Intervention de Alain Lambert

Merci pour votre invitation. Vous m'interrogez, dans votre questionnaire, sur le CNEN lui-même. Il a été créé en 2013 sur proposition du Sénat, les élus sont majoritaires face à l'administration, cela nous donne une grande liberté dans nos délibérations - ce qui ne veut pas dire qu'elles ont une incidence directe : la comparaison avec nos homologues allemands montre qu'avec plus de pouvoirs et de moyens, on peut obtenir des résultats plus substantiels. Notre expérience nous enseigne que les défauts des normes ont un coût certain et important, en particulier la complexité administrative ; nous travaillons pour améliorer la qualité du droit et son applicabilité sur le terrain - nous le faisons en relation étroite avec le Conseil d'État et avec le Secrétariat général au Gouvernement (SGG), ainsi qu'avec les délégations parlementaires aux collectivités territoriales.

Pourquoi les lois de finances et de financement sont-elles exclues de notre contrôle, mais pas les lois de programmation des finances publiques ? Nous n'examinons pas les projets de loi de finances et de financement, et nous ne nous en plaignons guère, parce que ces projets s'insèrent dans un délai si court, dans une procédure si rapide, que notre contrôle aurait peu de chance d'être opérant, surtout pour des textes si complexes. Cependant, nous regardons ce qu'il en est et ce qu'il en devient. De fait, le contrôle relève plutôt du Comité des finances locales (CFL), qui en est saisi obligatoirement, et les ministres du budget se présentent toujours devant le CFL avant de déposer leur texte au Parlement.

Les lois de programmation, elles, nous intéressent. Pourtant, nous n'en sommes pas saisis et j'ai dit mon embarras au Gouvernement, car la dernière loi de programmation énonce la stratégie financière de notre pays pour les années 2023-2027. Cela dit, cette loi n'est pas parvenue au terme de son examen parlementaire, la CMP du 15 décembre dernier n'étant pas parvenue à un accord. Je vous recommande, en toute humilité, d'examiner de près le programme de stabilité qui, lui, engage la France vis-à-vis de ses partenaires européens, avec des stratégies très précises. La loi de programmation des finances publiques n'est pas articulée au programme de stabilité, c'est paradoxal, puisque ce programme existe depuis 1999. Cependant, il ne donne pas d'indications suffisamment précises des relations entre l'État et les collectivités territoriales, au point que les finances locales paraissent les variables d'ajustement, alors que les collectivités sont indispensables à la mise en place des politiques publiques ; elles en sont même, souvent, le principal vecteur.

Vous m'interrogez également sur la certification des études d'impact. Ce serait très utile, je ne vous cache pas que les études d'impact me plongent dans l'embarras. En 2008, le constituant a imposé une étude d'impact préalable à tout projet de loi, en 2009 le législateur organique en a défini les conditions : c'est donc que la demande est importante ; pourquoi, alors, le pouvoir exécutif n'a-t-il cessé, depuis, d'échapper à cette contrainte ? J'avoue que je n'y comprends rien : pourquoi porter le principe d'une étude d'impact au firmament de notre loi fondamentale, si c'est pour n'en rien faire par la suite ? Le CNEN n'aurait guère de difficulté d'être désigné certificateur des études d'impact actuelles, car elles ont si peu de consistance, qu'il serait aisé de faire le simple constat de leur insuffisance - et je crois donc qu'une certification, effectivement, permettrait d'exiger un peu plus de travail préparatoire. Cependant, la loi organique permet déjà au Parlement de s'opposer à l'inscription d'un texte à son ordre du jour, au motif que l'étude d'impact en est insuffisante : pourquoi ne l'a-t-il jamais fait ? La Conférence des présidents d'une des chambres a certainement plus de pouvoir que le CNEN pour infléchir cette pratique de l'exécutif et, je veux le souligner, le défaut d'étude d'impact des lois nouvelles est un mal profond de notre démocratie.

Vous m'interrogez aussi sur les pouvoirs du CNEN. Il n'est que de comparer sa situation avec celle de son homologue allemand, pour réaliser que plus de pouvoirs et de moyens seraient des plus utiles. En particulier, nos homologues allemands travaillent directement avec un département de l'office national des statistiques, l'équivalent de notre Insee, qui se consacre exclusivement aux collectivités territoriales, ils ont sur lui une sorte de droit de tirage permanent qui leur permet de poser toutes les questions intéressant les collectivités territoriales. La création d'un tel département de l'Insee serait des plus utiles. Pourquoi cela ne se fait-il pas ? D'abord parce que notre État est centralisé. Cependant, il faut ouvrir le débat, parce que de l'argent public est gâché du fait qu'on n'informe pas assez les collectivités locales et, d'une manière générale, l'échelon local d'application des politiques publiques.

Quelle est ma position sur le rattachement administratif du CNEN ? Il faut y réfléchir, mieux définir ce qu'il en sera dans le futur. Nous avons évoqué une fusion avec CFL, démontant là notre ouverture. Cependant, un tel changement nécessite une loi, qui n'est probablement pas facile d'insérer dans le programme législatif ; c'est pourquoi, nous avons des propositions d'un rattachement au SGG, l'organe qui nous saisit le plus. Je ne vois pas ce qui s'y oppose, sauf une sorte de tradition française qui voudrait qu'on ne change pas les choses une fois qu'on en a décidé. Or, entre 30 et 40 % des textes dont nous sommes saisis proviennent de la DGCL : il n'est pas idéal, pour nous, d'avoir à nous prononcer sur ces textes issus de l'administration à laquelle nous sommes rattachés... Le Parlement pourrait émettre une recommandation dans le sens d'un autre rattachement administratif, cela nous aiderait.

Vos questions portent aussi sur nos moyens humains et financiers. Je vous le dis sans détour : nos effectifs sont réduits et il serait financièrement rentable de les renforcer, puisque notre travail diminue les dépenses qui reviennent aux collectivités territoriales. Cependant, qui décidera de nous renforcer ? On ne peut l'attendre de l'exécutif, car notre action le gêne, et je crois que la balle est dans votre camp : vous pourriez, dans le cadre d'une réforme plus large, donner des signaux budgétaires, à tout le moins ouvrir le débat.

Je dirai, encore, que les problèmes juridiques posés aux collectivités territoriales viennent de plusieurs sources. Il y a, bien sûr, la production normative du Gouvernement, qui est quasiment illimitée et qui produit un droit inapplicable si on ne la borde pas ; mais le droit des collectivités territoriales étant de nature essentiellement législative, plutôt que réglementaire, le Parlement est également concerné et il est fondé à être exigeant. À cet égard, je m'étonne et, même, je m'inquiète de voir des amendements renvoyer l'application de la loi à des décrets en Conseil d'État : quand vous l'écrivez par amendement à la fin d'un article de loi, vous ouvrez en réalité les portes de l'enfer, car c'est bien en cette enceinte suprême du droit administratif qu'on forge les dispositifs les plus complexes, assortis des contrôles les plus sévères et de pénalités à cracher le sang !Je crois donc que le Parlement a sa part de responsabilité dans les difficultés juridiques des collectivités territoriales - et qu'il vous faut à vous, parlementaires, éviter le plus possible de renvoyer l'application de la loi au décret en Conseil d'État, sauf quand vous ne pouvez pas l'éviter...