que certaines juridictions informent systématiquement les contribuables que l'on s'intéresse à leur cas, ce qui n'est pas toujours très heureux. Bref, nous commençons à avoir un acquis de l'expérience, nous permettant de perfectionner notre mécanisme et de le rendre plus efficace.

Si j'insiste sur ce sujet, c'est bien pour souligner que le processus mis en oeuvre est extrêmement concret et qu'il va dans le sens de l'efficacité.

Je terminerai mon propos introductif - je constate qu'il est très difficile d'être concis sur un tel sujet, pardonnez-moi - par le volet interne.

Au-delà des mesures de rétorsion qui visent les paradis fiscaux et les pays à fiscalité privilégiée, je vous rappelle que, sur des questions qui ne portent ni nécessairement ni spécifiquement sur ces pays, nous avons introduit de nouveaux outils, dans le champ des règles de taxation comme dans celui des outils du contrôle.

Dans le champ des règles de taxation, deux mesures me semblent particulièrement dignes d'intérêt, même si d'autres pourraient vraisemblablement être citées : je n'en ai pas établi la liste exhaustive. Ces deux mesures sont récentes.

Il s'agit, premièrement, de l'exit tax, créée l'année dernière, à la charge des personnes qui viendraient à délocaliser leur domicile fiscal hors de France et qui, lorsqu'elles disposent d'importants portefeuilles de valeurs mobilières, subissent à compter du 3 mars 2011 une taxation des plus-values latentes du fait de ces sorties du territoire.

Deuxièmement, le même texte a introduit de nouvelles possibilités de taxer, à la fois à l'occasion des mutations par décès et dans un cadre ressemblant à l'ISF, les sommes placées en trusts.

De longues années durant, nous avons éprouvé de grandes difficultés à appréhender les trusts qui, comme vous le savez, n'existent pas en tant que tels en droit français : il existe une fiducie dont, en réalité, les finalités sont très spécifiques et qui n'a pas le caractère général des trusts à l'anglo-saxonne. Nous avions donc beaucoup de peine à caractériser les trusts que nous rencontrions chez les foyers que nous contrôlions au regard du droit de propriété français. Du coup, nous avions du mal à appliquer nos impôts patrimoniaux.

L'année dernière, le Parlement a retenu l'adoption d'un dispositif créant un impôt sans qu'il soit nécessaire de se préoccuper des effets en droit de propriété des trusts : on ne se demande donc plus si les trusts sont discrétionnaires ou autre. Les caractéristiques des trusts sont écartées au bénéfice d'un dispositif exclusivement fiscal, permettant d'assurer un fonctionnement tant des droits de succession que de l'ISF conforme à nos règles standard.

Voilà les dispositifs que je souhaitais citer. Ils sont très importants et - si j'en juge par le nombre d'avocats qui nous contactent sur ces sujets - leur portée est tout à fait concrète.

Enfin, vous avez bien voulu adopter des dispositions qui affutent les armes des services fiscaux dans la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales : je pourrais en citer un assez grand nombre, mais je laisserai à Philippe Parini le soin de les détailler et de vous expliquer comment ils ont permis de renforcer cette lutte.

Je citerai simplement, pour illustration, les tout derniers, qui ne sont pas encore parus au Journal officiel, mais qui ont été votés par la représentation nationale, en particulier le renforcement des sanctions en cas de non-déclaration de comptes à l'étranger.

Je pourrais en évoquer d'autres en remontant plus loin dans le temps, dans la mesure où plusieurs générations de dispositifs se sont succédé. Ainsi, le Parlement a également allongé les délais de prescription dans certaines situations, afin de donner du temps aux contrôles fiscaux internationaux, pour que ces derniers puissent se dérouler dans de bonnes conditions.

Voilà les quelques éléments que je tenais à évoquer afin de vous expliquer quelle a été la stratégie française, à la fois à travers des processus internationaux, multilatéraux et bilatéraux, et dans le cadre de sa politique de droit interne. Je le répète, pour ce qui concerne l'application de ces mesures, je vous ai livré quelques bribes sur des sujets dont j'ai eu à connaître mais, bien évidemment, il reviendra à Philippe Parini et à ses services de vous éclairer sur ces questions.