Intervention de Jean Pujol

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de vous remercier de votre invitation, en tant que Français expatrié et conseiller élu à l'Assemblée des Français de l'étranger, l'AFE, une invitation que j'ai ressentie à la fois comme un honneur et une grande responsabilité. Je m'efforcerai de rendre cette audition utile aux travaux de la commission d'enquête.

Français expatrié depuis près de quarante ans, je souhaiterais vous faire un bref exposé sur le profil et les obligations fiscales françaises de nos compatriotes installés à l'étranger.

Il me semble en effet utile aux travaux de la commission d'enquête de prendre en compte ces données pour mieux appréhender la situation des Français établis à hors de France.

S'agissant de leur profil, un seul qualificatif décrit vraiment ce groupe humain : la diversité.

Celle-ci est à la hauteur de l'extraordinaire disparité des régimes politiques des cent quatre-vingt-treize États membres de l'ONU dans lesquels résident nos compatriotes : républiques, monarchies ou dictatures, il y en a pour tous les goûts !

Historiquement, l'émigration française a toujours été faible au regard de celle d'autres pays européens équivalents, pour des raisons que les démographes expliquent non seulement par la précocité du déclin démographique, mais aussi et surtout par l'existence des terres coloniales, où les Français se sont établis massivement, notamment en Algérie, à partir du XIXe siècle. Or ces derniers n'étaient pas considérés comme des expatriés.

En outre, il faut dire que la mentalité française est réputée réticente à la mobilité et très attachée au terroir.

Il est généralement admis que seulement 2,4 millions de Français ont quitté l'Hexagone entre 1830 et 1917, ce qui est très peu en comparaison des presque 57 millions d'émigrés des pays d'Europe, Grande-Bretagne incluse, pour la même période.

Selon le dernier rapport du directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, M. Saint-Paul, publié en septembre 2011, 1 504 100 Français étaient inscrits au registre mondial des Français établis hors de France au 31 décembre 2010, soit une hausse de l'ordre de 2,3 % par rapport à l'année précédente. Il indiquait que cette augmentation s'inscrivait dans la tendance moyenne d'accroissement de la communauté française à l'étranger, proche de 4 % par an.

Ainsi, au cours des dix dernières années, le nombre de Français inscrits au registre mondial des Français établis à l'étranger a augmenté de près de 50 %, et cette tendance a vocation à s'accélérer, en raison des effets de la crise économique et financière sur la mobilité des chercheurs d'emploi, en particulier des jeunes.

L'observation des évolutions régionales met en évidence une progression régulière mais plus modérée des inscrits en Europe occidentale, en Amérique centrale et en Amérique du Sud, ainsi qu'en Afrique, francophone et non francophone, ces dernières années.

En 2010, pour l'Europe occidentale, on constate les plus fortes hausses en Turquie, 5,9 %, aux Pays-Bas, 5,3 %, en Belgique, 4,8 % - ce dernier pays abrite la cinquième plus grande communauté française des inscrits au registre -, au Portugal, 5,1 %, en Grèce, 4,3 % - il est évident que ces chiffres ont dû évoluer à la baisse -, et en Espagne, qui représente la sixième communauté française des inscrits, 3,7 %.

En revanche, pour ce qui concerne les autres pays d'Europe, la tendance est à la stabilité.

En Amérique centrale et du Sud, les plus fortes hausses en 2010 sont constatées au Chili, 4,5 %, et au Mexique, 2,2 %.

Dans les autres pays de cette zone, la tendance est à la stabilité, sauf en ce qui concerne l'Argentine, pour des raisons évidentes, avec une baisse de 4,2 %.

En Afrique francophone, les plus fortes hausses sont constatées en Côte d'Ivoire, 7,7 %, à l'île Maurice, 5,9 %, au Congo, 5,3 %, et au Bénin, 4,3 %. Dans les autres pays, la tendance est à la stabilité.

En Afrique non francophone se dessine également une tendance à la stabilité, à l'exception du Kenya, où l'on constate une hausse de 5,2 %.

En 2010 toujours, il apparaît que la population expatriée est en pleine expansion en Asie-Océanie, au Proche-Orient et au Moyen-Orient, et en Europe de l'Est, où elle enregistre un taux de croissance annuel moyen supérieur à 5 % ces dix dernières années.

Parmi les zones à plus forte croissance, citons la ville de Jérusalem, 10,5 %, les Émirats arabes unis, 11,3 % et l'Arabie saoudite, 12,8 % - Israël restant le pays ayant la plus forte communauté française de la région -, la Chine, 9 % et Singapour, 10,8 %.

Les autres pays connaissent la stabilité, à l'exception du Japon, de l'Australie, et de l'Inde, où une baisse a été constatée.

En ce qui concerne l'Europe de l'Est, l'augmentation est modérée mais cependant notable en Russie, en Pologne, en Roumanie et en République tchèque.

Par ailleurs, en 2010, une certaine récession a pu être observée en Amérique du Nord et en Afrique du Nord.

Dans quels pays les ressortissants français inscrits au registre consulaire sont-ils les plus nombreux ?

Les cinq premiers pays représentent à eux seuls 40 % de tous les Français établis à l'étranger : la Suisse, 145 000 ; les États-Unis, 115 000 ; le Royaume-Uni, 113 000 ; l'Allemagne, 111 000 ; la Belgique, 101 000.

Les cinq suivants représentent 20 % de l'ensemble des Français établis à l'étranger : l'Espagne, 89 000 ; le Canada, 71 000 ; Israël, 59 000 ; l'Italie, 46 000 ; le Maroc, 41 000.

Ensemble, ces dix pays représentent donc 60 % de toute la population des expatriés français du monde.

Le rapport du directeur des Français à l'Étranger et de l'administration consulaire fait également d'autres constatations intéressantes sur les variations des communautés françaises. Ainsi, la Chine compte plus de ressortissants français que le Luxembourg. Par ailleurs, parmi les dix premiers pays en progression ne figurent que deux pays n'appartenant pas à l'Europe occidentale ou à l'Amérique du Nord : Israël et le Maroc.

Selon les estimations fournies par le rapport sur les Français expatriés non inscrits au registre consulaire - j'ai parlé jusque-là des Français inscrits -, la population française à l'étranger en 2010 était supérieure à 2 000 000 d'individus et le pays européen où résidaient le plus grand nombre de Français était la Belgique, avec près de 188 000 personnes - la différence de 87 000 représente le nombre de non-inscrits au consulat -, suivie de près par la Suisse, 171 000 - il y aurait donc 26 000 Français dans ce pays qui ne seraient pas inscrits au consulat -puis par l'Allemagne, 139 000, ce qui signifie que 28 000 personnes ne seraient pas inscrites, et, enfin, en cinquième position, par le Royaume-Uni.

Le rapport contient également de précieuses indications sur la structure de la population inscrite dans le registre des Français établis hors de France, en particulier les binationaux. À ce sujet, il convient plutôt de parler de multinationaux. Parmi les Français inscrits au registre au 31 décembre 2010, il y avait 44 % de binationaux ou multinationaux.

En Asie-Océanie, ils sont moins du quart, alors qu'ils représentent presque les trois quarts du total au Proche et Moyen-Orient. En Europe, un expatrié sur trois détient plusieurs nationalités, alors qu'ils ne sont qu'un sur deux en Amérique du Nord.

En 2010, la part des binationaux, soit 44,3 %, tend à augmenter parmi les Français de l'étranger inscrits.

La proportion de binationaux dépend en partie de la législation relative à la nationalité appliquée dans les différents pays. Si la Suisse, l'Italie ou la Belgique, qui reconnaissent sans difficulté la double nationalité, ont des taux proches de 60 %, il n'y a que 30 % de binationaux en Allemagne, dans la mesure où, jusqu'à une époque récente, l'acquisition de la nationalité allemande était relativement difficile.

Il est à noter que beaucoup de pays comme l'Andorre, que je connais bien, prohibent la multinationalité. Par conséquent, il y a très peu de binationaux franco-andorrans inscrits au registre consulaire, car cela pourrait constituer un motif de perte de la nationalité andorrane.

Les chiffres officiels sont donc bien inférieurs à la réalité. En 2012, les multinationaux expatriés dans le monde seraient près de 1 000 000.

C'est cette population qui devrait être très sensible à la modification de la loi fiscale française consistant en l'ajout du critère de la nationalité à celui de la territorialité en matière d'obligation fiscale. La perspective de renonciations massives à la nationalité française de Français de l'étranger, avec toutes les conséquences que cela emporterait en termes de rayonnement économique, financier et culturel, oblige les parlementaires que vous êtes à une réflexion approfondie sur cette question.

La tendance de 2010 met en évidence la stabilité de la population expatriée, laquelle reste relativement jeune, avec une légère décroissance des personnes âgées de plus de soixante ans. En effet, ils ne représentent que 13,5 % de nos compatriotes inscrits au registre, contre 20,2 % pour l'ensemble de la population française.

Le rapport du directeur des Français à l'étranger et de l'administration consulaire concluait ainsi : « Les variations de population sont différentes d'une région à l'autre. Certains pays ou zones connaissent une expansion plus importante de leur communauté - c'est le cas de l'Asie-Océanie et du Moyen-Orient. Cependant, il est important de rappeler [...] que la moitié des Français inscrits au registre reste établie en Europe, près de 20 % en Amérique et 15 % en Afrique... »

Arrêtons-nous maintenant sur les motivations de ces expatriés. La direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire n'a pas effectué d'étude sur ce sujet, mais, grâce à la dernière enquête de la Maison des Français de l'étranger, la MFE, réalisée en 2010, nous connaissons mieux les motivations des expatriés.

Dans l'ensemble, il ressort de cette enquête, dont le panel était, me semble-t-il, de 4 300 personnes, soit un effectif relativement important, que les Français établis à l'étranger forment une communauté active, bénéficiant de revenus élevés. En effet, 78 % des expatriés interrogés possèdent un emploi et près de 60 % d'entre eux déclarent gagner plus de 30 000 euros nets par an. Pour une très grande majorité des sondés, l'expatriation répond à une démarche volontaire, dont le bilan est jugé largement positif. Seul un cinquième de l'échantillon affirme ne pas ou mal maîtriser la langue du pays de résidence, tandis que les difficultés majeures d'intégration à la vie sociale ou professionnelle apparaissent résiduelles.

Les motivations exprimées de l'expatriation sont les suivantes : pour plus d'un expatrié sur deux, 54,8 % exactement, le séjour à l'étranger est motivé par des raisons professionnelles ; près d'un quart des expatriés consultés, 26,9 %, expliquent leur départ par des motifs familiaux ou personnels ; les étudiants représentent 6 % de l'échantillon des expatriés, devant les retraités, 5,4 %.

Bien que près d'un quart des sondés, 23 %, indiquent avoir voulu augmenter leurs revenus à l'étranger, l'intérêt économique ne détermine pourtant pas à lui seul le choix de s'expatrier. En effet, pour plus de sept Français sur dix, c'est avant tout le désir de découvrir un nouveau pays, une nouvelle culture, qui a joué un rôle décisif dans la décision de quitter la France. Derrière les motivations de nature professionnelle, invoquées par la moitié de l'échantillon, figurent les motivations familiales, 29 % des sondés indiquant s'être expatriés pour suivre leur conjoint.

Enfin, l'envie d'apprendre ou de perfectionner une langue étrangère est mise en avant par un peu plus de 19 % des expatriés, tandis que près de 10 % d'entre eux souhaitent partir étudier à l'étranger.

Par ailleurs, il ressort de l'analyse des commentaires libres émis par une fraction de l'échantillon qu'un nombre significatif de nos compatriotes ont cherché dans l'expatriation une alternative face à la persistance d'un niveau de chômage élevé en France et au risque de déclassement social.

Cette enquête, dont la fiabilité n'est pas contestable, a le mérite de bousculer bien des idées préconçues sur le profil réel de l'expatrié, en laissant notamment apparaître le caractère très marginal de l'exil fiscal.

J'en viens à la présentation de la fiscalité actuelle des Français établis hors de France. Pour ce faire, je me suis inspiré d'une note, toujours d'actualité, préparée par votre collègue, Mme Joëlle Garriaud-Maylam : « Au 31 décembre 2010, 1 504 000 de nos compatriotes étaient inscrits au registre mondial des Français établis hors de France, un chiffre auquel il faut ajouter environ un million de Français non-inscrits à ce registre. Ils sont assujettis à l'impôt dans leur pays de résidence. Un certain nombre d'entre eux font partie des 193 305 foyers fiscaux de non-résidents fiscaux », mais ce chiffre inclut également les non-résidents de nationalité étrangère.

À ce sujet, lorsque j'étais à la commission des finances et des affaires économiques de l'Assemblée des Français de l'étranger, nous avions interrogé les représentants de l'inspection des non-résidents pour savoir s'ils pouvaient nous donner une évaluation comparée du nombre de foyers fiscaux des Français non-résidents et des foyers fiscaux des étrangers non-résidents. Malheureusement, ils ne disposaient pas de ces chiffres. Il semblerait tout de même que le nombre de foyers fiscaux de Français non-résidents soit bien supérieur à celui des étrangers non-résidents ayant des intérêts en France et y payant des impôts.

Je reviens à la note : « Ce chiffre est en baisse comparativement à 2008, 197 226 foyers fiscaux, et 2007, 205 688. ». Cela veut dire non pas qu'il y ait moins de Français à l'étranger, mais simplement qu'ils ont moins de revenus « fiscalisables » en France.

« Les principaux pays de résidence en nombre de contribuables » - ce chiffre est très intéressant, même s'il inclut Français de l'étranger et étrangers ayant des intérêts en France - « sont la Belgique, le Royaume-Uni, l'Allemagne, les États-Unis et le Maroc. Ces foyers fiscaux non-résidents contribuent pour un montant de près de 541 millions d'euros » - nous sommes en 2010, et la somme est loin d'être négligeable -, « soit une moyenne d'environ 2 700 euros par foyer fiscal [...]. Les Français établis hors de France, outre les impôts et taxes acquittés dans leur pays de résidence, peuvent rester assujettis à différentes impositions françaises : l'impôt sur les revenus de source française, l'impôt sur les successions, l'impôt sur la fortune, l'ISF, et l'impôt sur les plus-values immobilières réalisées en France. »

En ce qui concerne les caractéristiques de l'imposition des Français de l'étranger, citons tout d'abord l'impôt sur le revenu. Concernant celui-ci, vous le savez, le domicile fiscal détermine l'imposition sur le revenu.

« En France, c'est le critère du domicile fiscal », soit le principe de territorialité de l'impôt, « qui détermine l'assujettissement à l'impôt sur le revenu. Selon l'article 4 A du code général des impôts, les personnes qui ont en France leur domicile fiscal sont passibles de l'impôt sur le revenu en raison de l'ensemble de leurs revenus. Celles dont le domicile fiscal est situé hors de France sont passibles de cet impôt en raison de leurs seuls revenus de source française . ». Il s'agit là de la grande différence.

« Pour déterminer le domicile fiscal, la France a signé avec 118 États » - le chiffre est de 2010 et je pense que nous devons être aujourd'hui autour de 120 - « des conventions fiscales bilatérales relatives à la double imposition. Ces conventions fiscales permettent d'établir dans chaque cas le domicile fiscal.

Si une personne réside dans un État n'ayant pas signé de convention fiscale avec la France, - c'est le cas aujourd'hui de la principauté d'Andorre - « c'est l'article 4 B du code général des Impôts qui détermine ce domicile fiscal selon plusieurs critères indépendants » : les personnes qui ont en France leur foyer ou le lieu de séjour principal, au moins 183 jours par an ; celles qui exercent en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins qu'elles ne justifient que cette activité y est exercée à titre accessoire - nous sommes ici en présence d'une présomption de domicile fiscal, sous réserve de la preuve du contraire ; celles qui ont en France le centre de leurs intérêts économiques. À ce sujet, Mme Garriaud-Maylam a été un peu trop synthétique, car la loi fait référence à la notion de « centre principal de leur intérêt », que la jurisprudence retient au sens non seulement économique, comme en Espagne, mais également familial, etc.

En ce qui concerne l'imposition des non-résidents, une particularité a fait réagir beaucoup de nos compatriotes, je veux parler de la prise en compte de l'habitation en France pour l'impôt sur le revenu.

« Les Français établis hors de France disposant d'une habitation sur le territoire français », donc, par définition, une résidence secondaire, « sont assujettis à l'impôt sur le revenu, sur une base forfaitaire qui représente trois fois la valeur locative réelle de cette habitation, sauf s'ils ont des revenus de source française d'un montant supérieur à cette base forfaitaire. »

Qu'est-ce que cela signifie ? Tout bonnement que, si vous avez une résidence secondaire en France, que vous l'ayez acquise ou reçu en héritage, que vous l'occupiez ou non, vous êtes imposable sur un loyer virtuel correspondant à trois fois la valeur locative. Lorsque j'explique à des confrères andorrans, espagnols et autres, que, en France, on est imposable sur des revenus virtuels, ils me regardent comme si j'étais un extraterrestre ! Ils se demandent comment le pays de l'État de droit peut appliquer un tel système ! Je leur rétorque que la fiscalité française est d'un autre monde ! (Sourires.) Je ferme la parenthèse sur l'État de droit.

Cette règle ne concerne pas tout le monde, mais s'applique seulement aux personnes résidant dans des pays, soit qui ne sont pas dans l'Union européenne ou dans l'Espace économique européen - à cet égard, je vous signale une curiosité « succulente », à savoir que le Liechtenstein étant dans l'Union européenne, les Français ou les nationaux du Liechtenstein qui ont en France une résidence secondaire ne sont pas soumis à cet impôt virtuel - soit qui n'ont pas signé de convention fiscale avec la France.

En définitive, ce système légèrement exorbitant du droit commun concernerait tout de même les résidents français de 70 pays... Évidemment, cette règle n'incite pas vraiment à investir dans une résidence secondaire en France.

S'agissant de l'imposition sur les plus-values immobilières, l'article 244 bis A du code général des impôts prévoit une fiscalisation des plus-values en cas de revente, à hauteur de 19 % si le non-résident est domicilié fiscalement dans un État membre de l'Union européenne ou de l'Espace Économique Européen, de 33 1/3 % si le non-résident est domicilié fiscalement dans un autre État, qui serait néanmoins coopératif, c'est le cas de l'Andorre, et de 50 % si le non-résident est domicilié ou établi dans un État non coopératif.

Vous me répondrez que la plus-value entraînant un bénéfice, il n'est pas illogique de le « partager ». Aujourd'hui, il n'y a plus de plus-values, donc le problème est réglé !

En revanche, « l'article 91 de la loi de finances pour 2011 supprime l'exonération des plus-values réalisées lors de la seconde cession de l'habitation en France des non-résidents sous certaines conditions », des conditions dans le détail desquelles je n'entrerai pas.

Les Français vivant à l'étranger sont exonérés de certains impôts. Je pense aux prélèvements sociaux, tels que la CSG et la CRDS, en application de l'article L 136-6 du code de la sécurité sociale, même si, en ce qui les concerne, le terme d'impôt est inexact.

S'agissant de l'impôt de solidarité sur la fortune, les Français de l'étranger sont susceptibles d'y être assujettis pour leurs seuls biens situés sur le territoire national.

Par ailleurs, vous n'êtes pas sans savoir que certains placements financiers sont également exonérés, sous réserve qu'ils ne concernent pas des sociétés à vocation immobilière en France.

Depuis cette note de Mme Garriaud-Maylam, une nouveauté est apparue : la fameuse exit tax, entrée en application le 6 avril 2012. C'est donc tout récent.

Je pense que vous connaissez le dispositif, puisque vous avez eu à en débattre. L'idée est de fiscaliser les plus-values latentes des valeurs mobilières des Français résidents devenant non-résidents, en cas de réalisation desdites valeurs dans les huit ans de leur départ, dans la mesure où l'objet de la réalisation de ces valeurs mobilières ne concernerait pas le développement d'un projet immobilier dans le nouvel État de résidence.

Dans un premier temps, il sera intéressant de voir si cette loi sera contestée devant la Cour de justice de l'Union européenne. Peut-être sera-t-elle alors sanctionnée, comme ce fut le cas en 2003 pour d'autres dispositions. Évidemment, il est trop tôt pour savoir quelle sera son efficacité, le décret venant juste d'être publié. Nous verrons bien.

En conclusion, je souhaite dire que le Français expatrié se considère injustement stigmatisé par l'amalgame fait dans les récents discours électoraux populistes entre leur situation et celle des exilés fiscaux, qui ne sont qu'une infime minorité de profiteurs, nationaux ou étrangers.

À mon sens, l'arsenal législatif dont s'est dotée la France au fil des années - abus de droit, lutte contre le blanchiment d'argent issu de délits fiscaux, sur lequel il me semble que le directeur du TRACFIN n'a pas beaucoup insisté -, mais qu'elle exploite peu ou mal, devrait être amplement suffisant pour lutter contre ces délinquants.

Tout changement apporté aux principes fondamentaux qui régissent la fiscalité française dans le but de lier la nationalité à l'obligation fiscale peut avoir des effets contreproductifs incontrôlables, sans apports financiers à court et à moyen terme.

En tout état de cause, s'il se révélait nécessaire de changer la philosophie de la fiscalité française et d'ajouter la nationalité à la territorialité comme critères d'application de la loi fiscale française, il faudrait parvenir à un consensus avec, au minimum, les membres de la zone euro, pour une harmonisation fiscale multilatérale en cohérence avec la gouvernance économique qui semble se mettre en place.