La séance, suspendue à dix-neuf heures cinq, est reprise à vingt et une heures trente.
La séance est reprise.
L’ordre du jour appelle un débat sur l’adoption, organisé à la demande des commissions des finances et des affaires sociales.
La parole est à M. Auguste Cazalet.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, les commissions des finances et des affaires sociales ont souhaité mener conjointement un contrôle sur l’Agence française de l’adoption, l’AFA, mission que j’ai menée avec mes collègues Paul Blanc et Albéric de Montgolfier et dont nous avons rendu compte au début du mois de mars en remettant notre rapport d’information.
Nos travaux nous ont conduits à nous intéresser à l’ensemble du système d’adoption français, dans l’optique, notamment, de l’examen du projet de loi qui vient d’être déposé sur le bureau du Sénat.
Je rappelle que l’AFA, créée par la loi du 4 juillet 2005, s’est vu confier trois missions : informer, conseiller et servir d’intermédiaire pour l’adoption de mineurs étrangers de moins de quinze ans. L’Agence, qui n’opère aucune sélection, est autorisée à intervenir comme intermédiaire pour l’adoption dans l’ensemble des départements.
Concernant sa capacité à agir dans les pays d’origine des enfants, l’AFA peut, de droit, intervenir dans l’ensemble des États parties à la convention de La Haye. Elle peut également exercer son activité dans les autres pays, mais uniquement sur habilitation du ministre des affaires étrangères.
Cette agence, dont la création avait suscité de vifs espoirs chez les candidats à l’adoption, a fait l’objet de nombreuses critiques, relatives au faible nombre d’adoptions réalisées, à sa capacité limitée d’accompagnement des candidats à l’adoption, à sa stratégie d’implantation dans les pays d’origine des enfants et aux relations entretenues avec les organismes autorisés pour l’adoption, les OAA. Pourtant, ainsi que nous l’exposons dans notre rapport d’information, certaines difficultés ne lui sont pas totalement imputables.
Afin de lui donner une seconde chance et d’améliorer le fonctionnement du système français d’adoption, nous avons identifié quatre séries principales de recommandations, qui se retrouvent, pour partie, dans le projet de loi précité.
La première d’entre elles concerne la clarification des rôles des différents acteurs en charge de l’adoption et de leurs relations mutuelles.
Il convient, tout d’abord, de renforcer la mission de pilotage et de coordination de l’autorité centrale, tant à l’égard de l’AFA que des OAA. L’autorité centrale doit en effet définir une véritable stratégie coordonnée d’implantation des OAA et de l’Agence dans les pays d’origine des enfants. Cela suppose, notamment, la signature rapide d’une convention pluriannuelle d’objectifs et de gestion avec l’AFA comme avec chacun des OAA, et la création d’un portail unique de l’adoption internationale, afin de garantir la cohérence des informations communiquées aux familles.
Dans le cadre de cette nouvelle stratégie globale, l’efficacité du système français d’adoption internationale nécessite également un renforcement des OAA, dont la situation financière est parfois fragile. Des mécanismes d’incitation financière à la mutualisation de certains moyens, voire aux regroupements d’organismes, devraient ainsi être instaurés. Dans cette perspective, il serait souhaitable que le ministère des affaires étrangères devienne l’interlocuteur budgétaire unique des OAA.
Enfin, nous comptons sur vous, mesdames les secrétaires d’État, pour mobiliser l’ensemble du réseau diplomatique et consulaire, afin de faciliter et d’améliorer le suivi des dossiers d’adoption dès lors qu’ils ont été transmis aux pays d’origine.
Certaines de nos propositions sont reprises au sein de l’article 4 du projet de loi relatif à l’adoption, qui permet notamment à l’AFA d’agir dans l’ensemble des pays d’origine des enfants et donne une réelle compétence à l’autorité centrale pour définir des priorités et s’assurer de la complémentarité des actions menées par l’Agence et par les OAA.
Nous sommes favorables à ce dispositif, mais nous souhaitons, mesdames les secrétaires d’État, que ce débat vous permette de nous préciser l’état de vos réflexions concernant les sujets qui ne nécessitent pas de dispositions législatives.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP, de l ’ Union centriste et du RDSE. – M. Yves Daudigny applaudit également.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d'État, mes chers collègues, je voudrais maintenant aborder de manière plus précise les dysfonctionnements propres à l’AFA et exposer nos recommandations en la matière.
Je rappelle brièvement que l’Agence, constituée sous la forme d’un groupement d’intérêt public, GIP, s’est vu attribuer chaque année une dotation de 4 millions d’euros en loi de finances initiale. Or la mise en place progressive, voire lente de l’AFA s’est traduite par une sous-consommation des crédits qui lui ont été alloués. À cet égard, le maintien à son niveau initial de la subvention accordée à l’Agence a pu apparaître comme relevant d’une volonté d’affichage.
Au regard de cet effort de la collectivité, les premiers résultats obtenus par l’Agence ont été jugés décevants : indépendamment de la question de la place de l’AFA au sein du dispositif d’ensemble de l’adoption internationale, évoquée par notre collègue Auguste Cazalet, on constate une baisse du nombre des adoptions réalisées par l’Agence en 2008. De surcroît, contrairement aux OAA, l’Agence n’assure pas l’accompagnement financier des familles adoptantes.
S’ajoutent à ce constat des faiblesses de gestion, imputables non seulement à l’Agence, mais également aux services de tutelle, qui n’en ont pas assuré un suivi suffisamment attentif. Sur ce point, je vous renvoie à notre rapport d’information.
Pour ces motifs, notre deuxième série de propositions porte sur la rationalisation du fonctionnement de l’AFA, afin de lui permettre de jouer pleinement son rôle, ce qui implique d’adapter ses compétences et sa gouvernance.
La première mesure à prendre devrait permettre à l’AFA de s’acquitter pleinement de sa mission d’intermédiaire dans le domaine de l’adoption en lui donnant la possibilité d’accompagner financièrement les familles dans les pays d’origine, comme peuvent le faire les OAA. Cela suppose la mise en place de régies et la mobilisation du réseau diplomatique, nécessaire pour rendre cette mesure effective au meilleur coût.
J’observe, mesdames les secrétaires d’État, que l’article 4 du projet de loi relatif à l’adoption procède à un aménagement des missions de l’AFA, en mettant davantage l’accent sur le conseil qu’elle doit apporter aux familles. Pouvez-vous nous préciser vos orientations en matière d’accompagnement financier, sujet qui intéresse tout particulièrement les candidats à l’adoption ? Le problème va se poser avec d’autant plus d’acuité que l’Agence aura désormais vocation à intervenir dans l’ensemble des pays d’origine des enfants, qu’ils soient ou non parties à la convention de La Haye.
Nous avons également préconisé une modification législative consistant à autoriser l’AFA à mener des actions de coopération dite « humanitaire », étant entendu que la coopération institutionnelle continuerait à relever du ministère des affaires étrangères. Pour des raisons éthiques, nous avons proposé que ces actions de coopération humanitaire fassent l’objet d’une validation expresse et préalable de l’autorité centrale. Le projet de loi relatif à l’adoption donne une suite à cette proposition, ce dont nous nous félicitons.
Nous avons en outre prôné une meilleure mise en valeur de l’effort global de coopération décentralisée mené par l’État, les collectivités territoriales et les acteurs privés, de manière à renforcer l’image de la France auprès des pays d’origine. La création d’un fonds dédié ou d’une fondation au fonctionnement souple pourrait ainsi être étudiée. Pouvez-vous, mesdames les secrétaires d’État, nous faire part de vos réflexions à ce sujet ?
Enfin, nous avons estimé que, pour remédier à certaines incompréhensions qui ont pu naître, un siège d’« observateur », sans droit de vote, pourrait être accordé aux associations des familles au sein du conseil d’administration de l’Agence.
La rationalisation de l’organisation de l’AFA implique également de remédier à certaines faiblesses administratives, ce qui ne nécessite pas de modification législative, mais requiert une plus grande implication de vos services, mesdames les secrétaires d’État.
Le pilotage des dépenses et des effectifs doit ainsi être renforcé, en liaison avec la tutelle, laquelle devrait exercer un contrôle plus attentif de la structure et mieux analyser les enjeux en amont. Nous considérons que les moyens de l’Agence doivent être analysés de manière globale et que doivent être pris en compte ceux qui sont dévolus à l’adoption internationale par le ministère des affaires étrangères, tant au niveau de l’autorité centrale qu’à celui des postes diplomatiques à l’étranger.
Nous souhaitons donc que le ministère des affaires étrangères procède à un audit des procédures en vigueur, afin de veiller à maîtriser l’évolution des effectifs dans leur ensemble et d’identifier les complémentarités ou les redondances qui peuvent exister. Y êtes-vous prête, madame la secrétaire d’État chargée des affaires étrangères ?
Nous considérons également que le plafond des autorisations d’emplois de l’AFA nécessite un suivi plus attentif que par le passé. Il devra englober, et ce le plus rapidement possible, l’ensemble des effectifs de l’Agence, y compris les correspondants locaux à l’étranger.
Enfin, nous souhaitons que celle-ci s’aligne sur les grilles de référence du ministère des affaires étrangères pour la rémunération des correspondants locaux à l’étranger.
Dans ce contexte, le budget pour 2010 apparaîtra comme un « moment de vérité », destiné à poser un nouveau cadre pour l’AFA. Nous attendrons alors, mesdames les secrétaires d’État, une justification plus précise des crédits qui seront proposés en projet de loi de finances.
Applaudissements sur les travées de l’UMP ainsi que sur quelques travées de l’Union centriste.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, ainsi que viennent de le souligner mes deux collègues de la commission des finances, les résultats obtenus par l’AFA sont décevants et restent bien en deçà des objectifs de la réforme de 2005, comme des espoirs qu’elle a suscités. Il faut cependant les resituer dans leur contexte, celui d’une baisse généralisée du nombre d’adoptions internationales et d’une réforme qui, à notre sens, est restée inachevée.
Auguste Cazalet a souligné l’importance de l’exercice effectif de la tutelle sur l’Agence par l’autorité centrale afin de mieux piloter son action et définir sa stratégie, en complémentarité avec celle des OAA. Albéric de Montgolfier a mis en évidence la nécessité d’une redéfinition des compétences de l’Agence pour que celle-ci puisse remplir ses missions à l’égard des familles adoptantes.
Pour ma part, je m’intéresserai aux deux autres objectifs de la réforme de 2005 : l’harmonisation des conditions de délivrance des agréments et le développement de l’adoption nationale.
Force est de constater que, dans ces deux domaines, la situation ne s’est guère améliorée. Avec plus de 28 000 agréments en cours de validité, soit sept fois plus de candidats à l’adoption que d’enfants à adopter, et seulement 775 enfants adoptés en France sur les quelque 3 200 pupilles de l’État et la centaine de milliers d’enfants placés à l’aide sociale à l’enfance, il nous faut reconnaître que les pratiques ont encore trop peu évolué.
Certes, le projet de loi que vous avez présenté le 1er avril dernier devant le conseil des ministres, madame la secrétaire d’État chargée de la famille, ne néglige pas ces deux aspects. Il reprend même certaines des recommandations contenues dans notre rapport, ce dont nous sommes très heureux. Il nous paraît néanmoins souhaitable d’aller plus loin.
Pour ce qui est des agréments, nous avons suggéré cinq mesures destinées à mieux en encadrer les conditions de délivrance.
Il s’agit d’abord du renforcement de l’information et de la formation des candidats à l’adoption, avant l’agrément. On observe en effet que les réunions d’information collectives organisées à titre expérimental par certains départements avant la confirmation de la demande d’agrément permettent aux familles de mûrir leur projet d’adoption et les conduisent parfois à y renoncer. Nous suggérons donc la généralisation de ce type de réunions.
Il s’agit ensuite de l’harmonisation des pratiques des conseils généraux grâce à l’élaboration, de façon concertée, d’un référentiel national d’évaluation des candidats à l’adoption. Je crois savoir que la direction générale de l’action sociale, la DGAS, envisage la mise en place, à cet effet, d’un groupe de travail associant les conseils généraux et les associations représentatives des familles. Pouvez-vous nous indiquer, madame la secrétaire d’État, si la réflexion du Gouvernement a progressé sur ce point ?
Par ailleurs, la création d’un fichier nominatif national unique des agréments accordés ou refusés nous semble souhaitable, car elle permettrait d’éviter que des candidats qui se seraient vu refuser l’agrément dans un département ne postulent dans un autre. Y seriez-vous favorable ?
Nous recommandons également un contrôle annuel plus systématique et plus rigoureux de la validité des agréments, contrôle dont le principe est d’ailleurs repris dans le texte du projet de loi puisqu’y est prévue la possibilité pour le président du conseil général de suspendre ou de retirer l’agrément des titulaires qui ne confirmeraient pas chaque année la poursuite de leur projet d’adoption.
Enfin, nous suggérons qu’une réflexion soit engagée sur l’adaptation de la législation de l’adoption aux nouvelles réalités familiales. N’est-il pas en effet singulier que des couples hétérosexuels concubins ou pacsés ne soient pas autorisés à adopter, alors que les célibataires le sont ?
J’ajoute que l’obtention de l’agrément n’exonère pas les candidats à l’adoption d’une certaine éthique dans leur démarche, conformément à l’esprit de la convention de La Haye. L’afflux de demandes exerce en effet une « pression » souvent mal ressentie par les pays d’origine et laisse supposer que le « droit des familles à adopter » primerait sur l’« intérêt de l’enfant ».
Est-il acceptable qu’une même famille puisse mener simultanément plusieurs démarches d’adoption, que ce soit individuellement, par le biais d’un OAA ou par celui de l’AFA, au risque de devoir refuser un enfant au motif qu’elle aurait déjà obtenu satisfaction par ailleurs ? Nous souhaitons que le Gouvernement puisse engager dès que possible, sur ce sujet sensible, une réflexion avec l’Agence, les OAA et les associations de familles adoptantes.
Je me dois aussi d’évoquer la question, chère à la commission des affaires sociales, du suivi des enfants après leur adoption. À cet égard, les pays d’origine ont, non sans raison, plus d’exigences qu’auparavant. Les services de l’aide sociale à l’enfance devront donc, à l’avenir, veiller avec plus de rigueur à ce que les rapports de suivi soient transmis dans les délais impartis.
Je crois également nécessaire de renforcer l’accompagnement des familles, notamment par le déploiement sur tout le territoire des consultations d’orientation et de conseil en adoption.
Enfin, on en conviendra, nous devons développer l’adoption nationale. Cela passe d’abord par une meilleure information des familles sur les voies, bien souvent méconnues, de l’adoption en France. Il faut ensuite favoriser les déclarations d’abandon lorsqu’elles sont dans l’intérêt de l’enfant.
Sur ce dernier point, madame la secrétaire d’État chargée de la famille, vous proposez dans le projet de loi une piste intéressante, consistant à contraindre les travailleurs sociaux à se prononcer chaque année sur l’état d’abandon des enfants placés. Mais, vous le savez, cette disposition ne sera suivie d’effets que si la culture des professionnels de l’aide sociale à l’enfance évolue à cet égard. Cela suppose, à notre sens, un effort de formation, sur la base d’un référentiel national commun des critères objectifs de l’état d’abandon.
Nous regrettons enfin que l’adoption simple ne figure pas dans le projet de loi. Cette forme juridique, plus souple que l’adoption plénière, présente pourtant de nombreux avantages. Elle mériterait d’être réformée et développée, afin que des enfants placés puissent être accueillis plus tôt dans une famille adoptive et grandir en son sein, sans pour autant que les liens avec leur famille d’origine soient rompus. L’enfant aurait ainsi deux familles. Avec la multiplication des familles recomposées, je crois que les esprits y sont aujourd’hui mieux préparés.
Mesdames les secrétaires d’État, permettez-moi pour conclure d’émettre le vœu que notre réflexion et nos propositions contribuent utilement à inspirer votre action et à alimenter le débat sur ce sujet passionnant auquel personne ne peut être insensible.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP, de l ’ Union centriste et du RDSE.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, je souhaite souligner ici plusieurs points qui me semblent essentiels. Vous me permettrez également de formuler quelques questions, ainsi qu’une proposition que je soumettrai à votre appréciation.
Le thème de l’adoption implique une double approche, afin de répondre le plus utilement possible à ceux pour qui la concrétisation de leur espoir de fonder une famille est d’une cruelle lenteur. Et que dire de l’attente et de l’angoisse qui sont celles des enfants victimes d’abandon ?
Le premier prisme qui doit nous guider dans cette discussion est l’intérêt de ces enfants.
La supériorité de l’intérêt de l’enfant doit, ainsi que nous l’avons attesté en ratifiant la convention de La Haye, être encore et toujours réaffirmée comme l’objet principal de chacune des évolutions législatives qui nous sont et nous seront proposées.
Ce rappel, mesdames les secrétaires d’État, me permet de saluer, avec un peu d’avance, le travail que vous avez effectué sur le projet de loi qui sera prochainement soumis à la Haute Assemblée.
Cela vaut particulièrement pour l’adoption nationale puisque, en cherchant à accélérer la résolution des situations de délaissement parental, vous confortez la primauté du droit de l’enfant, qui est le fondement même de notre conception de l’adoption.
On le sait, les trois quarts des adoptions effectuées par les Français sont réalisées à l’étranger. Or, dans plus de 40 % des cas, elles sont réalisées de manière individuelle, soit en dehors de tout schéma institutionnel : en dehors de l’Agence française de l’adoption, en dehors des quarante-deux organismes agréés.
Nous avons aujourd’hui le devoir, d’une part, de faciliter et d’accélérer la procédure de l’adoption sur le territoire français et, d’autre part, face à l’ampleur du défi, de provoquer l’établissement d’une stratégie globale de l’adoption internationale, seul moyen de parvenir à la rationalisation des actions menées par les acteurs de l’adoption internationale ; de plus, cela ne manquera pas de faciliter le contrôle scrupuleux devant s’exercer en la matière.
Je déplore d’ailleurs la défaillance de l’autorité centrale en la matière ; car l’AFA ne peut être tenue pour seule responsable de certaines déceptions.
Il serait important que ce débat sur l’évolution de l’adoption internationale, qui se déroule dans le cadre des quarante-neuf pays ayant ratifié la convention de La Haye, s’élargisse aux soixante-douze pays signataires, et même au-delà.
Ne devrait-on pas envisager également d’approfondir la réflexion sur la nature et l’encadrement des liens entre adoption internationale et action humanitaire ? Nous y reviendrons.
La seconde approche de notre débat concerne évidemment l’adoptant qui revendique le droit à un enfant. Les chiffres, sur ce point, sont sans appel : selon la Cour des comptes, 23 000 adultes, sur les 28 000 possédant un agrément, attendent aujourd’hui l’enfant qui, demain, deviendra le leur. Chacun de vous a dans son entourage l’un d’entre eux et connaît la souffrance qui accompagne son attente.
Face à cette réalité, que pouvons-nous faire ?
L’information et l’accompagnement des familles sont et doivent rester des points essentiels dans l’amélioration de notre dispositif. J’évoquerai notamment l’organisation, avant toute délivrance d’agrément, de réunions collectives obligatoires, à l’intention des familles, puis le nécessaire suivi psychologique de l’adaptation des petits enfants étrangers adoptés à une culture différente de la leur.
Il faut également noter que la question des demandes multiples formulées par les familles pose certaines difficultés au regard de la consolidation de notre politique.
Par ailleurs, face à une adoption nationale trop peu développée, je souscris aux propositions des auteurs du rapport d’information concernant l’extension de l’adoption simple, qui pourrait, à mon sens, trouver toute sa place dans le cas d’enfants victimes de délaissement parental avéré.
Sur ces différents points, Mme la secrétaire d’État chargée de la famille pourra nous apporter des précisions, notamment en ce qui concerne les mesures relevant du domaine réglementaire et le calendrier envisagé.
Tout naturellement, l’adoption internationale, grâce à laquelle 3 200 enfants ont pu être adoptés en 2008, constitue le pendant de l’accompagnement des familles. Il est certain qu’elle suscite beaucoup d’espoir, et la mise en œuvre tardive des réformes dans ce domaine était un peu surprenante.
Sans aborder toutes les facettes de ce vaste sujet, je souhaite revenir sur un point qui a retenu toute mon attention. Il s’agit d’une pratique à laquelle recourent certains pays étrangers, qui subordonnent l’agrément donné à l’AFA pour réaliser des adoptions à la conduite d’actions dites « humanitaires ». Cette pratique suscite certaines interrogations que je souhaite formuler ici.
Nous avons tous été témoins d’une affaire bien triste, concernant l’association l’Arche de Zoé ; même s’il s’agissait d’une association, la défaillance de l’autorité centrale s’est trouvée fort malheureusement illustrée par ce regrettable épisode.
Nous connaissons tous les dérives et les effets pervers de certaines bonnes intentions. Les actions humanitaires, nous y sommes bien sûr favorables ! Mais il ne saurait en aucun cas s’agir d’opérations de don contre don. En d’autres termes, l’enfant ne peut avoir un prix.
Chacun comprendra qu’il s’agit non pas de juger du « mieux-fondé » d’un droit par rapport à un autre, mais de mettre en exergue les difficultés que ces situations nouvelles peuvent poser au regard de notre conception de l’adoption et de la personne humaine.
C’est pourquoi, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, j’en appelle à votre vigilance républicaine et à votre sens de l’éthique pour garder la porte du débat ouverte sur ce sujet précis.
En effet, j’ai bien noté que le projet de loi viserait à ce que l’Agence française de l’adoption puisse, pour des microprojets et après accord de l’autorité centrale, financer des projets humanitaires. Certains sont favorables à cet agrément entre l’AFA et certains pays, au nom de la souveraineté des États. D’autres y sont opposés, au nom de l’éthique. Beaucoup, en fait, ne se sont pas encore prononcés.
Il me semble qu’un travail de découplage entre, d’une part, le codéveloppement consacré aux enfants et aux orphelins et, d’autre part, l’adoption internationale pourrait constituer une base de réflexion pour essayer de répondre à cette question.
Au-delà des précisions que pourra nous apporter Mme la secrétaire d’État chargée des affaires étrangères et des droits de l’homme, la création d’un groupe de réflexion, associant les compétences de la commission des affaires sociales et celles de la commission des affaires étrangères, voire en liaison avec la Commission nationale consultative des droits de l’homme, l’Agence française de l’adoption et les autorités politiques concernées, permettrait peut-être de creuser intelligemment cette problématique.
Mesdames les secrétaires d’État, je vous remercie par avance des réponses que vous voudrez bien apporter à mes interrogations.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP, de l ’ Union centriste et du RDSE. M. Yves Daudigny applaudit également.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d'État, mes chers collègues, je tiens d’emblée à remercier la commission des affaires sociales et la commission des finances qui ont suscité la tenue de ce débat aujourd’hui dans cet hémicycle. Je ne doute pas que nos propos seront particulièrement suivis par les quelque 29 000 foyers ayant reçu un agrément, mais qui attendent aujourd’hui de pouvoir mener à terme une procédure d’adoption.
L’organisation de ce débat répond à une actualité et à des problématiques importantes, qui ont déjà été largement évoquées par mes prédécesseurs à cette tribune.
Si près de 5 000 enfants sont adoptés chaque année en France et si celle-ci représente la deuxième terre d’accueil dans le monde en termes d’adoption internationale, force est de constater que le nombre d’enfants étrangers adoptés dans notre pays a connu une forte baisse ces dernières années, passant de plus de 4 100 en 2005 à 3 262 en 2008. Parallèlement, les enfants nés en France et reconnus comme pupilles de l’État peinent de plus en plus à trouver un foyer accueillant : à peine 775 sur 2 500 ont connu l’issue heureuse de l’adoption en 2005.
Malgré l’entrée en vigueur de la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l’adoption, qui visait à simplifier et harmoniser l’ensemble de la procédure d’adoption, le bilan strictement comptable du nombre d’adoptions démontre à l’évidence que cette loi n’a pas atteint tous ses objectifs. Il n’est pas normal que le droit existant ne parvienne pas à satisfaire la demande d’adoption.
Au-delà du strict formalisme administratif qui sied à toute question afférente à l’état des personnes, il est assez symptomatique que 37 % des adoptions aboutissent sans l’intervention ou l’entremise d’un organisme officiel ou reconnu. Mais un fait demeure et symbolise à lui seul le principal dysfonctionnement du dispositif auquel vous devez porter remède, mesdames les secrétaires d’État : de trop nombreuses familles candidates à l’adoption internationale se sentent aujourd’hui lâchées dans la nature tout au long de leurs formalités et nourrissent une vive déception vis-à-vis de l’AFA, pourtant créée afin de répondre à cette déshérence.
Ce sentiment de déception est loin de concerner quelques cas isolés. Il s’inscrit dans le cadre tracé par les deux rapports récents qui ont été évoqués. Le rapport Colombani a démontré, en particulier, que, compte tenu de la faible mobilisation du réseau diplomatique et de l’absence de fonds de coopération, les titulaires d’agrément étaient laissés à eux-mêmes, contraints de procéder seuls à l’ensemble des démarches administratives auprès des États d’origine. Le manque d’information des familles pétitionnaires, dès l’introduction de la demande d’agrément, explique en partie la mauvaise évaluation qui peut être faite à la fois par celles-ci et les organismes officiels du projet d’adoption.
Parallèlement, le rapport d’information de la commission des finances consacré à l’AFA – M. Cazalet a évoqué cette question – a dressé un bilan peu concluant des trois premières années d’exercice de l’Agence, tout en soulignant sa vocation à être pérennisée.
Si, sur un plan strictement budgétaire, les dotations de l’État initialement programmées à hauteur de 4 millions d’euros par an n’ont jamais dépassé 2, 9 millions d’euros, c’est surtout sur le plan de la stratégie même de l’AFA que se concentrent les critiques de nos collègues. Le manque de clarification de l’articulation de ses compétences avec celles de l’Autorité centrale pour l’adoption internationale, l’incapacité à accompagner financièrement les familles, le déficit de notoriété de l’Agence sur le plan international ou encore son faible positionnement dans les pays cibles comme Haïti ou l’Éthiopie ont conduit à annihiler en partie l’efficacité de son action.
Ces dysfonctionnements appellent nécessairement une rationalisation de son fonctionnement budgétaire et administratif, mais aussi le développement d’une prise en charge complète en termes d’information et de financement des familles demandeuses.
Au-delà, il apparaît aujourd’hui indispensable de concentrer la réforme du dispositif sur la délivrance des agréments, afin de ne pas laisser encore se creuser le différentiel entre les familles agréées et les familles réussissant l’adoption. Le trop grand nombre d’agréments accordés conduit aujourd’hui à un engorgement des dossiers concernant l’adoption internationale alors que, dans le même temps, les adoptions nationales ne cessent de diminuer. L’information et l’accompagnement des familles s’avèrent donc indispensables.
Le premier comité interministériel pour l’adoption, réuni le 6 février dernier sous la présidence du Premier ministre, semble avoir pris acte des préconisations du rapport Colombani ainsi que des carences que je viens d’évoquer.
Dans la lignée du plan d’action pour l’adoption engagé depuis août 2008, le projet de loi relatif à l’adoption issu de ces travaux semble avoir tiré les enseignements des dysfonctionnements constatés en articulant la réforme autour de trois axes : l’accélération de la procédure de délaissement parental, le renforcement du suivi des agréments et l’amélioration des conditions d’intervention de l’AFA. Ce projet de loi devrait répondre aux attentes de nombreuses associations et familles.
Madame la secrétaire d’État chargée de la famille, je tiens à saluer l’orientation de ce texte, qui tend à développer le recours à l’adoption nationale.
Face à la complexité du recours à l’adoption international et au coût qu’elle engendre, l’adoption nationale peut parfaitement combler le désir de parentalité de familles demandeuses, a fortiori quand à peine un tiers des enfants délaissés trouvent une famille d’adoption.
Je me félicite également que soient enfin revues les conditions de délivrance et de suivi des agréments : alors que l’agrément est aujourd’hui valable cinq ans sans autre condition de caducité, l’instauration d’une clause annuelle de confirmation contribuera à écarter les familles moins motivées tout en assurant un meilleur traitement des demandes des familles réellement engagées dans un projet parental.
Tout aussi importante est la révision des clauses de compétence de l’Agence française de l’adoption, laquelle se voit enfin assigner une mission de conseil aux candidats à l’adoption.
De la même manière, l’AFA sera autorisée à intervenir comme intermédiaire entre les familles et les autorités nationales dans l’ensemble des pays, et non plus seulement dans les seuls États signataires de la convention de La Haye. Cet élargissement de la capacité d’action de l’AFA permettra de sécuriser ses relations avec les trois premiers pays de provenance des enfants adoptés en France, à savoir Haïti, l’Éthiopie et la Russie. En remédiant à cette carence, l’Agence sera en mesure de mieux encadrer le parcours des candidats mais aussi d’apporter de meilleures garanties aux États étrangers quant à la sécurité juridique et financière des procédures.
L’adoption est toujours la rencontre de personnes qui souffrent d’un manque affectif. Pour les foyers demandeurs, elle correspond à un formidable acte d’amour et de générosité ; en même temps, elle répond aux besoins d’enfants auxquels les circonstances ou la malchance n’ont pas donné dès le départ les meilleures chances pour mener une vie heureuse.
Il est plus que dommageable que notre droit actuel n’offre pas les meilleures opportunités pour que se rencontrent ainsi familles et enfants dans le besoin. Je souhaite que vous puissiez donner, mesdames les secrétaires d’État, toute l’impulsion qu’il faut pour améliorer cette situation.
Applaudissements sur les travées du RDSE, de l ’ Union centriste et de l ’ UMP.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, j’ai plaisir à m’exprimer ici devant vous, tant je crois que l’adoption d’un enfant constitue un thème du plus grand intérêt pour nos concitoyens.
Je le dis sans ambages, nous sommes face à un sujet de société qui renvoie chacune et chacun de nous à une question existentielle : la filiation.
« Choisir quelqu’un pour fils ou pour fille et lui en donner les droits civils en remplissant certaines conditions prescrites par la loi » : voilà comment le dictionnaire de l’Académie française définit l’adoption. Il donne ensuite l’exemple suivant : « Auguste adopta Tibère. Chez les Romains, ceux qu’on avait adoptés passaient dans la famille et sous la puissance de celui qui les avait adoptés. »
Une recherche étymologique est également précieuse pour mieux circonscrire ce terme. Les latinistes seront ravis : adopter tire son origine du latin ad, qui veut dire « à », et de optare, qui signifie « choisir », « souhaiter ».
Ce rapide détour étymologique nous renseigne : adopter revient en quelque sorte à « choisir quelqu’un pour fils ou pour fille ».
L’adoptant est donc placé en quelque sorte dans une position dominante puisqu’il lui appartient de choisir. Ce choix est de l’ordre de l’ « option » pour un enfant qui devient fils ou fille.
C’est d’ailleurs cette opération qui détermine intrinsèquement le parent. Autrement dit, c’est l’option qui contribue à l’avènement du statut parental. La parentalité est donc consubstantielle au choix.
Cela nous éclairera beaucoup, me semble-t-il, quand il s’agira d’aborder de nouveau le sujet compliqué de l’agrément que les départements accordent – ou non – aux « candidats » à l’adoption. En l’occurrence, le tiers – légal – que représente l’administration est parfois perçu comme censeur.
Le désir du candidat à l’adoption est parfaitement respectable. Mais il doit être interrogé. Car, au fond, nous sommes face au droit « de » l’enfant et non au droit « à » l’enfant.
Si l’on poursuit un instant nos recherches, on retrouve les acceptions classiques du terme « adoption » qui, par extension, reviennent à prendre soin d’un enfant – sans formes légales – comme si c’était son fils ou sa fille : « il m’adopta et me servit de père ».
Les termes « prendre soin » renvoient ici à l’indispensable protection à laquelle un enfant doit prétendre. Dans cette définition, l’expression « comme si c’était son fils ou sa fille » est également capitale selon moi, au sens où les mots « servant de père » – ou de mère – ouvrent le champ de la substitution parentale.
Dès lors qu’il y a substitution, il y a reconnaissance, en creux, d’une parentalité qui ne suffit pas à la préservation de l’enfant. Pour autant, cette parentalité première existe, elle est reconnue. Mais on en pallie l’insuffisance afin de protéger l’enfant, en le plaçant dans une position centrale. C’est alors le besoin de protection de l’enfant qui détermine le processus de substitution et de suppléance parentale. Je me placerai résolument dans cette seconde voie.
Je considère en effet que l’on a trop tendance, dans nos sociétés contemporaines, à faire du désir des adultes une priorité, sous l’influence d’une logique de marché qui gouverne nos existences.
L’enfant n’est pas une marchandise, pas plus qu’un objet monnayable. L’hypermédiatisation de célébrités entourées de leurs progénitures ravies masque, sous le papier glacé, la délicate question de la protection des enfants de notre monde. Disons-le : l’argent ne peut pas tout. La surexposition de ces enfants et de leurs parents, fussent-ils célèbres et riches, ne résout d’ailleurs aucunement la difficile équation de la parentalité.
Dès lors, mes chers collègues, allons-nous adopter un nouveau texte sur l’adoption ? Car, dans ce pays, face à une question subtile de société, que fait-on ? On légifère, puis on décrète !
Avons-nous le choix ? Oui, à tout le moins quant au débat préalable.
Sortons d’abord de l’agitation permanente, qui est devenue une mode ! Cessons d’assimiler réflexion à immobilisme ! Nos sujets de société, nos sujets humains méritent réflexion, de sorte que nos décisions soient sages et méditées.
Je prétends que la réforme au pas de charge est un succédané de réforme. La précipitation interdit la pensée. Non que la pensée soit absente : au contraire, tout est parfaitement organisé ! Elle n’est pas non plus unique. Le risque est plutôt, selon moi, qu’elle soit univoque et confisquée.
La question n’étant pas posée, je la formule : faut-il de nouveau légiférer aujourd’hui sur l’adoption ?
D’abord, soyons clairs, la réforme de 2005 n’a pas atteint ses objectifs initiaux en matière d’adoption internationale. Le nombre d’enfants adoptés chute, alors que le désir d’être parent redouble, y compris sous des formes familiales nouvelles, que certains revendiquent avec détermination.
La logique du chiffre aiguise les appétits.
Mais comment un texte de loi peut-il modifier, par quelque tour de passe-passe, le nombre d’enfants adoptables à l’étranger ?
Nos trois collègues Auguste Cazalet, Albéric de Montgolfier et Paul Blanc le signifient d’ailleurs très explicitement dans leur rapport d’information : la réforme de 2005 est plutôt inachevée. D’autres diront plutôt « manquée ».
Même si je ne suis pas en total accord avec certaines pages du rapport de Jean-Marie Colombani, écrites parfois d’une plume acerbe où l’on sent poindre la passion, je m’y réfère, car il présente des propositions intéressantes, qui ne seront apparemment pas reprises. Dommage !
Le sujet de l’adoption est passionnel. Il l’est du côté des adultes et donc du côté des organisations.
En ce qui me concerne, je prends le parti de l’enfant. Je plaide pour que son intérêt supérieur guide nos réflexions et nos décisions. Ayons la passion de l’enfance et, j’en suis véritablement convaincu, tout s’apaisera !
Rappelons encore que l’on tablait, avec la réforme de 2005, sur le doublement du nombre d’enfants adoptés à l’étranger. On avait alors pensé qu’une nouvelle agence française – l’État n’a, il est vrai, de cesse de créer à tout va des agences nationales – pourrait prendre une part plus importante dans les adoptions internationales. On a donc assigné à l’AFA, un objectif de résultat irréaliste et, par conséquent, inatteignable. On sait où cela nous a conduits !
Au fond, la réalité de l’adoption internationale est très complexe et évolutive.
La convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d’adoption internationale a été étendue à de nombreux pays d’accueil et d’origine, ce qui a entraîné une diminution temporaire du nombre des adoptions internationales.
De plus, la situation des pays d’accueil évolue en permanence et de manière parfois imprévisible.
Aujourd’hui, si l’on veut de nouveau jouer sur les chiffres, on peut toujours tenter d’élargir les possibilités d’adoption nationale. Toutefois, je crains que l’exercice ne soit très hasardeux.
Objectivement, nous constatons un nombre faible de déclarations d’abandon à la suite d’un délaissement manifeste des parents naturels. Une nouvelle modification de l’article 350 du code civil serait donc tentante.
Mais s’il convient de se pencher régulièrement sur la situation des enfants confiés au président du conseil général par décision judiciaire, de grâce, n’opposons pas protection de l’enfance et préservation du lien avec la famille d’origine ! Car les équilibres sont fragiles et les raccourcis peuvent se révéler dangereux. Agir plus précocement sur la situation d’enfants en souffrance, telle doit être notre priorité permanente. C’est d’ailleurs l’esprit de la réforme récente de la protection de l’enfance.
Cependant, veillons à ne pas assimiler situation de dénuement à désintérêt manifeste. Car cette notion est, par essence, subjective : elle est l’affaire des départements et des professionnels qui maîtrisent fort bien ces sujets. Je plaide donc pour que l’expertise acquise depuis les premières lois de décentralisation soit respectée.
La conférence de consensus proposée dans le rapport Colombani pour interroger tous les professionnels va du reste dans le bon sens. Toutefois, là encore, gardons-nous de vouloir inventer de nouvelles normes, tentation parfois forte. Je le dis solennellement : attention aux tentations normatives dans le domaine de l’humain !
En revanche, ouvrons très largement le débat sur l’adoption simple, sans tabou et sans présupposé. Il s’agit de préserver, dans les cas où cela se révèle nécessaire, un juste équilibre entre protection de l’enfant et respect du lien de filiation d’origine.
Osons ouvrir le débat sur les liens de filiation !
Vous l’avez compris, mes chers collègues, je suis personnellement ouvert à une évolution de notre législation. Ma conception de la réforme est simple : débat de fond, adaptation régulière de nos cadres législatifs et réglementaires, évolution des pratiques professionnelles.
Face à des sujets humains aussi délicats que celui de l’adoption, je propose que nous nous intéressions non pas au chiffre pour le chiffre, mais d’abord et avant tout à la situation de l’enfant : son histoire, ses besoins, son évolution.
N’y opposons pas le désir d’être parent, certes infiniment respectable en tant que tel, car la démarche d’adoption correspond à un acte extrêmement personnel, singulier, intime. Mais faut-il pour autant placer le désir d’adopter, c'est-à-dire de choisir un enfant pour fils ou pour fille, au rang de priorité impérieuse ? Faut-il légiférer à partir de ce seul désir ? Je ne le pense pas.
L’adoption est d’abord une rencontre, qui peut être magnifique, comme toute naissance. Pour l’enfant, ce peut être une véritable renaissance. C’est pourquoi j’estime que la prise en considération de l’intime de l’adopté, de son parcours d’enfant, de son devenir d’adulte, est une impérieuse priorité.
Vous l’aurez compris, je suis résolument favorable à un texte centré sur l’intérêt supérieur de l’enfant. J’en appelle finalement à une position nouvelle et pourtant évidente : faire de l’adoption une question au service de l’enfance. La famille en sortira grandie, je puis vous l’assurer, quelles qu’en soient les formes contemporaines. J’irai même plus loin : ce changement de paradigme transcende le seul sujet de l’adoption. C’est une source de progrès au sens où le fait de déclarer que l’enfant est une personne et un être social dès le premier jour modifie la vision de notre monde et de son devenir.
La Haute Assemblée vient donc de rouvrir aujourd’hui un débat capital. Je reconnais personnellement attendre beaucoup de ce nouveau texte, d’autant qu’il ne nous sera présenté que quatre ans après une réforme manquée ! Nous autres, législateurs, devons pouvoir en reconnaître ensuite, humblement, la paternité...
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées de l ’ Union centriste et de l ’ UMP.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l’adoption, à l’évidence, ne mérite guère son nom.
En effet, non seulement elle n’a opéré aucune « réforme » de l’adoption, mais surtout elle n’a pas atteint l’objectif qui lui était assigné, celui de développer l’adoption. Il ne pouvait en être autrement !
L’adoption est une institution dont la nécessaire refonte ne peut s’accommoder d’approximations. Or la loi précitée n’a pas fait l’objet de débats parlementaires fructueux. Faut-il rappeler que la proposition de loi adoptée par les députés avait, à la demande de M. Philippe Bas, à l’époque ministre délégué chargé de ce dossier, reçu un vote conforme du Sénat !
Que de temps perdu sur un sujet d’une telle importance !
En effet, plusieurs améliorations que j’avais souhaité apporter à ce texte, et qui ont été toutes rejetées, sont reprises, aussi bien dans le rapport de Jean-Marie Colombani que dans le plan que vous avez présenté vous-même, madame la secrétaire d’État chargée de la famille, le 27 août dernier, au conseil des ministres.
Cette loi n’avait en réalité pour seul objectif que de faciliter l’adoption internationale. On en voit aujourd’hui le résultat : une diminution du nombre des adoptions internationales, plutôt qu’une augmentation !
J’avais insisté, lors de la discussion de cette proposition de loi, sur l’intérêt qu’on devait porter à l’adoption nationale.
Je rappelle que, en Grande-Bretagne, avec un nombre d’habitants identiques, les enfants adoptables sont trois fois plus nombreux qu’en France : 2 300 enfants contre 775.
Dans les remèdes à apporter à ce déficit, l’instruction, dans des délais plus brefs et dans des proportions plus importantes, des déclarations judiciaires d’abandon me paraît essentielle ; je centrerai d’ailleurs mon présent propos sur ce point.
Si l’on compare le nombre annuel de personnes ou de couples titulaires d’un agrément en cours de validité – environ 29 000 au 31 décembre 2007 – à celui des enfants effectivement adoptés – environ 3 260 en 2008, dont 775 seulement étaient nés en France –, les mineurs adoptables apparaissent comme un « vivier » pour les adoptions nationales.
Ce qui m’intéresse, ce n’est pas le nombre d’enfants adoptables par rapport au nombre de personnes prêtes à les accueillir, c’est le nombre d’enfants adoptables par rapport à ceux qui pourraient ou devraient l’être en raison de leur situation familiale.
Les pupilles de l’État n’ont cessé de voir leur nombre décroître ces quarante dernières années, pour atteindre le chiffre de 2 504 au 31 décembre 2005. Or ils étaient 63 000 en 1949, 46 000 en 1959, 24 000 en 1977 et 10 400 en 1985.
On ne peut que se réjouir de cette baisse constante, due en grande partie à la maîtrise de la procréation, les enfants qui arrivent au monde étant, pour la plupart, désirés ou du moins acceptés. Pourtant, de nombreux enfants demeurent, pendant toute leur minorité, ballottés de famille d’accueil en famille d’accueil ou de foyer en foyer, dans le cadre d’une délégation de l’autorité parentale ou d’une tutelle départementale, qui ne leur assure ni un présent convenable ni un avenir prometteur.
En effet, il est avéré que, si les pupilles de l’État, par hypothèse adoptables, sont de moins en moins nombreux, les mineurs sous tutelle départementale, non adoptables, sont, en revanche, en nombre croissant.
Selon les statistiques publiées, 98 000 enfants naviguent, à des titres très divers, au sein des services de l’aide sociale à l’enfance. Un certain nombre d’entre eux y sont placés à la suite d’une décision administrative ou judiciaire, mais les parents de certains d’entre eux n’exercent même pas leur droit de visite. Toutefois, on le sait, la question de leur adoption ne sera, la plupart du temps, même pas envisagée.
Le manque de réactivité de notre système rend difficilement adoptables des enfants pourtant durablement délaissés par leurs parents. À cet égard, l’application de la déclaration judiciaire d’abandon, prévue à l’article 350 du code civil, est instructive.
Depuis sa création par la loi du 11 juillet 1966, ce texte a été modifié à cinq reprises. Chaque fois, l’intervention du législateur a eu pour objectif de faciliter la déclaration judiciaire d’abandon. Néanmoins, le nombre de jugements déclarant des enfants abandonnés n’a cessé de diminuer. Cela montre combien il est difficile aux travailleurs sociaux et aux magistrats de prendre le problème à bras-le-corps. Très concrètement, il s’agit, pour eux, à la fois d’évaluer l’intérêt qu’il y a à maintenir ou non un lien de filiation avec la famille biologique et la capacité de l’enfant à se projeter dans une nouvelle famille.
Depuis 1994, les personnes ou services chargés d’enfants susceptibles d’être déclarés abandonnés ont l’obligation de saisir le tribunal de grande instance dès lors qu’ils ont constaté que les parents de ceux-ci s’en sont manifestement désintéressés depuis un an. Toutefois, cette rigueur n’est qu’apparente. En effet, la notion de désintérêt manifeste est de celles qui ne sont pas aisément saisissables, même si le deuxième alinéa de l’article 350 du code civil en précise quelque peu les contours.
Par ailleurs, le point de départ du délai d’un an est imprécis en cas de manifestations épisodiques des parents et, une fois le désintérêt d’une année constaté, aucun délai n’est fixé pour saisir le tribunal. On laisse aux seuls travailleurs sociaux le soin d’apprécier l’opportunité de cette saisine, mais il faut savoir que leur formation les conduit à privilégier à tout prix les liens du sang. Il n’est guère acceptable que la société s’en remette à ces seuls professionnels pour exercer une telle responsabilité.
Une simplification de tous les recours juridictionnels et une uniformisation de leurs délais paraissent indispensables. De même, il conviendrait de clarifier la dualité des compétences juridictionnelles entre les juridictions administratives et celles de l’ordre judiciaire.
Mais, à ce jour, notre droit ne paraît pas totalement dépourvu pour répondre aux situations variées de ces enfants sous tutelle départementale.
En effet, l’adoption simple constitue une voie possible, qui mériterait d’être davantage considérée, d’autant que l’insertion harmonieuse de l’enfant dans sa famille adoptive peut s’effectuer sans l’effacement complet de ses liens d’origine. L’adoption simple consacre précisément un lien de filiation entre l’adopté et sa famille adoptive, mais l’adopté conserve des liens juridiques avec sa famille d’origine. Elle constitue donc une filiation additive, et non une filiation substitutive, tout en transférant aux adoptants les droits de l’autorité parentale.
L’adoption simple se présente donc comme étant la plus appropriée en cas de présence de liens familiaux réels ou symboliques, mais significatifs pour l’enfant.
L’adoption simple doit, dès lors, être réhabilitée et revitalisée.
Sur ce seul point de la procédure de « délaissement parental », il y aurait encore beaucoup à dire, et surtout beaucoup à faire.
Le projet de loi qui vient d’être déposé sur le bureau du Sénat sera, je l’espère, à la hauteur de l’attente des couples et surtout des enfants. Le groupe de l’Union centriste et moi-même serons très attentifs à la portée de ce texte et nous n’hésiterons pas à proposer des améliorations si nous les jugeons nécessaires.
Applaudissements sur les travées de l ’ Union centriste, du RDSE et de l ’ UMP, ainsi que sur plusieurs travées du groupe socialiste.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, le débat que nous avons aujourd’hui est très intéressant, car il nous permet de discuter sereinement d’un sujet d’une grande importance.
Toutefois, je regrette que le Gouvernement, par exemple sur votre initiative, madame la secrétaire d’État chargée de la famille, n’ait pas sollicité l’organisation d’un débat plus complet, au sein de notre assemblée, sur l’ensemble de la politique familiale qui est aujourd'hui menée.
Un tel débat aurait pourtant été fort utile. En effet, nous aurions pu aborder les modifications des règles relatives à l’adoption, mais aussi le statut des beaux-parents, l’accompagnement des familles nombreuses, l’insuffisance du nombre de places de garde, particulièrement publiques, ou encore les conséquences sur le tissu familial d’une éventuelle dérégulation du travail du dimanche : autant de sujets qui ont des conséquences sur les familles et qui auraient mérité un vrai débat.
Ce qui nous est proposé aujourd’hui est, à n’en pas douter, un débat préliminaire à l’examen futur du projet de loi relatif à l’adoption déposé au Sénat et enregistré sous le numéro 317. Cela nous permet d’échanger sur un sujet qui préoccupe des milliers de nos concitoyens et qu’il n’est pas aisé d’aborder, tant il est inenvisageable, dans un tel domaine, d’imposer des solutions toutes faites, valables pour tous les adoptants et tous les adoptés.
L’adoption d’enfants nationaux ou étrangers constitue, pour les couples concernés, un véritable projet parental qu’il nous appartient de mesurer, de respecter, voire d’accompagner, tout en gardant à l’esprit les propos de Claire Brisset, Défenseure des enfants jusqu’en 2006, pour qui « l’adoption consiste à offrir un foyer à un enfant qui en est privé, et non pas un enfant à un foyer qui en aurait le désir ».
Dans cet esprit, je voudrais dire que, dans le projet de loi, la proposition d’étendre au ministère public la possibilité de présenter une demande de déclaration d’abandon soulève quelques interrogations.
Nous comprenons la logique de cette disposition : elle vise à réduire les délais permettant à l’enfant d’acquérir le statut de pupille de l’État et d’être ainsi plus rapidement « adoptable », ce qui est, sans aucun doute, dans l’intérêt de celui-ci. Il n’en demeure pas moins que, comme cela a déjà été dénoncé en juin 2005 lors de la suppression du critère de « grande détresse des parents », nous ne devrions pas nous priver d’un débat de fond sur les difficultés sociales et financières importantes que rencontrent certaines familles, mais qui ne traduisent pas pour autant une volonté d’abandon des enfants.
Par ailleurs, concernant l’adoption internationale, je dois dire que, tout comme l’ensemble du groupe CRC-SPG, je suis quelque peu inquiète quant au sort que le Gouvernement entend réserver à l’Agence française de l’adoption.
Créée en 2005, c’est une structure relativement jeune. Pourtant, en un an, elle s’est vu imposer pas moins de trois enquêtes rendues publiques ou faisant l’objet d’un rapport, comme celui de M. Jean-Marie Colombani ou encore celui de nos collègues Cazalet, Montgolfier et Paul Blanc. On voudrait jeter le discrédit sur cette agence que l’on ne s’y prendrait pas autrement ! Rien que le titre du rapport de nos collègues, Une seconde chance pour l’Agence française d’adoption, conduit à se poser la question !
Disant cela, je ne veux pas occulter les difficultés bien réelles que cette agence rencontre.
Il est vrai qu’en 2008 le nombre d’adoptions réalisées par le biais de l’Agence a été moindre qu’en 2007, alors que l’on aurait pu légitimement s’attendre à une augmentation. Cela étant, il nous faut tenir compte du contexte, ou plutôt des contextes.
Tout d’abord, dès son origine, l’Agence française de l’adoption a été conçue pour constituer une troisième voie, une solution supplémentaire à l’adoption individuelle et au recours aux organismes autorisés pour l’adoption. On ne peut donc pas attendre de cette agence qu’elle satisfasse à elle seule toutes les demandes d’adoptions ni qu’elle permette de réduire le nombre des adoptions individuelles.
Par ailleurs, il nous faut tenir compte de la nature publique de cette agence. En raison de son statut de GIP, l’AFA a obligation d’accueillir toutes les demandes d’adoption, sans aucune distinction. C’est une précision importante lorsqu’on sait que les OAA, eux, pratiquent une sélection afin de garantir aux familles qu’ils décident d’accompagner l’accueil prochain d’un enfant.
En effet, contrairement à ce qui a été écrit dans le rapport de nos collègues comme dans le celui de M. Colombani, la structure publique ne crée pas d’obligation de résultat. Cette obligation relève en réalité des seuls engagements des OAA en direction des familles qu’ils choisissent. Cette précision est importante, car elle permet de tordre le coup à une idée reçue qui alimente la critique permanente dont l’AFA fait l’objet.
Ainsi, étant légalement obligée d’accueillir les demandes de tous, y compris de ceux dont les dossiers ont été refusés par tous les OAA, l’Agence ne peut se voir reprocher, sans une analyse plus poussée, son manque de résultats.
Il faut également tenir compte de l’insuffisance de relais de l’Agence dans les pays qui proposent des enfants à l’adoption.
Dans leur rapport, nos collègues soulignent, sans s’étonner, que la majorité des adoptions pratiquées par le biais de l’AFA est concentrée sur huit pays. Comment ne pas faire le lien avec le faible nombre de correspondants locaux, qui sont au nombre de huit, à raison d’un représentant par pays ? Ceci explique sans doute cela...
De plus, ces correspondants éprouvent d’importantes difficultés. Nous avons appris, par exemple, que la correspondante de l’Agence au Brésil était obligée d’avancer les frais, ceux-ci lui étant ensuite remboursés par l’AFA.
En 2005, ma collègue Eliane Assassi précisait que cette nouvelle agence ne serait efficace que grâce au recours à des personnels consulaires, lesquels connaissent précisément une réduction drastique de leurs moyens, la LOLF prévoyant dans le programme 151 la suppression de 150 équivalents temps plein. La substitution de volontaires pour l’adoption à ces fonctionnaires ne peut satisfaire ceux qui défendent l’idée d’un service public de l’adoption internationale. Il n’est pas acceptable que, sous couvert de RGPP, on demande à des associations, aussi motivées et compétentes soient-elles, de se substituer au service public.
Je vous invite à relire l’audit rendu par la Cour des comptes sur l’Association française des volontaires du progrès, l’AFVP, qui participe activement au projet « réseau des volontaires de l’adoption internationale ». Cet audit dénonce un système coûteux, peu transparent, notamment dans ses rapports avec le ministère des affaires étrangères, dont il apparaît que l’association est devenue l’« opérateur officiel ».
Nous ne voulons pas que ce qui a été dénoncé pour les « volontaires du progrès » se reproduise pour les volontaires de l’adoption internationale. C’est pourquoi nous réaffirmons aujourd’hui notre attachement au principe d’un service public reposant, pour ce qui est du territoire national, sur l’Agence et, pour l’international, sur les consulats.
Comment ne pas dire un mot, avant de conclure, de la situation même de l’adoption internationale ? Chacun ici sait que le nombre d’enfants adoptables s’est considérablement réduit, notamment en raison de l’application de la convention de La Haye aux nouveaux pays signataires.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, au groupe CRC-SPG, nous sommes attachés à l’AFA parce qu’elle offre à ceux qui en font la demande, sans discrimination, notamment de revenus, la possibilité d’accueillir un enfant dépourvu d’un foyer. Nous ne voulons pas que l’on applique à cette agence des règles purement comptables ou qu’on la compare à des structures qui n’ont de commun elle que l’objet final, alors même que les contraintes et les missions fondamentales sont radicalement différentes.
Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, mon temps étant compté, je ne me prononcerai que sur l’adoption française.
Selon l’exposé des motifs du projet relatif à l’adoption, « chaque adoption est la rencontre de deux histoires : celle d’un enfant déjà né, parfois déjà grand, qui n’a pas ou plus de famille susceptible de le prendre en charge, et celle de parents ou futurs parents qui souhaitent profondément accueillir pour toute leur vie un ou plusieurs enfants, en les entourant de toute l’affection nécessaire ».
Cette définition me convient, bien sûr ! Cependant, pour la compléter et pour exprimer mes propres sentiments, je dirai en préambule que l’adoption, ce n’est pas donner un enfant à des parents qui le désirent, c’est surtout donner des parents à un enfant pour qu’il soit aimé, entouré, élevé, pour qu’il ait l’amour et les soins nécessaires et même indispensables afin de devenir un adulte responsable, comme dans une vraie famille à laquelle tout enfant devrait avoir droit.
Dès le berceau, quand tous ses sens s’éveillent, un enfant a autant besoin d’amour que de nourriture !
Membre de la commission des affaires sociales d’un conseil général pendant dix-neuf ans, j’ai assidûment assisté aux réunions au cours desquelles les services de l’aide sociale à l’enfance, l’ASE, rendaient compte de leur travail sur le terrain concernant la santé et le suivi de chacun des pupilles.
Placé dès sa naissance dans une famille habituée à accueillir au pied levé un petit, tel pupille restera quinze jours dans cette famille, puis sera placé dans une autre famille d’accueil, où il séjournera peut-être plus longtemps et où ses vrais parents pourront venir le voir quand ils en auront envie, et s’ils en ont envie... S’ils envoient un courrier ou s’ils font une visite, même seulement deux fois par an, l’enfant n’est pas considéré comme abandonné ; il n’est donc pas adoptable et reste en famille d’accueil.
À chaque réunion organisée par l’ASE, l’avis des membres de la commission est sollicité. Il est fait appel à notre mémoire : nous devons nous souvenir, trois ou six mois après, du sentiment qu’avait fait naître en nous le petit Julien ou le petit David, qui sont, nous dit-on, dans leur famille d’accueil des enfants épanouis, quelquefois bagarreurs, quelquefois tristes… II nous faut donner un avis sur leur maintien ou non dans cette famille, dont nous ne connaissons rien. La vraie maman avait envoyé une carte postale trois mois auparavant ; l’enfant n’est donc pas abandonné ; il n’est pas adoptable, etc. Tout le monde est en attente !
À la sortie de cette réunion et pendant plusieurs jours, comment ne pas être obsédé par le cas de chacun de ces enfants, même si nous ne les avons jamais vus ?
Si pointilleuses et honnêtes que soient les enquêtes des assistants sociaux et les renseignements précis glanés auprès des pupilles et des référents de leur famille d’accueil, nous devons juger et décider du suivi de ces enfants et souvent de leur sort. C’est déchirant ! Qui dit que nous ne nous trompons pas ?
Voilà pourquoi il est impérieux d’améliorer rapidement la résolution des situations de délaissement parental, afin que les enfants puissent, dès leur plus jeune âge, avoir des repères affectifs durables et ne pas être considérés comme des objets que l’on a envie de revoir de temps en temps.
Les enfants qui, dès la naissance, ont déjà le handicap d’être des laissés-pour-compte devraient, si la législation permettait une adoption plus précoce, pouvoir trouver rapidement des parents adoptants très demandeurs, dont les dossiers sont en attente depuis des années dans les services de l’aide sociale à l’enfance.
Les parents adoptants demandeurs sont en souffrance ; les enfants abandonnés souffrent aussi. Pourtant, tout nous prouve que, dans la majorité des cas, les adoptions sont des réussites. Il nous faut donc améliorer la résolution des situations de délaissement parental et trouver les moyens de permettre l’adoption le plus tôt possible après la naissance. Nous le devons !
Selon l’article 350 du code civil, lorsqu’ils constatent au bout d’un an un délaissement de la part de la famille biologique, les services sociaux peuvent le signaler au magistrat, qui constatera l’abandon, ce qui permettra de proposer l’enfant à l’adoption. Que de temps perdu ! Actuellement, une simple lettre ou quelques coups de téléphone au cours de l’année écoulée suffisent à prouver le maintien du lien au parent biologique.
Le rapport de M. Colombani, qui a étudié la situation d’enfants placés dans onze départements, démontre que de 9 % à 13 % des pupilles seraient de fait abandonnés et auraient donc pu prétendre à une adoption plus prompte s’ils avaient été signalés plus tôt.
Le problème réside surtout dans la longueur des procédures, qui peut atteindre six ans. Comme vous l’avez très bien dit à plusieurs reprises, madame Morano, « le temps administratif n’est pas le temps de l’enfant ».
Faut-il s’accrocher à une possible famille biologique bancale ou confier l’enfant à des adoptants impatients d’aimer un enfant ?
Quel bonheur de constater la joie de parents adoptants, qui attendent quelquefois depuis cinq ans, quand on leur annonce que leur enfant sera chez eux dans deux semaines et qu’ils peuvent venir immédiatement pour faire sa connaissance et l’apprivoiser ! Ils accourent !
L’INSEE a réalisé une étude qui révèle qu’un tiers des sans-abri ont été des mal-aimés longuement passés par l’aide sociale à l’enfance, sans vraie famille de référence.
Le projet de loi relatif à l’adoption permettra, je l’espère, de lever un certain nombre de blocages. Vous avez d’ores et déjà prévu, madame la secrétaire d’État chargée de la famille, de fournir aux travailleurs sociaux des critères précis pour caractériser le délaissement, assortis d’une évaluation dès la première année de placement, puis chaque année. Mais la question est de savoir combien d’années !
Dans son rapport, M. Colombani proposait de réunir sur ce sujet une conférence de consensus rassemblant le parquet, le juge des enfants, le juge des tutelles, les assistants sociaux, les responsables de l’aide sociale et les pédopsychiatres. Sur la base de cette plateforme de recommandations, il serait possible de mettre en place des expérimentations dans des départements volontaires, au profit de tout-petits placés précocement.
J’aimerais savoir, madame la secrétaire d’État, ce que vous pensez de cette proposition. Quelles sont les mesures que vous avez prévues dans ce domaine et quand comptez-vous les mettre en œuvre ?
Pourquoi ne pas opter pour une adoption simple, qui permettrait de ne pas couper les contacts avec les parents biologiques en attendant une adoption plénière ?
Par ailleurs, si une adoption réussie nécessite en amont un travail de préparation, un travail de suivi et d’accompagnement est également nécessaire. Une fois l’adoption prononcée se pose la question de l’accompagnement des parents mis en présence d’un enfant qui, s’il n’est pas un nourrisson, a déjà un passé et une histoire propres. La France est en retard par rapport à d’autres pays dans ce domaine. Que prévoyez-vous à ce sujet ?
À la suite d’un sondage réalisé par l’IFOP en novembre 2006, le porte-parole du collectif « Maires pour l’enfance », également maire de Sotteville-sous-le-Val, s’était exprimé en ces termes : « Au nom de la défense de l’intérêt de l’enfant, il faut maintenir le modèle parental avec un père et une mère. »
Je partage tout à fait l’analyse émanant de ce collectif, qui regroupait 12 594 maires en 2008, soit un tiers des maires de France !
Bien des choses sont dites à ce sujet et de nombreuses associations s’émeuvent du fait que cette précision relative au modèle parental ne figure pas dans votre projet de loi, madame la secrétaire d’État. Sur ce point également, nous sommes impatients d’avoir votre avis.
En tout état de cause, j’espère que ce projet de loi redonnera espoir à toutes les familles qui ont décidé d’accomplir ce magnifique geste d’amour qu’est l’adoption d’un enfant.
Vifs applaudissements sur les travées de l ’ UMP, ainsi que sur les travées de l ’ Union centriste.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, trois ans après sa mise en place effective, l’Agence française de l’adoption fait l’objet d’un bilan mitigé, voire préoccupant.
Une première alerte avait été donnée par les familles membres d’associations agréées, suivie du rapport de Jean-Marie Colombani sur l’adoption, qui dénonce tant l’absence de résultats probants que le manque de professionnalisme et d’expérience de cette agence. La Cour des comptes, dans le cadre de son dernier rapport public annuel, est aussi intervenue en formulant un certain nombre de recommandations.
C’est maintenant au tour du Sénat, à travers le rapport de MM. Cazalet, de Montgolfier et Paul Blanc, de mettre en évidence l’incapacité de l’AFA à atteindre les objectifs qui lui ont été fixés.
Créée par la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l’adoption, l’Agence est destinée à offrir une troisième voie d’adoption aux personnes qui ne peuvent être prises en charge par un OAA et qui ne souhaitent pas entreprendre seules les démarches. L’AFA a donc une mission d’information, de conseil et d’intermédiaire.
Le rapport rappelle les moyens dont dispose l’Agence, moyens financiers, avec un budget de 4 millions d’euros, et moyens logistiques, au niveau tant des ambassades que des conseils généraux.
Or, entre 2007 et 2008, le nombre d’adoptions réalisées par l’AFA a diminué aussi bien en valeur absolue qu’en valeur relative.
Malgré un contexte international difficile, dans lequel est observée une baisse généralisée du nombre d’adoptions à l’étranger, quel que soit le pays d’accueil, nos collègues relèvent les points suivants : choix d’une stratégie de déploiement et d’implantation inadéquate, coordination imparfaite avec les OAA et mauvaise identification de l’Agence dans les pays où elle est présente.
Le constat est cependant plus nuancé en ce qui concerne les missions d’information et de suivi.
Une grande majorité de conseils généraux ont fait part, en effet, de leur satisfaction à l’égard de la qualité des informations mises à la disposition de leurs agents et des familles par l’AFA.
Toutefois, l’Agence elle-même a signalé quelques difficultés de transparence ou de chevauchement de compétences avec l’Autorité centrale pour l’adoption internationale.
Durant les débats qui se sont déroulés ici même en 2005, sans vouloir jouer les Cassandre, j’avais alerté le Gouvernement et nos collègues sur les imperfections et le manque d’ampleur de la réforme qui nous était alors proposée.
La création de l’AFA ne s’est pas accompagnée, comme cela aurait dû être le cas, d’une réflexion d’ensemble sur l’organisation institutionnelle de l’adoption internationale.
Je regrette que nos craintes se vérifient aujourd’hui. À l’époque, je relevais ainsi : « Alors que les pays d’origine réclament une plus grande lisibilité structurelle et privilégient l’interlocuteur unique, la proposition de loi prévoit la création d’un quatrième organisme. […] Cela ne va pas dans le sens d’une meilleure crédibilité de la France en matière d’adoption internationale [et] n’aboutit finalement qu’à ajouter un peu plus de confusion dans notre paysage institutionnel. »
Les deux autres objectifs de la réforme de 2005, qui visaient respectivement à harmoniser les conditions de délivrance des agréments et à développer l’adoption nationale, n’ont pas davantage été atteints.
Cela a été dit précédemment, 28 000 agréments sont en cours de validité, soit sept fois plus que le nombre d’enfants en situation d’être adoptés. En outre, seulement 775 enfants ont été adoptés en France en 2007, sur les quelque 3 200 pupilles de l’État.
Au vu de ce constat, les préconisations de nos collègues pour créer des conditions favorables à l’action de l’AFA nous semblent aller dans le bon sens.
Il s’agit d’accroître l’efficacité et la lisibilité de l’organisation institutionnelle de l’adoption en France, de mieux adapter les missions de l’AFA aux réalités de l’adoption internationale, de poursuivre la réforme engagée pour encadrer les conditions de délivrance des agréments, de favoriser davantage l’adoption nationale au travers, notamment, de l’adoption simple.
J’avais fortement défendu cette dernière idée lors de nos débats de 2005. Je constate d’ailleurs que l’état d’esprit de nos collègues a beaucoup évolué depuis cette date, ce dont je me réjouis. En effet, l’adoption simple n’est pas suffisamment développée dans notre pays. Cependant, je suis beaucoup plus réservée, j’aurai l’occasion d’y revenir dans un instant, sur les propositions concernant l’article 350 du code civil.
Pour l’AFA – je partage à cet égard le point de vue des auteurs du rapport –, il doit s’agir d’une deuxième chance, ou plutôt d’une dernière chance.
Le maintien de cette institution dépend de résultats futurs, qui devront être probants.
Toutefois, il semble que le Gouvernement n’ait pas pris toute la mesure des différents avertissements, préconisations ou propositions formulés ces deux dernières années. Le projet de loi présenté le 1er avril dernier en conseil des ministres soulève légitimement de vives interrogations. Réduit à six articles, le texte se présente comme une réforme de plus. Seul son article 4 vise l’AFA et prend en compte la nécessité de préciser les missions de conseil à l’attention des usagers. Il prévoit l’habilitation générale de l’institution dans les pays d’origine, et non plus dans les seuls États signataires de la convention de La Haye.
L’article 3 du texte tend à instaurer l’obligation, pour le titulaire de l’agrément, de confirmer chaque année son projet d’adoption et, pour les conseils généraux, de le vérifier systématiquement. Je soutiens une telle mesure.
Mais l’objet principal de ce projet de loi est de réformer une fois de plus l’article 350 du code civil, relatif à la procédure de déclaration judiciaire d’abandon. Depuis son introduction, en 1966, cet article n’a cessé d’être remanié puisqu’on compte six modifications à ce jour. Or il ne peut être considéré comme une variable destinée à compenser la dénatalité ni comme un droit des adoptants.
Si j’entends parfaitement les arguments qui ont guidé la position adoptée dans le projet de loi, je rappelle que l’accueil d’un enfant par l’aide sociale à l’enfance est non pas une fin en soi, mais un temps donné, un moyen. La mission de l’ASE est de tout mettre en œuvre pour ne pas rompre le lien entre les parents et l’enfant, pour permettre à ce dernier de retrouver sa place auprès des siens.
Nous l’avons entendu, certains enfants vont de foyer en foyer, de famille d’accueil en famille d’accueil et sont dans une instabilité affective complète : ce n’est pas acceptable ! Des solutions doivent être trouvées.
Ne l’oublions pas, l’adoption est au carrefour de plusieurs demandes, qui sont toutes légitimes : celle d’un couple en désir d’enfant, celle d’un enfant en manque de parents. Mais c’est bien l’intérêt de l’enfant qui doit avant tout être privilégié et non le désir des adultes.
En 2005, déjà, les « cas de grande détresse » avaient été exclus de cet article, afin d’augmenter le nombre d’enfants français adoptables. Ne peut-on aujourd’hui tirer un premier bilan de cette évolution législative avant de poursuivre la réforme ? Pourquoi limiter le débat au seul article 350 du code civil ?
L’adoption simple est une solution, tout comme le parrainage. Que faisons-nous pour les pupilles de l’État, qui, en situation d’être adoptés, ne trouvent pourtant pas de famille ? Ils sont un millier !
Une fois encore, le Gouvernement va nous demander de légiférer. Nous nous devons de lancer la réflexion et d’entamer un large débat. C’est cela, réformer !
Une fois de plus, le Gouvernement n’a malheureusement pas fait le choix de recentrer ce débat essentiel autour de l’intérêt de l’enfant. Des questions restent en suspens. Quels projets offrir aux enfants pupilles de l’État, qui, dans la pratique, ne sont pas adoptés du fait de leur âge, de leur fratrie ou de leur handicap ?
Il est également nécessaire de doter les enfants d’un statut stable dans les cas de parents-couples homosexuels.
Il convient aussi de faciliter l’accès aux origines des enfants adoptés.
Mesdames les secrétaires d’État, je crains que, en l’état, ce projet de loi que nous serons appelés à examiner prochainement ne représente qu’une occasion manquée supplémentaire. Il est regrettable que les pouvoirs publics ne se donnent pas les moyens d’un débat à la hauteur de nos devoirs vis-à-vis de ces enfants. Car c’est bien de devoirs qu’il s’agit.
Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, dans le court laps de temps qui m’est imparti, je me bornerai à mettre l’accent sur quelques-uns des nombreux problèmes que pose l’adoption telle qu’elle est conçue et telle qu’elle est appliquée dans notre pays.
S’agissant tout d’abord de l’adoption nationale, c’est-à-dire de l’adoption des enfants nés en France, on constate qu’en 2007, seulement 775 des 3 212 pupilles de l’État ont été placés en vue d’adoption. En effet, nombre d’enfants délaissés par leurs parents biologiques et placés sous la protection de l’aide sociale à l’enfance ne peuvent être adoptés parce qu’ils n’ont pas été légalement abandonnés au sens de l’article 350 du code civil.
Par la loi du 4 juillet 2005, on avait voulu améliorer cette situation très préoccupante en assouplissant les critères auxquels doit se référer le juge pour prononcer une déclaration d’abandon. On ne peut que déplorer que les pratiques n’aient pourtant guère évolué, les juges et surtout, semble-t-il, les services sociaux s’efforçant de maintenir, parfois au-delà du raisonnable, un lien, aussi ténu soit-il, entre l’enfant et ses parents biologiques. Certains enfants de six ans et plus, manifestement abandonnés, ne sont cependant pas considérés comme adoptables.
L’intérêt bien compris de l’enfant commande, à mon avis, qu’on cesse de privilégier par principe la filiation biologique dès lors qu’elle ne correspond à aucun attachement réel de la part de géniteurs parfois peu capables d’assumer leurs responsabilités. Cet acharnement aboutit seulement à priver les enfants de parents adoptifs qui les auraient, à l’évidence, mieux aimés.
Pour ce qui concerne l’adoption internationale, la loi du 4 juillet 2005 avait pour but de mieux encadrer les procédures et d’apporter ainsi davantage de garanties aux candidats à l’adoption comme aux enfants étrangers susceptibles d’être adoptés. C’est notamment à cette fin que le législateur avait créé l’Agence française de l’adoption.
Sans prétendre dresser ici un bilan de l’action de l’AFA, ce qui a été parfaitement fait par nos collègues Auguste Cazalet, Albéric de Montgolfier et Paul Blanc, je voudrais évoquer quelques difficultés.
La définition d’une véritable stratégie de l’adoption internationale ne relève pas de l’AFA, mais reste de la compétence de l’Autorité centrale pour l’adoption internationale, l’ACAI, laquelle ne semble pas toujours s’acquitter au mieux de cette tâche, spécialement en matière de coordination de l’implantation de l’AFA et des organismes autorisés pour l’adoption, les OAA, dans les pays d’origine des enfants. Il serait souhaitable que l’AFA puisse agir dans tous les pays d’origine, que ces derniers soient signataires ou non de la convention de La Haye.
L’AFA, soumise de par son statut aux règles de la comptabilité publique, se révèle incapable d’assurer l’accompagnement financier des familles adoptantes dans les pays d’origine : on constate à regret que les OAA sont en mesure d’offrir à ces familles un accompagnement qualitativement supérieur.
J’insisterai, enfin, sur un problème qui me semble particulièrement grave, celui des candidatures multiples des familles adoptantes. Rien n’interdit, en effet, aux candidats à l’adoption d’engager tout à la fois des démarches auprès de l’AFA, des OAA et à titre individuel ; l’AFA elle-même peut d’ailleurs faire des recherches dans plusieurs pays pour le même candidat. Il s’agit évidemment, pour les candidats à l’adoption, de multiplier leurs chances d’obtenir un enfant. Mais lorsque plusieurs de ces demandes multiples aboutissent simultanément, les familles candidates se trouvent dans l’obligation de choisir entre des enfants d’origines différentes et donc, en réalité, d’en abandonner plusieurs à leur sort : ces enfants se trouvent ainsi, en quelque sorte, abandonnés deux fois, ce qui paraît non seulement contraire aux principes de la convention de La Haye, mais encore tout à fait inacceptable sur le plan humain.
Chacun aura compris quelle est ma priorité en matière d’adoption : si compréhensible et souvent nécessaire que soit la prudence des services sociaux, si légitime, si sympathique et si respectable que puisse être la démarche des candidats à l’adoption, tout doit être fait, à mon sens, d’abord dans l’intérêt bien compris des enfants susceptibles d’être adoptés, qu’il s’agisse d’enfants nés sur notre sol ou d’enfants venant du bout du monde.
Les auteurs de la proposition de loi à l’origine de la loi du 4 juillet 2005 se proposaient de faire de l’adoption l’un des piliers de la politique familiale de la France. Force est de constater qu’en dépit des excellentes intentions du législateur et du nombre croissant des candidats à l’adoption cet objectif n’a pas été pleinement atteint : c’est la raison pour laquelle nous nous réjouissons que le Gouvernement ait déposé un projet de loi relatif à l’adoption.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP, de l ’ Union centriste et du RDSE, ainsi qu’au banc des commissions.
Monsieur le président, mesdames les secrétaires d’État, mes chers collègues, l’adoption, sans conteste, est un geste d’amour généreux destiné à donner une famille à un enfant, et, ainsi, à faire le bonheur de ce dernier.
Cette démarche doit toutefois, dans les faits, être davantage clarifiée et mieux encadrée.
La convention de La Haye vise à protéger l’enfant, entre autres éléments, des dérives éthiques et financières qui peuvent entourer l’adoption. Des mesures sont ainsi mises en place pour maintenir l’enfant dans sa famille biologique ou lui trouver une famille d’accueil dans son pays d’origine. La France, pays des droits de l’homme, ne peut que se réjouir de la réduction du nombre d’enfants abandonnés ou confiés à des orphelinats dans les soixante-dix-huit pays signataires de cette convention.
Cette évolution a cependant pour effet de limiter dans les faits les possibilités d’adoption sur le plan national comme sur le plan international, et elle crée un fort déséquilibre entre la demande de parents français candidats à l’adoption et le nombre d’enfants véritablement adoptables ou adoptés.
Sur le plan national, les procédures pour rendre un enfant adoptable sont certes complexes et mériteraient d’être assouplies. La décision du magistrat de rendre adoptable un enfant n’en est pas moins lourde de conséquences, tant pour l’enfant lui-même que pour ses parents. Si des améliorations peuvent être recherchées en liaison avec la justice et les services sociaux, il est néanmoins illusoire de penser que quelques cas emblématiques seraient le reflet d’un dysfonctionnement généralisé et que leur règlement permettrait de répondre à toutes les demandes des familles.
Quelques chiffres à ce sujet : en France, 28 000 familles attendent un enfant pour 3 000 pupilles et moins de 800 adoptions annuelles. Il est vrai que, comme cela a déjà été souligné, les familles souhaitent accueillir des enfants jeunes et – faut-il le dire ? – en bonne santé.
Sur le plan international, on évalue en 2008 le nombre d’enfants adoptés dans le monde entre 30 000 et 40 000, alors que la France, à elle seule, compte près de 28 000 agréments en cours de validité ! Des pays comme Madagascar, la Chine ou le Vietnam ont récemment ratifié la convention de La Haye, qui interdit toute démarche individuelle d’adoption internationale. Dans le monde, le nombre d’adoptions internationales a diminué dans la quasi-totalité des pays d’accueil, notamment de 10 % aux États-Unis et de 25 % en Norvège. En France, on accuse un recul de 20, 5 % entre 2006 et 2007, notamment en raison de l’allongement du délai des procédures en Chine et de la fin des procédures individuelles au Vietnam.
On observe ainsi beaucoup de souffrance chez les parents adoptants en attente, qui disposent d’un agrément et ne voient pas leurs souhaits légitimes se réaliser.
Aussi, il me semble urgent de tenir sur l’adoption un langage de vérité et de responsabilité.
En premier lieu, il convient de spécifier avec franchise aux parents que l’agrément qui leur est délivré, souvent après un véritable parcours du combattant particulièrement éprouvant, ne leur donne aucun droit acquis impératif, pas plus que la certitude d’un « résultat ». Comme beaucoup d’orateurs l’ont rappelé, l’adoption consiste avant tout à donner des parents à un enfant, avant d’ouvrir un droit aux parents adoptants, dont l’attente reste par ailleurs tout à fait légitime. Un travail d’information préalable des candidats s’avère donc nécessaire sur la réalité de la situation.
En second lieu, les pays ayant ratifié la convention de La Haye refusent désormais les démarches individuelles. C’est notamment ce qui a justifié, en 2005, la création de l’Agence française de l’adoption, dont les résultats limités ont déçu les espérances suscitées par sa création. Néanmoins, avant de faire le procès de l’AFA, ne convient-il pas de s’interroger sur une spécificité bien française, qui veut que les candidats à l’adoption de notre pays ne conçoivent pas d’accueillir des enfants autrement que sous le régime de l’adoption plénière ? Cette pratique, qui efface l’état civil de l’enfant, pénalise la France par rapport aux pays qui, en pratiquant l’adoption simple, moins exclusive, laissent une place à l’histoire de l’enfant. C’est un véritable paradoxe français dans un contexte où l’accès aux origines est avancé comme un droit de l’enfant.
Sans doute convient-il de faire évoluer notre vision sur le sujet, d’autant plus que les droits reconnus à l’enfant, sous régime plénier ou simple, ne sont pas si éloignés les uns des autres ! C’est du reste la conclusion préconisée par mes collègues auteurs du récent rapport du Sénat, lesquels proposent de donner une « nouvelle chance pour l’Agence française de l’adoption ».
En conclusion, c’est une réflexion d’ensemble qu’il nous faut engager, dans l’unique intérêt de l’enfant. Faciliter l’adoption simple par une meilleure information, sensibiliser les travailleurs sociaux et les juges pour améliorer les procédures nationales et procéder à des signalements plus précoces, développer l’adoption internationale en intégrant mieux les cultures et sensibilités des pays concernés, réguler la délivrance des agréments pour ne pas laisser espérer en vain certains parents adoptants : telles sont les pistes qui rationaliseraient utilement le dispositif des adoptions en France.
Répondre à l’attente des familles, à la faveur d’une nouvelle loi, ne peut se résumer à vouloir ajuster une offre de plus en plus rare à une demande croissante. Seule une vision globale et équilibrée de ce dossier si chargé d’émotions contradictoires pourra, en mettant l’enfant au centre de la démarche, offrir une solution acceptable.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP, de l ’ Union centriste et du RDSE, ainsi qu’au banc des commissions.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP ainsi qu’au banc des commissions.
Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je me réjouis de débattre avec vous, dans le cadre des missions de contrôle étendues du Parlement, d’un sujet sur lequel le Gouvernement est pleinement mobilisé.
Je me réjouis également de la présence de Jean-Paul Monchau, qui a été nommé ambassadeur en mission pour l’adoption internationale, et qui s’investit déjà beaucoup sur le terrain, aux côtés de ma collègue Rama Yade.
Ce débat démontre que, au-delà de nos clivages politiques, nous sommes tous guidés par l’intérêt supérieur de l’enfant. Ainsi que l’ont rappelé nombre d’orateurs, nous avons fait le constat suivant : alors que 28 000 familles disposent d’un agrément, moins de 4 000 adoptions ont eu lieu dans notre pays, et 80 % des adoptions se font au niveau international. Par ailleurs, comme vous avez été très nombreux à le souligner, nous devons avant tout chercher à donner une famille à un enfant, et non l’inverse.
Vous avez longuement évoqué l’Agence française de l’adoption, à qui l’on devrait donner une seconde chance, selon le titre du rapport des sénateurs Paul Blanc, Auguste Cazalet et Albéric de Montgolfier. C’est aussi l’objectif que le Président de la République nous a assigné, et que nous nous sommes fixé avec Rama Yade.
Vous l’avez rappelé : le temps administratif n’est pas le temps de l’enfant. Au-delà de l’Agence française de l’adoption, nous sommes particulièrement mobilisés sur les enfants qui vivent dans notre pays. Le texte que nous allons proposer à l’examen de la Haute Assemblée lors de la prochaine rentrée parlementaire ne comprendra que six articles, mais traitera de ce sujet essentiel, à travers un plan global d’action qui détaillera également les mesures ne relevant pas du domaine législatif.
Nous pouvons déjà commencer à travailler. Pas plus tard que cet après-midi, on me demandait si le Gouvernement comptait avancer vite sur le dossier de l’adoption et s’il entendait apporter une réponse aux 28 000 parents qui disposent d’un agrément.
Il faut tout d’abord rappeler que nous n’avons pas une visibilité correcte en la matière. En effet, lorsque certains départements effectuent un tri dans les listes d’agréments, un tiers de ces derniers deviennent sans objet, soit parce que les familles ont renoncé à leur projet d’adoption, soit parce qu’elles se sont séparées, soit encore parce qu’elles ont eu entre-temps un enfant par voie naturelle.
Nous devons tenir un discours de vérité aux familles et nous devons également connaître le nombre des agréments qui peuvent réellement déboucher sur une adoption.
Au-delà de ce problème spécifique, nous nous attachons dès à présent à mettre en place des dispositifs clairs. Je pense en particulier aux consultations médicales d’orientation et de conseil à l’adoption, les COCA, que nous pouvons déployer sans l’autorisation du Parlement. On en dénombre actuellement quinze et nous souhaitons que chacune des régions de France dispose d’une consultation de ce type, voire même de deux pour les régions dont le territoire est particulièrement étendu. Nous sommes en train d’avancer dans la mise en place de ce dispositif, afin de mieux accompagner les familles qui ont besoin d’être conseillées, que ce soit avant l’arrivée de l’enfant, lorsque l’enfant est là ou plus tard dans la vie de la famille, notamment lors des moments difficiles que constituent la préadolescence et l’adolescence.
Je pense aussi au système d’information pour l’adoption des pupilles de l’État, le SIAPE. Nous n’avons pas besoin de passer par la loi pour améliorer ce dispositif et, ainsi, faciliter la mise en relation des familles en attente d’enfants, qui disposent d’un agrément valable, et des pupilles de l’État qui pourraient être adoptés. Plutôt que de parler d’enfants « à particularité » à propos de ces derniers, je préfère d’ailleurs parler d’enfants « à besoins particuliers », soit parce qu’ils sont plus âgés que les autres, soit parce qu’ils vivent dans une fratrie, soit encore parce qu’ils ont une maladie ou un léger handicap.
Pourtant, des parents seraient candidats pour adopter ces enfants, mais le système d’information n’est pas suffisamment performant pour les mettre directement en relation. C’est pourquoi nous avons l’ambition, avec les départements, de transformer celui-ci, notamment afin d’améliorer les conditions d’adoption des pupilles de l’État.
Tous ces dispositifs entrent très globalement dans le cadre du plan d’action que nous sommes en train de mettre en œuvre. Le site internet d’information sur l’adoption, que nous avons lancé, avec Rama Yade, le 1er avril, est opérationnel et beaucoup de familles le consultent.
Messieurs les rapporteurs, pour en revenir au débat que vous avez souhaité organiser aujourd’hui dans votre assemblée, j’ai bien compris que vous auriez pu, dans votre rapport, vous contenter d’examiner le bilan de l’AFA, mais vous avez eu la perspicacité d’élargir votre champ d’investigation à l’environnement international dans lequel intervient l’AFA en abordant la question de ses relations avec le Quai d’Orsay et de la cohérence d’action avec les organismes agréés pour l’adoption.
Vous avez également remis en perspective l’action de l’AFA sur le plan de l’adoption nationale, en traitant notamment de l’information des candidats à l’agrément ou du délaissement parental.
Le Président de la République a très tôt compris les marges de progrès qui pouvaient exister dans notre dispositif de l’adoption. Il a commandé un rapport, qui fait référence, et dont vous avez beaucoup parlé, rendu voilà un peu plus d’un an par Jean-Marie Colombani.
Le Gouvernement s’en est très largement inspiré pour définir un plan d’action réaliste, mais ambitieux, que Rama Yade et moi-même avons présenté au conseil des ministres du 27 août dernier.
Ce plan d’action a commencé à produire ses effets. Nous aurons l’occasion de vous en préciser l’état d’avancement tout au long de nos interventions respectives.
Avant d’aborder la Gouvernance de l’AFA et la réforme de l’adoption sur le plan national, je voudrais vous préciser le nouveau cadre d’intervention des ministères chargés de ce dossier.
Le rapport Colombani reprochait un éparpillement des compétences. Il insistait à juste titre sur la nécessité d’adopter une vision globale de l’adoption et citait l’exemple de l’Italie, où le dispositif de l’adoption est intégré. Il fallait donc un pilote dans l’avion, et c’est la raison pour laquelle j’ai proposé qu’un comité interministériel pour l’adoption soit créé, sous l’autorité du Premier ministre et animé par le ministre chargé de la famille.
Ce comité interministériel, instauré par un décret du 30 janvier 2009, s’est tenu pour la première fois le 6 février dernier. Il a vocation à réunir régulièrement autour d’une table les ministres concernés par cette politique publique aux ramifications très vastes, qui intéresse les ministères des affaires étrangères et de la famille, mais aussi ceux de la santé, de la justice, de l’intérieur, voire du budget.
Il s’agit non pas de créer une énième commission administrative, mais de nous doter d’une structure de coordination très souple, également chargée du suivi et de l’évaluation de la réforme. Ce comité se réunira en tant que de besoin sur des sujets supposant une unité d’analyse ou une coopération renforcée.
Le Comité interministériel pour l’adoption rendra des comptes au Parlement sous la forme d’un rapport triennal présentant les orientations de la politique gouvernementale en matière d’adoption et le bilan d’application de leur mise en œuvre.
Par ailleurs, nous pouvons aussi compter sur le dynamique Conseil supérieur de l’adoption, ou CSA, au sein duquel le Sénat et l’Assemblée nationale sont représentés. Cette instance consultative, composée de représentants d’associations de parents et d’enfants adoptés, d’administrations, de magistrats et de représentants des départements, remplit deux missions essentielles : elle se prononce sur les projets de textes pris dans son champ de compétence et elle assure une mission prospective. Le CSA – notre CSA, serais-je tentée de dire – est un partenaire indispensable dans la conduite de cette réforme, à la fois conseil et vigie. J’ambitionne de lui donner plus de visibilité et de l’associer encore plus étroitement à nos travaux.
Je souhaite vous livrer maintenant l’analyse que je fais du rapport de votre mission d’information en ce qui concerne plus spécifiquement l’AFA, et les enseignements que j’en tire.
Vous l’avez rappelé, messieurs les rapporteurs, cet opérateur public de l’adoption est jeune : créé par la loi du 5 juillet 2005, il a commencé de fonctionner à partir de mai 2006. Ce délai de latence était justifié par l’élaboration et l’approbation de la convention constitutive et la mise en place opérationnelle de l’Agence. C’est d’ailleurs ce qui nous conduit à apporter quelques nuances au réquisitoire dressé contre cet organisme, ainsi d’ailleurs que le fait Jean-Marie Colombani lui-même dans son rapport.
J’ai moi-même passé beaucoup de temps dans cette agence pour étudier la manière dont elle travaille. Si je conviens que certains points doivent être améliorés, je tiens cependant à souligner que ses techniciens sont extrêmement performants.
Vous l’avez également signalé, messieurs les rapporteurs, comme tout organisme intermédiaire pour l’adoption, l’AFA est dépendante des évolutions de l’adoption internationale, qui a accusé une tendance générale à la baisse au cours de l’année 2006, baisse qui s’est confirmée en 2007, avant une stabilisation en 2008.
Il faut en outre compter avec les conditions posées par les pays, telles que la fréquence et le nombre pour l’envoi de dossiers, ainsi qu’avec la durée des procédures d’adoption qui, variant d’un pays à l’autre, se situe entre un et trois ans.
Aujourd’hui, l’AFA est active dans vingt-cinq pays d’origine des enfants adoptés, dont la Chine, la Colombie et le Vietnam. Au 31 décembre 2008, 10 803 dossiers étaient suivis par l’AFA. Durant l’année 2008, 582 enfants ont pu être accueillis chez leurs parents.
Néanmoins, le bilan de ces trois premières années de fonctionnement n’est pas idéal et, dans ce contexte, des marges de progrès existent indéniablement. Nous entendons qu’elles soient exploitées.
L’une des premières mesures décidées par le Gouvernement est le renforcement de la tutelle de l’État sur l’Agence. Je vise non seulement la tutelle financière, mais également l’implication des représentants de l’État au conseil d’administration de ce groupement d’intérêt public.
Vous avez constaté la sous-consommation des crédits alloués à l’AFA par la loi de finances, en regrettant que son budget soit maintenu chaque année à hauteur de 4 millions d’euros. Je tiens néanmoins à souligner que la limitation des crédits en 2007 et en 2008 à hauteur de 2, 9 millions d’euros, imposée par l’État, a permis que le fonds de roulement, prioritairement issu de la surdotation en 2006, n’enfle pas. L’attention du conseil d’administration a d’ailleurs été appelée sur l’ampleur de ce fonds de roulement, de sorte qu’il n’excède pas les stricts besoins provisionnels destinés à pallier tout retard dans le versement de la subvention par l’État. Sachez à cet égard qu’une première tranche de 2 millions d’euros sera versée très prochainement.
Les crédits alloués par la loi de finances initiale n’étaient pas, comme j’ai pu le lire dans votre rapport, messieurs les rapporteurs, une mesure d’affichage. Dans un contexte de montée en charge progressive, ils apparaissaient nécessaires pour permettre à l’AFA d’assurer ses missions sans rupture en cours d’exercice. Un examen rétrospectif accrédite aujourd’hui l’idée que les besoins étaient surestimés, du fait de l’absence de réelle vision prospective de l’activité de l’Agence.
Le Gouvernement a désormais engagé avec l’AFA un dialogue de gestion identique à ceux qui sont menés avec les autres opérateurs publics dans le champ social.
À cet effet, une convention d’objectifs et de gestion triennale sera conclue dans les prochaines semaines. Le contenu de la COG détaille les objectifs, les actions déclinant ces objectifs avec les indicateurs de résultat associés, les ressources budgétaires et les modalités de suivi et d’évaluation de la convention.
Le projet de convention, sur le point d’être finalisé, assigne quatre objectifs à l’Agence.
Le premier, c’est la définition d’une stratégie d’action dans les pays d’origine et l’amélioration du suivi des procédures d’adoption. La convention précise notamment la nécessaire articulation entre le Quai d’Orsay et l’AFA pour s’assurer d’une parfaite cohérence entre la stratégie arrêtée par l’autorité centrale et celle de l’opérateur. Rama Yade y reviendra.
Le deuxième objectif, c’est l’optimisation de l’information et de la communication sur l’adoption internationale. Cet objectif vise en particulier à assurer la complémentarité et la cohérence entre les informations délivrées par l’État et celles que délivre l’AFA, et à renforcer la connaissance qu’ont les adoptants de l’avancement de leur dossier.
Le troisième objectif, c’est le renforcement de l’accompagnement des adoptants en France et à l’étranger. Il s’agit notamment d’améliorer le suivi, par les correspondants locaux à l’étranger, des différentes phases de la procédure d’adoption conformément au droit en vigueur dans les pays d’origine.
Le quatrième objectif, c’est le renforcement de l’accompagnement des correspondants départementaux et des correspondants locaux à l’étranger. La professionnalisation des correspondants de l’AFA doit s’améliorer : cela passe par plus de formation, par la conception et la mise à disposition des outils pratiques dont ils peuvent avoir besoin.
Pour faciliter l’accomplissement de ses missions, comme vous le suggérez, messieurs les rapporteurs, l’AFA sera prochainement dotée de la capacité de financer sur son budget propre des microprojets de coopération avec les orphelinats, ce qu’attendent certains pays d’origine. Cela est prévu dans le projet de loi que le Parlement sera amené à examiner prochainement. Dans ce cadre également, l’habilitation de l’AFA sera par ailleurs étendue aux pays non signataires de la convention de La Haye.
Rama Yade vous exposera comment la France va se doter d’un dispositif concerté de l’adoption à l’international, incluant l’AFA et les OAA.
En outre, les services de l’État réfléchissent actuellement aux modalités d’intermédiation financière que pourrait assurer l’AFA entre les parents adoptifs et les opérateurs dans le pays d’origine. C’est un objectif que nous nous assignons, que nous devons concilier avec les contraintes de la comptabilité publique, puisque c’est le choix qui a été fait lors de la création de l’AFA. Une expertise est en cours pour examiner, au cas par cas, pays par pays, quels sont les besoins, la nature des opérations à couvrir, les modalités de paiement. Sachez par exemple que certains orphelinats n’ont pas de comptes bancaires ! Ce travail fin d’analyse nous permettra d’exposer très clairement nos besoins au ministère chargé de la comptabilité publique, pour établir des règles de fonctionnement. L’on ne peut se prononcer à ce stade sur le caractère « empêchant » du caractère public de la comptabilité appliquée par l’AFA.
Vous soulignez la nécessité de maîtriser l’évolution des effectifs de l’AFA et de respecter les plafonds d’emplois assignés à cet opérateur. La COG intégrera naturellement ces paramètres et le projet de loi prévoit d’inclure dans ce décompte les correspondants locaux à l’étranger dès 2011.
En ce qui concerne la cohérence de l’information délivrée aux familles, l’AFA est naturellement associée à la réalisation du portail internet gouvernemental sur l’adoption, www.adoption.gouv.fr, que nous avons lancé le 1er avril dernier. Ce site regroupe à une même adresse toutes les informations relatives à l’adoption nationale et internationale, avec toutes les garanties de cohérence et de fiabilité. Il a été visité plus de 20 000 fois depuis son ouverture.
Enfin, s’agissant du renouvellement de la direction de l’AFA, je regrette que l’on ait résumé les difficultés de fonctionnement de cet opérateur à une simple question de personnes. Il convient également de préciser que l’AFA est un groupement d’intérêt public dans lequel l’État a certes une voix prépondérante, mais dont le conseil d’administration est autonome dans ses choix.
Néanmoins, Rama Yade et moi-même avons obtenu, par le biais de nos représentants au bureau de l’AFA, qu’un recrutement ouvert soit effectué au terme du mandat de la précédente directrice générale de l’Agence. Afin de satisfaire aux critères de transparence exigés par un tel exercice, les candidats au poste de directeur général ont été auditionnés. Le conseil d’administration de l’Agence a désigné Mme Béatrice Biondi lors de sa séance du 11 février dernier.
La nouvelle directrice générale, dont le profil et le parcours professionnels présentent toutes les qualités requises, a pris ses fonctions le 1er avril.
Je voudrais aborder maintenant les questions ayant plus largement trait au dispositif de l’adoption en France.
Je veux tout d’abord insister sur un point éthique qui m’apparaît essentiel. Nous devons dire la vérité aux candidats à l’adoption ; nous ne pouvons promettre à chaque titulaire d’un agrément que son projet d’adoption va se concrétiser rapidement.
L’agrément n’est pas un permis pour adopter ; il ne confère pas non plus de droit à l’enfant pour ses titulaires. Gardons-nous bien d’entrer dans une logique consumériste de satisfaction coûte que coûte du désir d’adoption. C’est la meilleure façon de nous prémunir contre les dérives que l’on constate parfois à l’étranger et auxquelles nous pourrions nous-mêmes être confrontés dans notre pays si nous ne prenions pas un minimum de précautions, fussent-elles oratoires. Nous avons non pas une obligation de résultats chiffrés, mais une obligation de moyens pour que notre dispositif soit le plus efficient possible.
Je comprends évidemment le désir d’enfant et je sais que l’adoption est souvent l’ultime recours pour devenir parent, pour transmettre à un enfant des valeurs, un nom et avant tout l’amour et la sécurité dont il a besoin.
Oui, monsieur de Legge, c’est parce que nous ne devons pas entretenir de faux espoirs dévastateurs pour les personnes qu’il nous faut au plus tôt dire la vérité aux candidats, tant sur la situation de l’adoption en France qu’au niveau international.
Cette vérité, nous vous la devons à vous aussi, représentants de la nation, pour vous permettre de mieux répondre aux nombreuses sollicitations dont vous faites l’objet de la part de candidats désespérés par une trop longue attente.
Une fois ce constat posé, que faire ? J’ai comme vous identifié plusieurs leviers pour améliorer notre dispositif : l’information tout d’abord, les modifications touchant au dispositif de l’agrément ensuite, l’accélération des procédures judiciaires d’abandon, mais également une véritable révolution culturelle concernant l’adoption simple, que nombre d’entre vous ont évoquée ce soir.
Votre mission d’information, soutenue par Mlle Joissains, propose la généralisation progressive à l’ensemble des départements des réunions collectives préalables à la confirmation de la demande d’agrément.
Nous convenons tous de l’intérêt du caractère collectif de ces réunions, qui permettent une meilleure prise de conscience de la réalité de l’adoption. En 2007, 2 800 candidats à l’agrément ont abandonné leur projet à la suite d’une réunion d’information.
Pour ne rien vous cacher, l’avant-projet de loi relatif à l’adoption comportait une disposition rendant obligatoire une réunion d’information collective avant la confirmation de l’agrément, avec toutefois une marge de souplesse alternative pour les petits départements, consistant en un entretien individuel. Le Conseil d’État a estimé que ces dispositions n’étaient pas d’ordre législatif. C’est pourquoi elles ne figurent plus dans le projet de loi qui a été déposé le 2 avril sur le bureau de votre assemblée. C’est aussi une raison supplémentaire pour faire passer cet élément crucial du plan d’action par la voie réglementaire ! Un projet de décret en ce sens devrait être présenté lors de la prochaine réunion du Conseil supérieur de l’adoption.
Parallèlement, je souhaite accompagner les départements dans leur mission d’information. J’ai reçu à plusieurs reprises des représentants de l’Assemblée des départements de France afin de travailler avec eux à l’élaboration d’outils de référence déclinant les différents items de l’information préalable définis dans le code de l’action sociale et des familles.
Nous travaillons donc naturellement en étroite collaboration avec l’Assemblée des départements de France et je compte sur vous, monsieur Daudigny, en qualité de président de la commission des politiques sociales et familiales de cette assemblée, pour nous aboutissions avant l’été sur ce projet.
En ce qui concerne l’agrément, selon les dernières statistiques révélées par l’ONED, on dénombre 28 000 agréments en stock au 31 décembre 2007, 11 000 demandes nouvelles en 2007, 8 500 agréments délivrés et près de 900 refus.
Faut-il rendre plus difficile l’obtention d’un agrément, en posant des critères plus sélectifs ? Je n’en vois pas l’intérêt, dès lors que tous les candidats à l’adoption seront informés des difficultés qu’ils sont susceptibles de rencontrer dans l’aboutissement de leur projet, que nous ne pouvons garantir.
Le Gouvernement a clairement écarté l’introduction d’une limite d’âge ou d’un écart d’âge maximal. Nous ne souhaitons pas entrer dans ces considérations discriminatoires et par trop arithmétiques.
Tout d’abord, il ne semble pas que les demandes d’adoption émanant de personnes âgées soient bien nombreuses, les statistiques le démontrent. Ensuite, il revient au président du conseil général d’apprécier, en fonction du projet d’adoption exprimé, si l’agrément peut être délivré à un senior.
En outre, je m’interroge : quelle limite devrions-nous poser dans le cas d’un couple avec une importante différence d’âge ? Devrions-nous priver des enfants grands de l’expérience de la vie qu’auraient certains seniors ?
Par ailleurs, j’exclus que nous définissions par la loi les critères d’agrément ou de refus d’agrément, comme on a pu me le suggérer. L’agrément n’est pas un permis d’adopter, l’évaluation des candidats n’est pas l’épreuve du code de la route !
Cette définition, si tant est qu’elle puisse être suffisamment exhaustive, présenterait le risque d’enfermer les travailleurs sociaux et les élus dans une analyse trop factuelle et d’encourager une attitude stéréotypée des candidats, alors que le projet d’adoption doit aussi se mûrir dans toute sa subjectivité.
En revanche, il est nécessaire de rappeler que la décision administrative d’agrément obéit aux principes fondamentaux de notre République, en particulier aux principes d’égalité et de non-discrimination. Une information technique sera prochainement diffusée aux conseils généraux pour leur préciser ce point de droit, ainsi que nous y incitent la Cour européenne des droits de l’homme et la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la HALDE.
En outre, je travaille avec les départements et les professionnels concernés à l’élaboration d’un guide, d’un référentiel sur l’agrément, sur lequel pourraient s’appuyer les travailleurs sociaux. Nous répondrions ainsi de façon positive au besoin d’harmonisation des pratiques, même s’il ne faut pas perdre de vue que l’agrément est une décision prise au cas par cas, car chaque situation est différente.
Vous avez suggéré qu’un fichier national des agréments et des refus d’agréments soit créé. J’en comprends bien l’objectif principal, qui est d’éviter que des candidats refoulés dans un département ne s’adressent à un autre département, alors que le refus d’agrément leur interdit de faire toute nouvelle demande dans un délai de trente mois.
Il faut que nous en discutions préalablement avec l’Assemblée des départements de France, que nous en examinions l’opportunité ainsi que les conditions matérielles et financières de faisabilité. Chaque département a ses propres fichiers et il faut étudier si l’investissement nécessaire afin d’harmoniser les systèmes d’information est justifié au regard du nombre de cas.
Enfin, vous suggérez que nous vérifiions de façon plus rigoureuse la validité des agréments. Je le souhaite également et à cet effet le projet de loi relatif à l’adoption prévoit une mesure de caducité avec mise en demeure préalable pour tous les agréments que leurs titulaires ne confirmeront pas chaque année, comme ils en ont l’obligation. Ainsi, nous serons assurés d’avoir des agréments actifs, à l’exclusion des titulaires ayant abandonné leur projet.
Nous établirons avec les départements les modalités de mise en demeure préalable, que je souhaite les plus simples possibles à mettre en œuvre, dans le respect des droits des titulaires.
Vous souhaitez, enfin, messieurs les rapporteurs, un débat sur l’adaptation de la réglementation de l’adoption aux nouvelles évolutions familiales.
Madame Rozier, le Gouvernement n’entend pas revenir sur le cadre actuel, c’est-à-dire sur l’adoption par des couples mariés ou par une personne célibataire. Néanmoins, un débat pourrait effectivement être organisé au sein du Conseil supérieur de l’adoption.
Mesdames, messieurs les sénateurs, votre mission d’information suggère de faciliter l’adoption nationale en raccourcissant et en simplifiant les procédures judiciaires d’abandon.
Je tiens tout d’abord à rappeler mon très grand attachement au droit de l’enfant à vivre avec sa famille de naissance et donc à notre devoir, nous acteurs publics de la protection de l’enfance, d’aider les parents à exercer leur autorité parentale dans l’intérêt supérieur de l’enfant. C’est depuis longtemps tout l’enjeu de notre dispositif de protection de l’enfance, conforté par la loi du 5 mars 2007, dont j’ai signé récemment plusieurs décrets d’application. En 2007, 200 000 enfants ont fait l’objet d’une mesure de protection de l’enfance, allant de l’assistance éducative au placement en famille d’accueil.
Mais il est des cas, que l’on ne peut nier, où les parents se désintéressent complètement de l’enfant, qui se retrouve ballotté de famille d’accueil en famille d’accueil. Dans ces cas, l’article 350 du code civil prévoit une procédure judiciaire de déclaration d’abandon après un an de désintérêt manifeste qui permet de conférer à l’enfant le statut protecteur de pupille de l’État. Ce statut assure à l’enfant une prise en charge renforcée grâce à une tutelle exercée par le préfet. Il permet aussi qu’un projet de vie soit défini pour l’enfant, et, dans la mesure du possible, un projet d’adoption dans les meilleurs délais.
L’abandon est lourd d’implications pour être initié dans la précipitation et je vous rappelle que notre principe d’action demeure le maintien de l’enfant dans sa famille.
Monsieur de Legge, nous ne devons en effet pas faire de fausses promesses aux candidats à l’adoption. Nous ne pouvons pas considérer que nous disposons d’un réservoir d’enfants à adopter parmi ceux qui sont confiés à l’aide sociale à l’enfance.
Monsieur Barbier, je vous remercie de soutenir notre réforme. Nous le voyons bien, elle dépasse les clivages politiques et l’intérêt supérieur de l’enfant émerge de vos réflexions.
Au surplus, il faut bien garder à l’esprit que les pupilles de l’État ayant acquis ce statut par le biais de l’article 350 du code civil présentent des caractéristiques d’âge et de psychologie peu en rapport avec les attentes de la majorité des candidats à l’adoption. Cela nécessite une préparation spécifique des adoptants, notamment dans le cadre de l’information préalable à l’agrément.
Néanmoins, nous devons améliorer les conditions d’application de la procédure judiciaire d’abandon. C’est pourquoi je propose, avec Rachida Dati, de faciliter une détection plus précoce des situations d’abandon et d’accélérer les procédures.
Pour détecter plus précocement les situations d’abandon, le projet de loi relatif à l’adoption prévoit qu’un avis soit rendu sur l’éventualité d’un désintérêt manifeste et durable de l’enfant par ses parents, dans le rapport annuel sur la situation de l’enfant.
Il pourra s’agir de l’enfant accueilli hors du domicile familial dans le cadre d’une prise en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance, de l’enfant confié à l’Aide sociale à l’enfance, l’ASE, par décision judiciaire, de l’enfant remis provisoirement à un centre d’accueil ou d’observation, de l’enfant pour qui l’exercice de l’autorité parentale a été délégué à l’ASE.
Ainsi, un examen particulier de la situation de l’enfant au regard du délaissement parental sera fait chaque année, dès la première année du placement.
Parallèlement, je viens de charger l’Inspection générale des affaires sociales, l’IGAS, d’évaluer les pratiques sur le terrain et de jeter les bases d’un outil d’aide à l’analyse du délaissement parental, qu’un groupe de travail pluridisciplinaire finalisera à la rentrée prochaine.
La construction de cet outil s’appuiera également sur l’analyse comparative des dispositifs étrangers que va réaliser l’Observatoire national de l’enfance en danger, l’ONED. Il s’agit de mutualiser les expériences de terrain des travailleurs sociaux afin de sécuriser leur analyse et de faciliter, là encore, l’harmonisation des procédures.
Monsieur Daudigny, mesdames Rozier et Bout, nous sommes tous d’accord pour dire qu’un coup de fil deux fois par an ou une carte postale ne peuvent suffire à attester le maintien du lien parental. M. Daudigny a insisté sur la nécessité de se préoccuper du lien avec la famille et sur le fait qu’il ne fallait pas se précipiter.
Pour donner plus de chances à l’enfant de bénéficier du statut protecteur de pupille de l’État, nous envisageons, dans le projet de loi relatif à l’adoption, de modifier l’article 350 du code civil pour permettre au ministère public, qui n’a pas cette compétence de principe, de saisir le tribunal de grande instance d’une procédure judiciaire d’abandon en cas de carence des services ou des personnes habilités à engager une telle procédure.
Enfin, le ministère de la justice a pris des mesures internes pour améliorer le traitement des demandes en déclaration judiciaire d’abandon.
En premier lieu, une circulaire du 28 octobre 2008 relative à l’amélioration des conditions de mise en œuvre de l’article 350 du code civil enjoint aux juges d’examiner les demandes de déclaration judiciaire d’abandon dans un délai de trois mois lorsque le dossier ne présente pas de difficulté particulière.
En second lieu, un décret du 10 avril 2009 vise à améliorer la communication de pièces entre le juge aux affaires familiales, le juge des enfants et le juge des tutelles qui tous peuvent être amenés à connaître de la situation d’un même mineur. Le manque de communication peut en effet nuire à la prise en charge de l’enfant, notamment dans la perspective de la construction d’un projet d’adoption. Une circulaire d’application devrait sensibiliser les magistrats sur la nécessité de veiller à l’application des dispositions.
Tel est le plan d’action du Gouvernement pour améliorer la mise en œuvre de l’article 350 du code civil.
Votre mission d’information propose qu’une réflexion soit engagée sur l’adoption simple, que vous avez été nombreux à évoquer ce soir.
Le Conseil supérieur de l’adoption me paraît être l’instance ad hoc pour mener cette réflexion. Je vais donc lui confier une mission pour qu’il analyse les conditions dans lesquelles la promotion de l’adoption simple pourrait être réalisée.
À mon sens, le dispositif juridique n’est pas à modifier : ce sont les esprits qu’il faut faire évoluer ; c’est même une révolution culturelle dans notre pays si attaché à la filiation plénière. Rien n’empêche l’adoption simple, ce sont les candidats à l’adoption qui choisissent l’adoption plénière. Dans 95 % des cas, l’adoption simple résulte d’une adoption intrafamiliale.
Nous devrons donc actionner tous les leviers pour favoriser l’adoption simple : lors de l’information des candidats à l’agrément, par la sensibilisation des travailleurs sociaux, par un travail sur le consentement à l’adoption des parents de naissance.
Madame Bout, monsieur Barbier, je souhaite vous répondre précisément sur la question de l’adoption des pupilles de l’État.
Selon les chiffres de l’ONED, les pupilles de l’État étaient 2 312 au 31 décembre 2007 et cette même année, 775 d’entre eux ont été placés en vue d’une adoption.
Il y a donc un différentiel de 1 473 pupilles de l’État non placés. Pourquoi ne sont-ils pas placés ? Pour 500 d’entre eux, le tuteur et le conseil de famille considèrent que l’adoption ne convient pas, notamment parce que l’enfant s’épanouit dans sa famille d’accueil. Par ailleurs, 800 pupilles ont un projet d’adoption qui ne se concrétise pas, en raison de besoins particuliers liés à leur âge, au fait qu’ils soient membres d’une fratrie et, surtout, à la maladie ou au handicap. On estime en réalité que seuls 400 d’entre eux sont adoptables.
Je viens de mettre à la disposition des DDASS et des conseils généraux un système d’information pour l’adoption des pupilles de l’État, ou SIAPE, qui devrait permettre le rapprochement des familles et de ces enfants.
Je travaille afin que le SIAPE devienne la colonne vertébrale d’un espace professionnel d’échanges entre le ministère, les DDASS, les conseils généraux, mais également entre les acteurs de terrain eux-mêmes.
Je réunirai à l’automne prochain une journée technique nationale sur l’adoption des pupilles de l’État, pour entretenir cette dynamique positive.
Pour conclure, j’aborderai brièvement l’accompagnement post-adoption.
Madame Rozier, vous soulignez la nécessité de cet accompagnement. Au-delà du suivi des enfants imposé par les pays d’origine, je souhaite développer, comme je l’ai dit en préambule, les consultations médicales. Nous y travaillons avec Roselyne Bachelot-Narquin, et je souhaite que, d’ici à la fin de 2009, nous ayons pu installer ces services médicaux d’accompagnement dans les vingt-deux régions de notre pays, sans oublier les départements d’outre-mer.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP et de l ’ Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.
Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de saluer la très grande qualité du travail effectué par votre mission. Je veux vous dire d’emblée que j’en partage totalement les conclusions : il faut effectivement donner une seconde chance à l’Agence française de l’adoption.
Je vois, dans vos conclusions, le résultat d’une analyse objective des difficultés rencontrées par l’Agence dans les premières années de son fonctionnement. Vous l’avez vous-mêmes souligné, certaines sont de son fait, d’autres sont indépendantes de sa volonté. Et, de ce point de vue, on ne saurait l’en rendre totalement responsable. Pour cette raison, on ne doit pas aujourd’hui renoncer à un outil utile pour les familles françaises. Au contraire, il faut redonner à l’Agence les moyens de remplir la mission ambitieuse qui lui a été confiée lors de sa création, à savoir restaurer, entre les familles adoptantes candidates à l’adoption, une véritable égalité des chances.
Pour que l’Agence bénéficie réellement d’un second souffle, il fallait se saisir à bras-le-corps du sujet de l’adoption dans sa totalité. C’est ce qu’a fait très tôt le Président de la République en demandant à M. Colombani, vous l’avez tous rappelé, un rapport qui a largement inspiré la réforme que nous conduisons avec ma collègue Nadine Morano sous le pilotage du Premier ministre, et avec vous, mesdames, messieurs les sénateurs, qui m’avez auditionnée tout au long de ces derniers mois.
Il fallait aller vite : après que Jean-Marie Colombani a remis son rapport en mars 2008, un ambassadeur chargé de l’adoption internationale, M. Jean-Paul Monchau, a été nommé en juin 2008. À la fin du mois d’août 2008, une communication a été faite en conseil des ministres pour lancer la mise en œuvre des premières mesures de réforme, et en janvier 2009 s’est tenu un premier comité interministériel de l’adoption. Très bientôt, un projet de loi sur l’adoption va apporter des réponses à certains problèmes que vous avez soulevés concernant divers aspects du fonctionnement de l’AFA.
Dès ma prise de fonctions, et avant même le lancement de la réforme, j’ai constaté que bien des dossiers d’adoption restaient bloqués. Je me suis donc parallèlement mobilisée pour les régler, notamment au Népal et en Haïti. Et pour rassurer M. Barbier, je dirai que ce travail intense a d’ores et déjà porté ses fruits : en 2008, le secrétariat d’État aux affaires étrangères a réussi à enrayer la chute brutale de 20% du nombre d’enfants adoptés par les Français à l’international. Mieux que cela, nous avons même réussi à augmenter ce nombre de 3, 6 %, pour la première fois depuis longtemps. Dans la mesure où 80 % des enfants adoptés en France viennent de l’étranger, cela n’est pas anodin, d’autant que la réforme de l’adoption est loin d’être achevée.
Mais l’adoption n’est pas une histoire de chiffres. L’adoption n’est pas une histoire de dossiers administratifs. L’adoption, c’est avant tout une aventure humaine, chaleureuse, douloureuse quelquefois, une multitude d’histoires personnelles, de souffrances et de joies. L’adoption, qui devrait être une démarche vers le bonheur, est trop souvent un parcours du combattant. C’est la raison pour laquelle nous ne sommes pas trop de deux, avec Nadine Morano, pour tenter d’apporter aux familles françaises les réponses qu’elles sont en droit d’attendre, en gardant en permanence à l’esprit que toute action doit impérativement être fondée sur l’intérêt supérieur de l’enfant. Car, ce qui se joue à travers l’adoption, c’est le sens d’une certaine éthique : le droit de l’enfant avant le droit à l’enfant. C’est l’esprit des réformes réalisées et de celles qui restent encore à faire.
La réforme a, d’abord, permis de reconstruire une autorité centrale de l’adoption internationale digne de ce nom, c’est-à-dire capable de remplir ses missions de stratégie et de régulation du dispositif français de l’adoption internationale. Le décret portant création de cette autorité centrale, au sein même du ministère des affaires étrangères, est paru le 14 avril dernier.
Je voudrais à ce stade préciser à Mlle Joissains que, autorité centrale ou pas, l’affaire de l’Arche de Zoé n’a rien à voir avec l’adoption. C’était une opération illégale, menée par des personnes qui ont pris des enfants sans l’autorisation de qui que ce soit et pour on ne sait quel objectif, alors qu’ils avaient des parents ! Quant aux OAA, ils font un travail dans un cadre légal et éthique, et les familles françaises ne doivent donc pas être assimilées aux membres de ce groupe.
De ce fait, à partir de ce décret, on peut dire qu’il existe désormais en France un « service de l’adoption internationale », dirigé par l’ambassadeur pour l’adoption. Ce service est fort de vingt-deux agents dédiés à plein temps à cette activité. Afin de préserver l’interministérialité qui s’impose sur ces sujets, plusieurs de ces agents proviennent de la Chancellerie et du ministère du travail.
À cet égard, j’ai bien remarqué, messieurs les rapporteurs, que, dans votre rapport, vous vous interrogez sur l’évolution globale des effectifs consacrés à l’adoption internationale au sein des différentes structures, et notamment sur le retour à un effectif proche de celui de l’ancienne « mission pour l’adoption internationale » alors que la création de l’AFA devait décharger ce service de certains traitements.
Je comprends cette préoccupation légitime, mais je dirai qu’il n’y a que peu de rapport entre l’ancienne mission pour l’adoption internationale et le nouveau service de l’adoption internationale. Celui-ci a élargi ses missions aux fonctions de stratégie et de régulation qui lui incombent en sa qualité d’autorité centrale et dont l’absence était notre principale faiblesse. Le rapport Colombani, la Cour des comptes ainsi que votre propre rapport l’ont souligné. On ne peut remplir de telles missions sans y consacrer la ressource humaine nécessaire, encore moins dans un contexte de professionnalisation accrue.
Cela ne signifie pas qu’il n’y ait pas des marges de progression quant à l’organisation de la ressource humaine publique consacrée à l’adoption internationale. Vous évoquez également ce point en appelant de vos vœux un audit fonctionnel. C’est même l’une de vos propositions, messieurs les rapporteurs, et vous soulignez avec raison que toute amélioration de l’organisation aura un effet positif sur les procédures que doivent suivre les candidats à l’adoption. Or on sait combien quelques semaines ou quelques mois gagnés comptent dans la vie d’un tel projet.
Je vous le confirme donc bien volontiers, j’accueille avec grand intérêt cette proposition, et j’ai demandé à notre ambassadeur chargé de l’adoption internationale d’étudier la façon dont la France pourrait se doter d’un véritable système d’information collaboratif et unique dédié à l’adoption internationale, partagé entre les ministères, les ambassades et l’Agence. C’est au détour d’un tel travail que nous pourrons mieux préciser les fonctions remplies par les uns et par les autres, et envisager de les optimiser.
Il nous faudra, le moment venu, nous poser alors la question des moyens disponibles pour la mise en œuvre d’un tel chantier, dont nous savons bien qu’il représentera un coût important. Nous n’en sommes pas encore là, mais il me semble que ce projet pourrait être porté devant le prochain comité interministériel de l’adoption lorsqu’il sera réuni par le Premier ministre. J’en profite pour signaler au rapporteur M. Auguste Cazalet, qui s’est demandé si le ministère des affaires étrangères pouvait être l’interlocuteur budgétaire unique des OAA, que c’est déjà le cas à 95 %, et le comité interministériel que j’ai évoqué il y a quelques instants y veille.
En attendant la réunion de ce comité interministériel, le nouveau service de l’adoption internationale a d’ores et déjà commencé à travailler. En réalité, nous n’avons pas attendu la parution du décret : il est à l’œuvre depuis septembre dernier.
C’est ainsi que ce service a pu engager une forte politique de coopération avec les organismes autorisés pour l’adoption, les fameux OAA, qui sont désormais systématiquement associés à ses travaux lorsqu’il s’agit de définir une « stratégie-pays ». Il les incite également à se regrouper, en particulier par le biais d’un mécanisme financier qui leur permet de prétendre à des subventions pour leurs projets de terrain dans les pays d’origine, au titre de la coopération. Nous avons réservé 300 000 euros pour cela dans nos crédits de coopération.
Le service de l’adoption internationale a aussi d’ores et déjà construit un programme de formation sur l’adoption internationale dédié aux personnels des postes diplomatiques. Cette première formation se tiendra les 18 et 19 mai prochain, et déjà quinze agents qui s’apprêtent à partir en ambassades « clefs » pour l’adoption internationale y sont inscrits.
Le service de l’adoption internationale a, par ailleurs, activement participé aux travaux de rédaction de la future convention d’objectifs et de gestion de l’AFA pilotée par le secrétariat d’État à la famille, dont le projet est désormais finalisé et sera examiné par le conseil d’administration de l’Agence dans les prochaines semaines.
Ce service a également activement contribué au site internet gouvernemental sur l’adoption, ouvert depuis le 1er avril et qui contribue à renforcer et clarifier l’information dispensée aux familles.
Enfin, le service de l’adoption internationale a déjà pu, à plusieurs reprises, se rapprocher de la conférence de droit privé de La Haye comme des autorités centrales d’autres pays – États-Unis, Italie, Afrique du Sud, Cambodge, etc. – afin de redonner à la France une véritable visibilité sur la place de l’adoption internationale et auprès de ses homologues.
Ainsi, en huit mois, la refonte de l’organisation institutionnelle de l’adoption internationale a considérablement avancé.
J’en reviens brièvement à l’Agence, pour mettre l’accent sur quelques autres mesures qui ont été prises et répondre ainsi à la préoccupation du rapporteur M. Albéric de Montgolfier, à savoir une meilleure rationalisation de l’AFA.
En effet, la gouvernance de l’Agence avait fait l’objet de vives critiques, en particulier de la part d’associations de familles adoptantes. Je ne souhaite pas relancer une quelconque polémique sur ce sujet, qui a été assez douloureux pour tous. Mais, vous le savez, une nouvelle directrice générale, Mme Béatrice Biondi, magistrate, a pris ses fonctions le 1er avril dernier. Elle m’a accompagnée lors de mon récent déplacement en Éthiopie, et je lui ai demandé de restaurer des conditions de dialogue serein entre l’Agence, les familles et les opérateurs privés que sont les OAA. J’ai confiance, car j’ai été frappée par sa volonté de tenir à tous un langage de vérité et de responsabilité.
Enfin, le projet de loi pour l’adoption nous a permis d’inclure quelques dispositions corrigeant certains défauts de l’Agence.
L’une des plus importantes à mes yeux est bien l’habilitation de droit de l’Agence à intervenir dans tous les pays, et non plus seulement dans les pays dits de « La Haye », comme vous l’appeliez de vos vœux tout à l’heure, madame Brigitte Bout. La restriction initiale constituait en effet une lourdeur procédurale supplémentaire et avait d’autant moins de sens que l’Agence a également pour objectif d’offrir une « troisième voie » pour l’adoption internationale, autrement dit de pouvoir accompagner les familles ne souhaitant pas conduire seules leurs démarches, ce qui n’est possible aujourd’hui que dans les pays n’ayant pas encore ratifié la convention de La Haye.
Nous avons également souhaité que figurent dans le projet de loi deux autres mesures visant à améliorer le statut de l’Agence.
La première a pour objet de faciliter l’orientation des familles adoptantes, souvent perdues dans le circuit administratif. Jusqu’à présent, l’Agence était tenue à une stricte obligation de neutralité, qui l’empêchait de tenir compte des caractéristiques des pays d’origine des enfants dans sa mission de conseil aux familles. Nous avons renforcé sa mission de conseil en lui rattachant la notion de « pays qui répondent le mieux au projet », essentielle pour permettre à l’Agence de tenir un langage de vérité aux familles candidates.
La seconde amélioration prévue dans le projet de loi tend à permettre à l’Agence d’être sur un pied d’égalité avec les opérateurs privés lorsque certains pays exigent une contrepartie « humanitaire » à son implantation. C’est le cas, à ma connaissance, de trois pays : le Vietnam, l’Éthiopie et le Népal ; nous ne pouvions pas pénaliser l’action de l’Agence en l’empêchant durablement de répondre à cette exigence. Le projet de loi prévoit donc de doter l’Agence de cette capacité sous le contrôle strict de l’Autorité centrale pour l’adoption internationale, qui devra l’autoriser. Il n’en reste pas moins qu’il s’agit là de pratiques sur lesquelles nous devons nous interroger.
Cette nouvelle organisation institutionnelle est désormais en ordre de marche et l’Autorité centrale, sous la conduite de M. Monchau, a déjà considérablement avancé dans la construction d’une stratégie concertée de l’adoption internationale. Elle dispose pour cela de deux outils.
Le premier est la création d’un Fonds de coopération doté de 3 millions d’euros pour l’année 2009. En accord avec mon collègue Alain Joyandet, nous avons réservé cette somme au sein des crédits d’aide au développement du ministère des affaires étrangères : 2 millions d’euros destinés aux pays dits de « zone de solidarité prioritaire » et pris sur le Fonds social de développement ; 1 million d’euros prévu pour tous les autres pays et provenant des crédits centraux du ministère.
Ces crédits peuvent être mobilisés pour des actions de coopération institutionnelle comme pour l’aide au développement, et c’est l’autorité centrale qui les détermine en liaison avec nos ambassades. C’est aussi parmi ces crédits que sont prélevés les 300 000 euros qui viennent renforcer les moyens affectés aux opérateurs privés, les OAA.
Ce point me donne l’occasion de répondre à Mlle Sophie Joissains, qui suggérait de découpler l’adoption internationale et le codéveloppement. Je trouve qu’il s’agit là d’une idée intéressante, que nous explorerons donc.
Le second outil est l’initiative expérimentale de réseau des volontaires de la protection de l’enfance et de l’adoption internationale, que j’ai lancée en juillet dernier.
Jusqu’à présent, huit jeunes volontaires ont été déployés respectivement au Cambodge, au Vietnam, en Inde, à Madagascar, au Mali, au Burkina-Faso, en Éthiopie et au Guatemala, grâce à un effort financier qui est important, peut-être même inédit, puisqu’il est réalisé en partenariat par l’État, certaines collectivités territoriales comme la ville de Bordeaux et des entreprises privées. Je nourris l’ambition de disposer, d’ici à la fin de l’année, de vingt volontaires présents dans autant de pays, peut-être moins si nous les mutualisons par région.
Au total, quelque 760 000 euros ont déjà été engagés pour financer leurs missions de deux ans, dont 400 000 euros qui proviennent de sources financières non publiques.
Coordonnés par l’administration centrale et placés sous l’autorité de nos ambassadeurs – cette réponse, je l’espère, vous rassurera, madame Pasquet –, ces volontaires sont installés dans nos représentations à l’étranger, avec pour mission de rendre concrète sur le terrain une approche globale de la protection de l’enfance privée de famille.
À aucun moment, ils n’ont vocation à se substituer aux agents consulaires. Ils doivent contribuer au travail de l’ambassade lorsqu’il s’agit d’évaluer les actions menées par les opérateurs présents dans le pays ou d’accueillir les familles si aucun dispositif n’existe. Les projets qu’ils élaborent peuvent bénéficier des financements de coopération que je viens de mentionner.
Ce que j’attends de ces volontaires, c’est qu’ils apportent dans ces pays la preuve concrète de notre nouvelle approche de l’adoption internationale, qui est fondée sur le respect et l’application des principes de la convention des droits de l’enfant et de la convention de La Haye. Notre objectif, c’est de protéger les enfants contre les abus et de faire respecter certaines règles éthiques.
Cette nouvelle approche se résume en quelques idées simples : l’adoption internationale n’est pas une fin en soi, elle n’est qu’un outil de la protection de l’enfance. Elle constitue aussi un dernier recours, car avant de proposer les enfants à l’adoption internationale, nous devons chercher des solutions visant à les intégrer localement.
C’est tout l’esprit des textes internationaux que je viens de mentionner. C’est aussi la conviction de tous les responsables politiques des pays d’origine que j’ai pu rencontrer au cours de mes déplacements : leurs enfants sont mieux chez eux. S’ils doivent se résoudre à les voir partir, c’est vraiment parce qu’aucune solution n’aura pu être trouvée sur place.
Ce que j’ai observé, c’est que de grands pays ont compris ce principe et l’appliquent dans les faits. Les États-Unis ou l’Italie, pour ne citer qu’eux, ne se contentent plus, loin s’en faut, de financer un orphelinat ici ou là. S’ils peuvent dialoguer d’égal à égal avec les autorités des pays d’origine des enfants, c’est bien parce qu’ils ont réussi à montrer qu’ils travaillaient aussi avec elles pour que les enfants concernés aient un avenir sur place.
Nous en sommes très loin ! Aussi, la France donne l’image d’un pays bien plus préoccupé de la satisfaction de ses familles que de l’avenir des enfants à adopter. Il n’est pas étonnant, dans ces conditions, que nous ne puissions pas faire valoir la chance que représentent, pourtant, nos familles prêtes à accueillir un enfant.
Ce constat me conduit à penser que nous nous trouvons aujourd’hui à un tournant de la réforme engagée. Une très grande partie des recommandations des trois rapports consécutifs rédigés ces douze derniers mois au sujet de l’adoption a été prise en compte et mise en œuvre, ce qui était nécessaire.
L’enjeu désormais se situe sur le terrain, dans les pays d’origine des enfants. C’est là que tout se joue et que se décide la place qui est donnée aux candidatures françaises. Vous l’avez souligné, messieurs les rapporteurs, en relevant la nécessité d’une approche globale des efforts français de coopération auprès des pays d’origine. Je partage votre analyse, mais la solution reste à inventer.
D’une part, s’agissant d’enfants, nous devons faire preuve d’une extrême vigilance pour ne jamais donner l’impression que notre action vise à payer un « prix ». Comme l’ont justement souligné Mme Claire-Lise Campion et M. Yves Daudigny, l’enfant ne s’achète pas : il n’a pas de prix.
D’autre part, de nombreux efforts de coopération n’ont rien à voir avec l’enfance, et nous ne serions pas pris au sérieux si nous tentions de valoriser, par exemple, notre coopération en matière de travaux publics pour défendre nos candidatures à l’adoption internationale ! La coopération n’est pas une fin en soi et nos actions doivent être ciblées sur la protection de l’enfance.
Le défi que nous devons relever aujourd’hui, me semble-t-il, c’est de trouver le moyen de devenir un véritable partenaire des pays concernés en matière d’aide sociale à l’enfance.
Ce chantier reste à ouvrir, mais ma conviction est faite : nous devons satisfaire cette condition si nous voulons donner une seconde chance non pas seulement à l’AFA, mais aussi et surtout à l’adoption en France. En effet, chaque année, la moitié des demandes sont vouées à l’échec et 4 000 familles ne trouvent pas de solution.
Dans ces conditions, et pour conclure, je souhaiterais que, demain, les demandes d’adoption soient non plus un problème pour nous mais une chance pour les enfants qui ont réellement besoin d’être accueillis. Il y en a. Nous devons nous donner les moyens de les rencontrer, et je suis convaincue que c’est possible. La moitié du chemin a été faite. Nous devons à présent continuer d’avancer.
Applaudissements sur les travées de l ’ UMP, de l ’ Union centriste et du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.
J’informe le Sénat que j’ai été saisi des questions orales avec débat suivantes :
N° 35 - Le 23 avril 2009 - Mme Mireille Schurch attire l’attention de M. le secrétaire d’État chargé des transports sur les conséquences de la mise en œuvre du règlement n° 1370/2007 (CE) du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, également appelé règlement OSP.
Ce règlement, dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 3 décembre 2009, a pour effet d’appliquer aux marchés de transports urbains le modèle de concurrence, tout en prévoyant une période transitoire de dix ans afin de permettre aux autorités organisatrices et aux opérateurs de se préparer progressivement à l’ouverture à la concurrence.
Toutefois, l’organisation des services ferroviaires ne devrait pas être affectée substantiellement par le règlement OSP, dont l’objet est non pas d’anticiper l’ouverture à la concurrence des services ferroviaires intérieurs, mais bien d’« instaurer un cadre légal en matière d’octroi de compensation et/ou de droits exclusifs pour les contrats de service public », comme l’a précisé le 13 janvier 2009 Mme la secrétaire d’État chargée de l’écologie, lors d’une séance de questions orales. Elle concluait au fait que « ce règlement ne remettait pas en cause le monopole légal conféré à la SNCF par l’article 18 de la loi d’orientation des transports intérieurs pour les services ferroviaires intérieurs de voyageurs sur le réseau ferré national ».
Pourtant, le Gouvernement vient d’annoncer, conformément aux préconisations du rapport sur la libéralisation des transports ferroviaires dans l’Union européenne, sa volonté de libéraliser le marché des trains express régionaux et, pour se faire, de créer une commission d’experts présidée par le rapporteur du projet de loi relatif à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.
L’entrée en vigueur de ce règlement dans le contexte européen ne doit pas précipiter une mise en concurrence qui n’est pas obligatoire pour les transports ferroviaires lourds. Une telle mise en concurrence dans le secteur des transports sera préjudiciable aux entreprises publiques, à l’aménagement du territoire et au droit à la mobilité. Elle aboutirait à la dégradation de l’offre par l’organisation du dumping sur les conditions de travail des salariés et les investissements réalisés.
Elle considère que le règlement OSP constitue une occasion privilégiée d’une part, pour reconnaître le caractère d’intérêt général du transport de voyageurs et du fret et, d’autre part, pour amorcer le débat sur les moyens à mettre en œuvre afin de garantir effectivement le droit à la mobilité pour des usagers de plus en plus nombreux à emprunter les transports régionaux.
Elle souhaite donc interroger le Gouvernement sur sa politique nationale en matière de transports et lui soumettre la proposition, formulée par de nombreux syndicats, de créer un pôle public national de transport public au service d’une politique des transports durables.
N° 36 - Le 23 avril 2009 - M. Ivan Renar attire l’attention de Mme la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche sur la nécessaire évaluation du crédit impôt recherche (CIR).
Si le crédit impôt recherche a connu en 2009 une augmentation de 620 millions d’euros, pour un coût global estimé entre 2, 7 et 3, 1 milliards d’euros, les effets réels de ce dispositif fiscal sur l’effort de recherche et développement des entreprises demeurent inconnus. Depuis l’étude d’impact menée par Technopolis France en 2006, le crédit impôt recherche n’a fait l’objet d’aucune évaluation officielle alors même qu’il a connu de profondes modifications en 2008. Lors des débats portant sur le budget de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES) 2009, de nombreux parlementaires, de toutes sensibilités, se sont émus de cette situation, d’autant que toutes les politiques publiques sont soumises à évaluation. Une étude d’impact du crédit impôt recherche est d’autant plus indispensable que la progression des aides publiques est sans commune mesure avec la progression des dépenses de recherche et développement des entreprises. En outre, selon une enquête, ce dispositif, à l’origine destiné aux PME innovantes, bénéficierait essentiellement aux très grandes entreprises. Alors que le coût du crédit impôt recherche pourrait atteindre 4 milliards d’euros en 2012, il est urgent d’en mesurer les effets incitatifs et, le cas échéant, d’envisager un redéploiement des crédits affectés à ce dispositif. Il lui demande de lui indiquer les mesures qu’elle entend mettre en œuvre en ce sens et l’interroge sur l’avenir du financement des universités et des organismes de recherche publics.
N° 37 - Le 27 avril 2009 - M. Jean-Jacques Mirassou attire l’attention de M. le Premier ministre sur le programme de l’avion de transport militaire Airbus A400M, dont l’avenir sera scellé à la date butoir du 1er juillet 2009. Il revêt une importance cruciale à l’échelon européen pour des raisons économiques, de stratégie industrielle mais également en matière de politique de défense. Cette importance avait justifié la confiance de sept pays européens (Allemagne, France, Espagne, Grande Bretagne, Turquie, Belgique et Luxembourg), futurs acquéreurs de 180 exemplaires de cet appareil.
Les difficultés techniques rencontrées au cours de la construction de l’Airbus A400M ont engendré un retard estimé à trois ans pour sa première livraison. Ce retard pourrait, dans le pire des cas, conduire à l’abandon pur et simple du programme.
Les déclarations contradictoires du patron d’Airbus et de la direction d’EADS ne sont pas de nature à conforter l’avenir même si, par ailleurs, le Premier ministre et le ministre de la défense ont récemment affirmé leur volonté de faire aboutir ce projet.
Il est donc temps de clarifier la situation, et la question posée ici est simple : où en sont les négociations menées avec les sept ministres de la défense concernés, et comment agit le Gouvernement pour affirmer sa détermination et garantir la poursuite du programme de l’A400M ?
Conformément aux articles 79, 80 du règlement, ces questions orales avec débat ont été communiquées au Gouvernement et la fixation de la date de la discussion aura lieu ultérieurement.
J’ai reçu le texte de la commission des affaires économiques sur la proposition de résolution européenne (n° 57 rect., 2008-2009) présentée, en application de l’article 73 bis du règlement, par Mmes Catherine Tasca, Michèle André, MM. Robert Badinter, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mmes Bernadette Bourzai, Monique Cerisier-ben Guiga, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Christiane Demontès, MM. Yves Krattinger, Serge Lagauche, Jean-Claude Peyronnet, Roland Ries, Simon Sutour, Michel Teston et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés sur la communication de la Commission européenne sur sa stratégie politique annuelle pour 2009 (COM 2008 72 final).
Le texte sera imprimé sous le n° 370 et distribué.
J’ai reçu de M. Jean Louis Masson, une proposition de loi tendant à introduire des règles de pluralisme, de démocratie et d’équité pour l’exercice du droit d’expression des élus locaux dans les bulletins d’information de leur collectivité
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 371, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu de M. Pierre Hérisson un rapport fait au nom de la commission des Affaires économiques sur la proposition de résolution européenne (n° 57 rect., 2008-2009) présentée, en application de l’article 73 bis du règlement, par Mmes Catherine Tasca, Michèle André, MM. Robert Badinter, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mmes Bernadette Bourzai, Monique Cerisier-ben Guiga, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Christiane Demontès, MM. Yves Krattinger, Serge Lagauche, Jean-Claude Peyronnet, Roland Ries, Simon Sutour, Michel Teston et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés sur la communication de la Commission européenne sur sa stratégie politique annuelle pour 2009 (COM 2008 72 final).
Le rapport sera imprimé sous le n° 369 et distribué.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Croatie relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 348, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord de coopération en matière de sécurité intérieure entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Slovénie.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 349, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’avenant à l’accord de siège du 11 janvier 1965 entre le Gouvernement de la République française et le bureau international des expositions relatif au siège du bureau international des expositions et à ses privilèges et immunités sur le territoire français.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 350, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’État des Émirats Arabes Unis.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 351, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation des amendements aux articles 25 et 26 de la convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 352, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification de l’accord de stabilisation et d’association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et la République du Monténégro, d’autre part.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 353, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord sous forme d’échange de lettres relatives à la garantie des investisseurs entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de Son Altesse Sérénissime le Prince de Monaco.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 354, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord sur l’enseignement bilingue entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Roumanie.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 355, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et l’Organisation internationale de la Francophonie relative à la mise à disposition de locaux pour installer la Maison de la Francophonie à Paris.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 356, distribué et renvoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
J’ai reçu, transmis par M. le Premier ministre, un projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Géorgie en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion fiscale en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 357, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre un projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2009-112 du 30 janvier 2009 portant diverses mesures relatives à la fiducie et modifiant le livre IVème du code civil.
Dépôt enregistré à la présidence le 15 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Ce projet de loi sera imprimé sous le n° 359, distribué et renvoyé à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre un projet de loi portant réforme du crédit à la consommation.
Dépôt enregistré à la présidence le 22 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Ce projet de loi sera imprimé sous le n°364, distribué et renvoyé à la commission des affaires économiques, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre un projet de loi ratifiant diverses ordonnances en matières financière et comptable.
Dépôt enregistré à la présidence le 22 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Ce projet de loi sera imprimé sous le n° 365, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre un projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale après déclaration d’urgence, pour le développement économique des outre-mer.
Dépôt enregistré à la présidence le 21 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Ce projet de loi sera imprimé sous le n° 361, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. Jean Desessard, Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumediene-Thiery, Dominique Voynet et M. Jacques Muller, une proposition de loi relative à la réglementation de l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile et à la réduction de l’exposition des personnes aux champs électromagnétiques.
Dépôt enregistré à la présidence le 17 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Cette proposition de loi sera imprimée sous le n° 360, distribuée et renvoyée à la commission des affaires économiques, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. Nicolas About une proposition de loi relative aux dispositifs d’assistance aux joueurs dans le cadre des jeux de hasard.
Dépôt enregistré à la présidence le 21 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Cette proposition de loi sera imprimée sous le n° 362, distribuée et renvoyée à la commission des affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de MM. François Rebsamen, Jean-Pierre Bel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, une proposition de loi visant à créer une contribution exceptionnelle de solidarité des entreprises ayant réalisé des bénéfices records.
Dépôt enregistré à la présidence le 21 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Cette proposition de loi sera imprimée sous le n° 363, distribuée et renvoyée à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. Alain Lambert une proposition de loi modifiant le code général de la propriété des personnes publiques.
Dépôt enregistré à la présidence le 23 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Cette proposition de loi sera imprimée sous le n° 367, distribuée et renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de Mme Nathalie Goulet une proposition de résolution européenne, présentée en application de l’article 73 bis du règlement, sur les relations entre l’Union européenne et l’État d’Israël.
Dépôt enregistré à la présidence le 23 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
La proposition de résolution sera imprimée sous le n° 366, distribuée et renvoyée à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre les textes suivants, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Projet de règlement (CE) de la Commission portant mise en œuvre du règlement (CE) n° 1166/2008 du Parlement européen et du Conseil relatif aux enquêtes sur la structure des exploitations et à l’enquête sur les méthodes de production agricole, en ce qui concerne les coefficients de conversion en unités de cheptel et les définitions des caractéristiques ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4416 ;
- Proposition de virement de crédits DEC10/2009 à l’intérieur de la section III - Commission - du budget général pour 2009 (DNO) ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4417 ;
- Projet de directive de la Commission modifiant la directive 2006/126/CE relative au permis de conduire ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4418 ;
- Projet de règlement de la Commission mettant en œuvre la directive 2005/32/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les exigences relatives à l’écoconception des téléviseurs ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4419 ;
- Projet de directive de la Commission mettant en œuvre et modifiant la directive 92/75/CEE du Conseil en ce qui concerne l’indication de la consommation d’énergie des téléviseurs ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4420 ;
- Projet de décision de la Commission modifiant la décision 2006/679/CE de la Commission relative à la spécification technique d’interopérabilité concernant le sous-système « contrôle-commande et signalisation » du système ferroviaire transeuropéen conventionnel ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4421 ;
- Règlement (CE) de la Commission portant modalités d’application de la directive 2005/32/CE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les exigences d’écoconception applicables aux appareils de réfrigération ménagers ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4422 ;
- Projet de directive de la Commission portant modalités d’application de la directive 92/75/CEE du Conseil en ce qui concerne l’indication de la consommation d’énergie des appareils de réfrigération ménagers ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4423 ;
- Recommandation de la Commission au Conseil autorisant la Commission à ouvrir des négociations en vue d’un accord d’intégration économique avec le Canada ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4424 ;
- Proposition de décision du Conseil et de la Commission relative à une position de la Communauté concernant une décision du Conseil de stabilisation et d’association UE Albanie relative à son règlement intérieur ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4425 ;
- Proposition de décision du Conseil modifiant la décision 2008/938/CE de la Commission relative à la liste des pays bénéficiaires qui ont droit au régime spécial d’encouragement en faveur du développement durable et de la bonne gouvernance, prévu par le règlement (CE) n° 732/2008 du Conseil appliquant un schéma de préférences tarifaires généralisées pour la période du 1er janvier 2009 au 31 décembre 2011 ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4426 ;
Dépôts enregistrés à la présidence le 10 avril 2009 et rattachés pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Projet de décision du Conseil relative à certains organes administratifs prévus à l’article 9 du statut des fonctionnaires ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4427 ;
- Projet de directive CE de la Commission modifiant, aux fins de son adaptation au progrès technique, la directive 97/24/CE du Parlement européen et du Conseil relative à certains éléments ou caractéristiques des véhicules à moteur à deux ou trois roues ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4428 ;
- Projet de décision du Conseil portant adaptation des indemnités prévues par les décisions 2003/479/CE et 2007/829/CE relatives au régime applicable aux experts et militaires nationaux détachés auprès du secrétariat général du Conseil ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4429 ;
- Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 332/2002 établissant un mécanisme de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des États membres. COM 2009-169 final ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4430.
Dépôts enregistrés à la Présidence le 16 avril 2009 et rattachés pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
- Avant-projet de budget rectificatif n° 4 au budget général 2009. État des dépenses par section - Section III - Commission ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4243 (annexe 4) ;
- Proposition de règlement du Conseil instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de certains câbles et torons de pré- et postcontrainte en acier non allié (câbles et torons PSC) originaires de la République populaire de Chine ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4431 ;
- Recommandation de décision du Conseil concernant la désignation des Capitales européennes de la culture 2012 ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4432.
Dépôts enregistrés à la présidence le 20 avril 2009 et rattachés pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
- Avant-projet de budget rectificatif n° 5 au budget général 2009. État des dépenses par section – Section III – Commission ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4243 (annexe 5) ;
- Décision du Conseil portant nomination d’un membre allemand et d’un suppléant allemand du Comité des régions ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4433 ;
- Proposition de règlement du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1386/2007 du Conseil établissant les mesures de conservation et d’exécution applicables dans la zone de réglementation de l’Organisation des pêcheries de l’Atlantique du Nord Ouest ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4434.
Dépôts enregistrés à la présidence le 22 avril 2009 et rattachés pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
- Projet de règlement (CE) de la Commission modifiant, aux fins de son adaptation au progrès technique, le règlement (CE) n° 440/2008 établissant des méthodes d’essai conformément au règlement (CE) n° 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH) ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4435 ;
- Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la lutte contre le retard de paiement dans les transactions commerciales (Refonte). Mettant en œuvre le Small Business Act ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4436 ;
- Recommandation de décision du Conseil concernant la désignation des Capitales européennes de la culture 2013 ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4437 ;
- Proposition de règlement du Conseil instituant un droit antidumping définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de certains types de bougies, chandelles, cierges et articles similaires originaires de la République populaire de Chine ; ce texte sera imprimé et distribué sous le n° E-4438.
M. le président du Sénat a reçu de Mme Michèle André un rapport d’information fait au nom de la délégation du Sénat aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes sur les Actes de la rencontre avec les maires élues en 2008, organisée le 9 mars 2009.
Dépôt enregistré à la présidence le 10 avril 2009 et rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 9 avril 2009
Ce rapport d’information sera imprimé sous le n° 358 et distribué.
Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, mercredi 29 avril 2009, à quatorze heures trente :
1. Proposition du président du Sénat tendant à la création d’une commission spéciale sur le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation (n° 364, 2008-2009) et nomination des membres de cette commission spéciale.
2. Débat sur la crise financière internationale et ses conséquences économiques.
3. Question orale avec débat n° 31 de Mme Christiane Demontès à Mme la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi sur le bilan de la politique de défiscalisation des heures supplémentaires.
Le 2 avril 2009 - Mme Christiane Demontès attire l’attention de Mme la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi sur le bilan de la politique de défiscalisation des heures supplémentaires.
L’emploi est au cœur des préoccupations de nos concitoyens. Comment pourrait-il en être autrement lorsqu’après 92 000 demandeurs d’emplois de plus au mois de janvier, 72 200 autres s’y sont ajoutés en février ? À ce rythme, le nombre de chômeurs supplémentaires atteindra le million en fin d’année. Par ailleurs, les destructions d’emplois n’auront jamais été aussi importantes. On est donc bien loin du « travailler plus pour gagner plus ».
Face à cette crise qui ne cesse de s’approfondir, le Gouvernement a choisi de ne pas opérer de changement en matière de politique de l’emploi. Fidèle au crédo néo libéral, le Gouvernement maintient la politique de défiscalisation des heures supplémentaires mise en œuvre par l’article 1er de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007, dite loi TEPA. À ce titre et au lieu d’embaucher, ce sont 4, 3 milliards d’euros qui ont été dépensés l’an dernier pour encourager les entreprises à faire effectuer des heures supplémentaires par leurs propres salariés. Au dernier trimestre 2008, ce volume horaire représentait l’équivalent de 90 000 emplois de plus par rapport au dernier trimestre 2007. Au-delà, cette politique d’exonération impacte nécessairement les finances publiques qui enregistreront selon toute vraisemblance un déficit voisin de 6 % du PIB à la fin de 2009.
La crise est encore devant nous, aussi elle lui demande de l’informer de l’impact financier et de l’impact sur l’emploi que représente, depuis sa mise en application, la défiscalisation des heures supplémentaires.
4. Débat sur la politique de lutte contre l’immigration clandestine.
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
La séance est levée le mercredi 29 avril 2009, à zéro heure cinq.