Intervention de Rama Yade

Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de saluer la très grande qualité du travail effectué par votre mission. Je veux vous dire d’emblée que j’en partage totalement les conclusions : il faut effectivement donner une seconde chance à l’Agence française de l’adoption.

Je vois, dans vos conclusions, le résultat d’une analyse objective des difficultés rencontrées par l’Agence dans les premières années de son fonctionnement. Vous l’avez vous-mêmes souligné, certaines sont de son fait, d’autres sont indépendantes de sa volonté. Et, de ce point de vue, on ne saurait l’en rendre totalement responsable. Pour cette raison, on ne doit pas aujourd’hui renoncer à un outil utile pour les familles françaises. Au contraire, il faut redonner à l’Agence les moyens de remplir la mission ambitieuse qui lui a été confiée lors de sa création, à savoir restaurer, entre les familles adoptantes candidates à l’adoption, une véritable égalité des chances.

Pour que l’Agence bénéficie réellement d’un second souffle, il fallait se saisir à bras-le-corps du sujet de l’adoption dans sa totalité. C’est ce qu’a fait très tôt le Président de la République en demandant à M. Colombani, vous l’avez tous rappelé, un rapport qui a largement inspiré la réforme que nous conduisons avec ma collègue Nadine Morano sous le pilotage du Premier ministre, et avec vous, mesdames, messieurs les sénateurs, qui m’avez auditionnée tout au long de ces derniers mois.

Il fallait aller vite : après que Jean-Marie Colombani a remis son rapport en mars 2008, un ambassadeur chargé de l’adoption internationale, M. Jean-Paul Monchau, a été nommé en juin 2008. À la fin du mois d’août 2008, une communication a été faite en conseil des ministres pour lancer la mise en œuvre des premières mesures de réforme, et en janvier 2009 s’est tenu un premier comité interministériel de l’adoption. Très bientôt, un projet de loi sur l’adoption va apporter des réponses à certains problèmes que vous avez soulevés concernant divers aspects du fonctionnement de l’AFA.

Dès ma prise de fonctions, et avant même le lancement de la réforme, j’ai constaté que bien des dossiers d’adoption restaient bloqués. Je me suis donc parallèlement mobilisée pour les régler, notamment au Népal et en Haïti. Et pour rassurer M. Barbier, je dirai que ce travail intense a d’ores et déjà porté ses fruits : en 2008, le secrétariat d’État aux affaires étrangères a réussi à enrayer la chute brutale de 20% du nombre d’enfants adoptés par les Français à l’international. Mieux que cela, nous avons même réussi à augmenter ce nombre de 3, 6 %, pour la première fois depuis longtemps. Dans la mesure où 80 % des enfants adoptés en France viennent de l’étranger, cela n’est pas anodin, d’autant que la réforme de l’adoption est loin d’être achevée.

Mais l’adoption n’est pas une histoire de chiffres. L’adoption n’est pas une histoire de dossiers administratifs. L’adoption, c’est avant tout une aventure humaine, chaleureuse, douloureuse quelquefois, une multitude d’histoires personnelles, de souffrances et de joies. L’adoption, qui devrait être une démarche vers le bonheur, est trop souvent un parcours du combattant. C’est la raison pour laquelle nous ne sommes pas trop de deux, avec Nadine Morano, pour tenter d’apporter aux familles françaises les réponses qu’elles sont en droit d’attendre, en gardant en permanence à l’esprit que toute action doit impérativement être fondée sur l’intérêt supérieur de l’enfant. Car, ce qui se joue à travers l’adoption, c’est le sens d’une certaine éthique : le droit de l’enfant avant le droit à l’enfant. C’est l’esprit des réformes réalisées et de celles qui restent encore à faire.

La réforme a, d’abord, permis de reconstruire une autorité centrale de l’adoption internationale digne de ce nom, c’est-à-dire capable de remplir ses missions de stratégie et de régulation du dispositif français de l’adoption internationale. Le décret portant création de cette autorité centrale, au sein même du ministère des affaires étrangères, est paru le 14 avril dernier.

Je voudrais à ce stade préciser à Mlle Joissains que, autorité centrale ou pas, l’affaire de l’Arche de Zoé n’a rien à voir avec l’adoption. C’était une opération illégale, menée par des personnes qui ont pris des enfants sans l’autorisation de qui que ce soit et pour on ne sait quel objectif, alors qu’ils avaient des parents ! Quant aux OAA, ils font un travail dans un cadre légal et éthique, et les familles françaises ne doivent donc pas être assimilées aux membres de ce groupe.

De ce fait, à partir de ce décret, on peut dire qu’il existe désormais en France un « service de l’adoption internationale », dirigé par l’ambassadeur pour l’adoption. Ce service est fort de vingt-deux agents dédiés à plein temps à cette activité. Afin de préserver l’interministérialité qui s’impose sur ces sujets, plusieurs de ces agents proviennent de la Chancellerie et du ministère du travail.

À cet égard, j’ai bien remarqué, messieurs les rapporteurs, que, dans votre rapport, vous vous interrogez sur l’évolution globale des effectifs consacrés à l’adoption internationale au sein des différentes structures, et notamment sur le retour à un effectif proche de celui de l’ancienne « mission pour l’adoption internationale » alors que la création de l’AFA devait décharger ce service de certains traitements.

Je comprends cette préoccupation légitime, mais je dirai qu’il n’y a que peu de rapport entre l’ancienne mission pour l’adoption internationale et le nouveau service de l’adoption internationale. Celui-ci a élargi ses missions aux fonctions de stratégie et de régulation qui lui incombent en sa qualité d’autorité centrale et dont l’absence était notre principale faiblesse. Le rapport Colombani, la Cour des comptes ainsi que votre propre rapport l’ont souligné. On ne peut remplir de telles missions sans y consacrer la ressource humaine nécessaire, encore moins dans un contexte de professionnalisation accrue.

Cela ne signifie pas qu’il n’y ait pas des marges de progression quant à l’organisation de la ressource humaine publique consacrée à l’adoption internationale. Vous évoquez également ce point en appelant de vos vœux un audit fonctionnel. C’est même l’une de vos propositions, messieurs les rapporteurs, et vous soulignez avec raison que toute amélioration de l’organisation aura un effet positif sur les procédures que doivent suivre les candidats à l’adoption. Or on sait combien quelques semaines ou quelques mois gagnés comptent dans la vie d’un tel projet.

Je vous le confirme donc bien volontiers, j’accueille avec grand intérêt cette proposition, et j’ai demandé à notre ambassadeur chargé de l’adoption internationale d’étudier la façon dont la France pourrait se doter d’un véritable système d’information collaboratif et unique dédié à l’adoption internationale, partagé entre les ministères, les ambassades et l’Agence. C’est au détour d’un tel travail que nous pourrons mieux préciser les fonctions remplies par les uns et par les autres, et envisager de les optimiser.

Il nous faudra, le moment venu, nous poser alors la question des moyens disponibles pour la mise en œuvre d’un tel chantier, dont nous savons bien qu’il représentera un coût important. Nous n’en sommes pas encore là, mais il me semble que ce projet pourrait être porté devant le prochain comité interministériel de l’adoption lorsqu’il sera réuni par le Premier ministre. J’en profite pour signaler au rapporteur M. Auguste Cazalet, qui s’est demandé si le ministère des affaires étrangères pouvait être l’interlocuteur budgétaire unique des OAA, que c’est déjà le cas à 95 %, et le comité interministériel que j’ai évoqué il y a quelques instants y veille.

En attendant la réunion de ce comité interministériel, le nouveau service de l’adoption internationale a d’ores et déjà commencé à travailler. En réalité, nous n’avons pas attendu la parution du décret : il est à l’œuvre depuis septembre dernier.

C’est ainsi que ce service a pu engager une forte politique de coopération avec les organismes autorisés pour l’adoption, les fameux OAA, qui sont désormais systématiquement associés à ses travaux lorsqu’il s’agit de définir une « stratégie-pays ». Il les incite également à se regrouper, en particulier par le biais d’un mécanisme financier qui leur permet de prétendre à des subventions pour leurs projets de terrain dans les pays d’origine, au titre de la coopération. Nous avons réservé 300 000 euros pour cela dans nos crédits de coopération.

Le service de l’adoption internationale a aussi d’ores et déjà construit un programme de formation sur l’adoption internationale dédié aux personnels des postes diplomatiques. Cette première formation se tiendra les 18 et 19 mai prochain, et déjà quinze agents qui s’apprêtent à partir en ambassades « clefs » pour l’adoption internationale y sont inscrits.

Le service de l’adoption internationale a, par ailleurs, activement participé aux travaux de rédaction de la future convention d’objectifs et de gestion de l’AFA pilotée par le secrétariat d’État à la famille, dont le projet est désormais finalisé et sera examiné par le conseil d’administration de l’Agence dans les prochaines semaines.

Ce service a également activement contribué au site internet gouvernemental sur l’adoption, ouvert depuis le 1er avril et qui contribue à renforcer et clarifier l’information dispensée aux familles.

Enfin, le service de l’adoption internationale a déjà pu, à plusieurs reprises, se rapprocher de la conférence de droit privé de La Haye comme des autorités centrales d’autres pays – États-Unis, Italie, Afrique du Sud, Cambodge, etc. – afin de redonner à la France une véritable visibilité sur la place de l’adoption internationale et auprès de ses homologues.

Ainsi, en huit mois, la refonte de l’organisation institutionnelle de l’adoption internationale a considérablement avancé.

J’en reviens brièvement à l’Agence, pour mettre l’accent sur quelques autres mesures qui ont été prises et répondre ainsi à la préoccupation du rapporteur M. Albéric de Montgolfier, à savoir une meilleure rationalisation de l’AFA.

En effet, la gouvernance de l’Agence avait fait l’objet de vives critiques, en particulier de la part d’associations de familles adoptantes. Je ne souhaite pas relancer une quelconque polémique sur ce sujet, qui a été assez douloureux pour tous. Mais, vous le savez, une nouvelle directrice générale, Mme Béatrice Biondi, magistrate, a pris ses fonctions le 1er avril dernier. Elle m’a accompagnée lors de mon récent déplacement en Éthiopie, et je lui ai demandé de restaurer des conditions de dialogue serein entre l’Agence, les familles et les opérateurs privés que sont les OAA. J’ai confiance, car j’ai été frappée par sa volonté de tenir à tous un langage de vérité et de responsabilité.

Enfin, le projet de loi pour l’adoption nous a permis d’inclure quelques dispositions corrigeant certains défauts de l’Agence.

L’une des plus importantes à mes yeux est bien l’habilitation de droit de l’Agence à intervenir dans tous les pays, et non plus seulement dans les pays dits de « La Haye », comme vous l’appeliez de vos vœux tout à l’heure, madame Brigitte Bout. La restriction initiale constituait en effet une lourdeur procédurale supplémentaire et avait d’autant moins de sens que l’Agence a également pour objectif d’offrir une « troisième voie » pour l’adoption internationale, autrement dit de pouvoir accompagner les familles ne souhaitant pas conduire seules leurs démarches, ce qui n’est possible aujourd’hui que dans les pays n’ayant pas encore ratifié la convention de La Haye.

Nous avons également souhaité que figurent dans le projet de loi deux autres mesures visant à améliorer le statut de l’Agence.

La première a pour objet de faciliter l’orientation des familles adoptantes, souvent perdues dans le circuit administratif. Jusqu’à présent, l’Agence était tenue à une stricte obligation de neutralité, qui l’empêchait de tenir compte des caractéristiques des pays d’origine des enfants dans sa mission de conseil aux familles. Nous avons renforcé sa mission de conseil en lui rattachant la notion de « pays qui répondent le mieux au projet », essentielle pour permettre à l’Agence de tenir un langage de vérité aux familles candidates.

La seconde amélioration prévue dans le projet de loi tend à permettre à l’Agence d’être sur un pied d’égalité avec les opérateurs privés lorsque certains pays exigent une contrepartie « humanitaire » à son implantation. C’est le cas, à ma connaissance, de trois pays : le Vietnam, l’Éthiopie et le Népal ; nous ne pouvions pas pénaliser l’action de l’Agence en l’empêchant durablement de répondre à cette exigence. Le projet de loi prévoit donc de doter l’Agence de cette capacité sous le contrôle strict de l’Autorité centrale pour l’adoption internationale, qui devra l’autoriser. Il n’en reste pas moins qu’il s’agit là de pratiques sur lesquelles nous devons nous interroger.

Cette nouvelle organisation institutionnelle est désormais en ordre de marche et l’Autorité centrale, sous la conduite de M. Monchau, a déjà considérablement avancé dans la construction d’une stratégie concertée de l’adoption internationale. Elle dispose pour cela de deux outils.

Le premier est la création d’un Fonds de coopération doté de 3 millions d’euros pour l’année 2009. En accord avec mon collègue Alain Joyandet, nous avons réservé cette somme au sein des crédits d’aide au développement du ministère des affaires étrangères : 2 millions d’euros destinés aux pays dits de « zone de solidarité prioritaire » et pris sur le Fonds social de développement ; 1 million d’euros prévu pour tous les autres pays et provenant des crédits centraux du ministère.

Ces crédits peuvent être mobilisés pour des actions de coopération institutionnelle comme pour l’aide au développement, et c’est l’autorité centrale qui les détermine en liaison avec nos ambassades. C’est aussi parmi ces crédits que sont prélevés les 300 000 euros qui viennent renforcer les moyens affectés aux opérateurs privés, les OAA.

Ce point me donne l’occasion de répondre à Mlle Sophie Joissains, qui suggérait de découpler l’adoption internationale et le codéveloppement. Je trouve qu’il s’agit là d’une idée intéressante, que nous explorerons donc.

Le second outil est l’initiative expérimentale de réseau des volontaires de la protection de l’enfance et de l’adoption internationale, que j’ai lancée en juillet dernier.

Jusqu’à présent, huit jeunes volontaires ont été déployés respectivement au Cambodge, au Vietnam, en Inde, à Madagascar, au Mali, au Burkina-Faso, en Éthiopie et au Guatemala, grâce à un effort financier qui est important, peut-être même inédit, puisqu’il est réalisé en partenariat par l’État, certaines collectivités territoriales comme la ville de Bordeaux et des entreprises privées. Je nourris l’ambition de disposer, d’ici à la fin de l’année, de vingt volontaires présents dans autant de pays, peut-être moins si nous les mutualisons par région.

Au total, quelque 760 000 euros ont déjà été engagés pour financer leurs missions de deux ans, dont 400 000 euros qui proviennent de sources financières non publiques.

Coordonnés par l’administration centrale et placés sous l’autorité de nos ambassadeurs – cette réponse, je l’espère, vous rassurera, madame Pasquet –, ces volontaires sont installés dans nos représentations à l’étranger, avec pour mission de rendre concrète sur le terrain une approche globale de la protection de l’enfance privée de famille.

À aucun moment, ils n’ont vocation à se substituer aux agents consulaires. Ils doivent contribuer au travail de l’ambassade lorsqu’il s’agit d’évaluer les actions menées par les opérateurs présents dans le pays ou d’accueillir les familles si aucun dispositif n’existe. Les projets qu’ils élaborent peuvent bénéficier des financements de coopération que je viens de mentionner.

Ce que j’attends de ces volontaires, c’est qu’ils apportent dans ces pays la preuve concrète de notre nouvelle approche de l’adoption internationale, qui est fondée sur le respect et l’application des principes de la convention des droits de l’enfant et de la convention de La Haye. Notre objectif, c’est de protéger les enfants contre les abus et de faire respecter certaines règles éthiques.

Cette nouvelle approche se résume en quelques idées simples : l’adoption internationale n’est pas une fin en soi, elle n’est qu’un outil de la protection de l’enfance. Elle constitue aussi un dernier recours, car avant de proposer les enfants à l’adoption internationale, nous devons chercher des solutions visant à les intégrer localement.

C’est tout l’esprit des textes internationaux que je viens de mentionner. C’est aussi la conviction de tous les responsables politiques des pays d’origine que j’ai pu rencontrer au cours de mes déplacements : leurs enfants sont mieux chez eux. S’ils doivent se résoudre à les voir partir, c’est vraiment parce qu’aucune solution n’aura pu être trouvée sur place.

Ce que j’ai observé, c’est que de grands pays ont compris ce principe et l’appliquent dans les faits. Les États-Unis ou l’Italie, pour ne citer qu’eux, ne se contentent plus, loin s’en faut, de financer un orphelinat ici ou là. S’ils peuvent dialoguer d’égal à égal avec les autorités des pays d’origine des enfants, c’est bien parce qu’ils ont réussi à montrer qu’ils travaillaient aussi avec elles pour que les enfants concernés aient un avenir sur place.

Nous en sommes très loin ! Aussi, la France donne l’image d’un pays bien plus préoccupé de la satisfaction de ses familles que de l’avenir des enfants à adopter. Il n’est pas étonnant, dans ces conditions, que nous ne puissions pas faire valoir la chance que représentent, pourtant, nos familles prêtes à accueillir un enfant.

Ce constat me conduit à penser que nous nous trouvons aujourd’hui à un tournant de la réforme engagée. Une très grande partie des recommandations des trois rapports consécutifs rédigés ces douze derniers mois au sujet de l’adoption a été prise en compte et mise en œuvre, ce qui était nécessaire.

L’enjeu désormais se situe sur le terrain, dans les pays d’origine des enfants. C’est là que tout se joue et que se décide la place qui est donnée aux candidatures françaises. Vous l’avez souligné, messieurs les rapporteurs, en relevant la nécessité d’une approche globale des efforts français de coopération auprès des pays d’origine. Je partage votre analyse, mais la solution reste à inventer.

D’une part, s’agissant d’enfants, nous devons faire preuve d’une extrême vigilance pour ne jamais donner l’impression que notre action vise à payer un « prix ». Comme l’ont justement souligné Mme Claire-Lise Campion et M. Yves Daudigny, l’enfant ne s’achète pas : il n’a pas de prix.

D’autre part, de nombreux efforts de coopération n’ont rien à voir avec l’enfance, et nous ne serions pas pris au sérieux si nous tentions de valoriser, par exemple, notre coopération en matière de travaux publics pour défendre nos candidatures à l’adoption internationale ! La coopération n’est pas une fin en soi et nos actions doivent être ciblées sur la protection de l’enfance.

Le défi que nous devons relever aujourd’hui, me semble-t-il, c’est de trouver le moyen de devenir un véritable partenaire des pays concernés en matière d’aide sociale à l’enfance.

Ce chantier reste à ouvrir, mais ma conviction est faite : nous devons satisfaire cette condition si nous voulons donner une seconde chance non pas seulement à l’AFA, mais aussi et surtout à l’adoption en France. En effet, chaque année, la moitié des demandes sont vouées à l’échec et 4 000 familles ne trouvent pas de solution.

Dans ces conditions, et pour conclure, je souhaiterais que, demain, les demandes d’adoption soient non plus un problème pour nous mais une chance pour les enfants qui ont réellement besoin d’être accueillis. Il y en a. Nous devons nous donner les moyens de les rencontrer, et je suis convaincue que c’est possible. La moitié du chemin a été faite. Nous devons à présent continuer d’avancer.