Intervention de Yvon Collin

…et qu’il faut donner aux groupes parlementaires les moyens d’exercer les droits nouveaux qui leur sont désormais reconnus dans la Constitution.

En matière institutionnelle, il existe de petites mesures qui produisent de grands effets et de grandes proclamations qui n’en ont guère ! Et comme il n’y a pas grand-chose de pire que de voir de grandes proclamations n’engendrer que déception et méfiance, il faut louer les petites mesures qui permettent aux grands principes d’avoir la portée qu’on leur prête mais qu’ils n’ont pas sans elles.

La révision constitutionnelle de 2008 a été présentée comme devant permettre de revaloriser le rôle du Parlement et de donner une plus large place aux groupes politiques. Notre proposition de loi traite précisément des moyens de travail concrets des groupes parlementaires et plus largement, à travers ceux-ci, des moyens donnés aux parlementaires.

On a beaucoup insisté au moment de l’examen de la révision constitutionnelle sur l’innovation que constitueraient la reconnaissance du rôle des groupes politiques et celle des « groupes minoritaires ou d’opposition », catégories créées à cette occasion.

Personne ne contestera que les groupes politiques n’ont pas attendu 2008 pour exister et jouer le rôle que l’on sait dans la vie démocratique de la nation, au Parlement, bien sûr, mais également au-delà. Il me semble que cette réalité politique et quasi institutionnelle devrait dispenser de tout débat juridique préalable à l’attribution de droits à des entités aussi essentielles à notre vie politique et à notre vie démocratique que nos groupes parlementaires.

Mais voilà que, trouvant à redire à l’attribution par notre texte des droits qui leur ont été conférés aux groupes, notre commission des lois prétend que ceux-ci n’ont pas une substance juridique telle que ces droits soient à considérer !

Elle souhaite placer le débat sur le terrain juridique ou du moins saisir la politique par le droit quand c’est toujours l’approche contraire qui est toujours la plus pertinente et la plus vraie. J’y reviendrai lorsque j’interviendrai contre la motion déposée par le rapporteur, mais je dois quand même dire à ce stade combien je trouve surprenant que l’interprétation de nos usages parlementaires comme le sens donné à la dernière révision constitutionnelle ainsi qu’à la révision de notre propre règlement puissent conduire à considérer que les groupes sont quantité négligeable sur le plan juridique !

Finalement, le problème que s’attache à résoudre notre proposition de loi est simple. Devant la reconnaissance incontestable du rôle des groupes parlementaires, devions-nous rester inertes ? Nous ne le croyons pas, et c’est pourquoi nous avons déposé la présente proposition de loi, signe d’une Haute Assemblée active, en alerte et soucieuse d’améliorer toujours davantage les moyens d’action et de contrôle des groupes et des parlementaires.

Je regrette de devoir répondre à des arguments qui me paraissent relever d’un juridisme assez peu en rapport avec l’importance de ce qui est en cause cet après-midi, c’est-à-dire le travail parlementaire, et, au-delà, notre mission de représentants du peuple.

Je regrette d’autant plus de devoir répondre à de telles objections que celles-ci émanent d’une majorité qui nous a vanté les mérites d’une révision constitutionnelle dont elle ne semble pas vouloir appliquer toute la logique. Je dirai donc à cette majorité que, en plus de faire barrage à des mesures simples et de bon sens, non seulement conformes à la Constitution mais en outre que celle-ci implique, elle prend le risque d’altérer le sens d’un texte qu’elle nous a présenté comme essentiel à la rénovation du Parlement. Elle ne voit pas à quel point les dispositions que nous lui proposons d’adopter pourraient lui être utiles dans le futur.

Il est juste de dire que la nécessité de notre proposition de loi peut se faire plus ou moins sentir selon que l’on appartient à un groupe minoritaire et d’opposition ou à un groupe soutenant le Gouvernement, et ce indépendamment des majorités politiques. Qu’ils soient de gauche, de droite ou du centre, les groupes de la majorité obtiennent toujours quelques contreparties de leur soutien au Gouvernement : ils reçoivent l’appui de ce dernier et de l’administration, ce qui est bien compréhensible.

Dans ces conditions, je conçois que l’amélioration des moyens de travail des groupes parlementaires vous paraisse moins urgente, chers collègues de la majorité, qu’à vos collègues membres des groupes minoritaires ou de l’opposition. Mais nul n’est propriétaire de l’avenir et, indépendamment du fait que la volonté de conserver le monopole de l’information n’est compatible ni avec l’esprit de nos institutions ni avec le principe constitutionnel, si essentiel, d’égalité, vous pourriez regretter, à la faveur d’une alternance politique toujours envisageable, d’avoir négligé l’occasion qui vous est aujourd’hui offerte d’asseoir mieux le nécessaire pluralisme de la représentation nationale.

Au passage, j’en profite pour évoquer le mur de la séparation des pouvoirs, que vous dressez contre notre proposition de loi. En pratique, nul ne peut contester qu’il compte quelques brèches dans lesquelles s’engouffrent des collaborations, parfois fort étroites, entre certains groupes politiques parlementaires et le Gouvernement avec une prise directe sur l’administration. N’avons-nous pas eu sous les yeux encore très récemment un exemple de cette collaboration avec le groupe de travail réuni pour préparer la réforme de la fiscalité du patrimoine à Bercy, groupe exclusivement composé de parlementaires de la majorité ? L’administration était-elle absente de ces séances de travail ?

Quoi qu’il en soit – la révision constitutionnelle ainsi que la réforme de notre règlement constituent une sorte d’occasion mais aussi de justification juridique positive –, le moment n’est-il pas venu de confier aux groupes des moyens de travail proportionnés à leur rôle politique éminent, dans le respect des prérogatives positives qui leur sont reconnues ? Doit-on continuer à renoncer à donner tous les prolongements pratiques nécessaires, et seulement ceux-là – j’insiste sur ce point –, aux évolutions de notre droit parlementaire ?

Ceux d’entre vous, mes chers collègues, qui répondent positivement à ces questions ne doivent pas voter la présente proposition de loi. En revanche, ceux qui pensent que les groupes ont besoin de moyens supplémentaires pour exercer leurs attributions pour jouer leur rôle doivent alors se rallier au texte simple qui vous est soumis. Et point n’est besoin de le détailler beaucoup.

Cette proposition de loi énonce d’abord un principe, une déclaration de droits, que vous jugez insuffisamment normative, monsieur le rapporteur. Mais n’est-ce pas le sort des déclarations de droits que de paraître telles et ne faut-il pas attendre parfois bien longtemps pour mesurer leur portée normative ? Au demeurant, l’argument est un peu difficile à accepter, puisqu’il soutient en réalité une position visant à refuser aux parlementaires les moyens opérationnels de leur mission.

La proposition de loi contient encore l’énoncé de droits permettant aux groupes de recueillir les informations nécessaires aux différentes contributions à l’exercice des missions du Parlement et de ses organes qui leur sont reconnues, notamment par la Constitution.

Enfin, il est accordé aux groupes politiques, sous l’autorité de leur président, la faculté de mettre en œuvre un certain nombre de droits de saisine d’autorités administratives indépendantes, possibilité déjà ouverte à différents organes parlementaires, et dont bénéficie explicitement parfois tout parlementaire.

L’ensemble des droits ouverts par notre proposition de loi, en particulier les droits d’information, doivent être considérés comme proportionnés au rôle des groupes.

En outre, ils sont respectueux des principes constitutionnels. À cet égard, la séparation des pouvoirs, qui met l’administration à la disposition du Gouvernement – ne dirait-on pas parfois qu’elle est également à la disposition du Président de la République ? – ne s’oppose nullement à ce que des responsables politiques ou administratifs, qu’il ne s’agit pas alors de mettre en cause, soient entendus.

Dans un échange de cette sorte, destiné à recueillir les informations nécessaires au travail parlementaire des groupes, il n’est nullement question de donner quelque instruction que ce soit à l’administration ni même de lui demander l’assistance d’experts dès lors qu’ils devraient être considérés comme placés sous la direction du Gouvernement. La jurisprudence du Conseil constitutionnel nous l’interdit, ce que, pour ma part, je déplore, étant donné le monopole des moyens d’expertise dont peut bénéficier dans certains domaines, dans ces conditions, le Gouvernement. Nous ne sommes donc pas à armes égales, reconnaissez-le !

Au demeurant, ces droits destinés à l’instruction du travail des parlementaires dans les groupes excèdent le champ strict des administrations. Il en va de même pour l’assistance dont nous prévoyons le bénéfice et qui peut être fournie par tout organe auquel la séparation des pouvoirs ne l’interdit pas.

Sur tous ces points, les intentions des auteurs de la présente proposition de loi sont claires et nous ne croyons pas que la séparation des pouvoirs empêche de nouer un dialogue avec l’administration, quand ce dialogue est nécessaire à l’exercice d’un rôle reconnu par la Constitution.

Face à ces propositions, la commission des lois s’émeut que les groupes politiques, qui ne sont pas des organes internes du Parlement, disposent de certains des droits qui sont déjà attribués à de tels organes. J’en conviens absolument, les groupes politiques ne sont pas des organes du Parlement. Nous ne pouvions les ériger à ce rang et nous ne le désirions pas.

Les droits ouverts aux groupes ne sont pas motivés par un quelconque exercice des missions du Parlement qu’ils ne sont nullement chargés de mettre en œuvre.

Mais est-il nécessaire d’être un organe interne du Parlement pour en être un acteur ? Faut-il être un organe interne du Parlement pour être doté de moyens ? La responsabilité de proposer des textes législatifs ou des débats, le devoir d’apporter une contribution utile aux travaux du Parlement, contribution dont le principe est désormais expressément admis et dont les modalités sont posées dans notre droit positif, sont-ils compatibles avec la privation de tout moyen d’information autre que les procédures de questions en vigueur, manifestement inappropriées, de par leur lourdeur notamment, aux responsabilités des groupes ?

Les organes internes du Parlement sont des acteurs institutionnels de celui-ci particulièrement éminents et sont dotés à ce titre non seulement de droits mais aussi de pouvoirs. Sont-ils les seuls acteurs de notre vie parlementaire ? Je ne le crois pas. Au demeurant, des Parlements très évidemment démocratiques savent ménager à côté des droits reconnus aux institutions parlementaires les droits non seulement individuels des parlementaires, mais aussi des groupes. Une telle reconnaissance ne figure-t-elle pas dans la Constitution helvétique, qui n’est pas un contre-modèle démocratique, me semble-t-il ?

Parmi les organes internes du Parlement, certains sont d’extraction constitutionnelle, d’autres ont trouvé naissance dans la loi ou dans de simples instructions du bureau, d’autres enfin ont dû leur existence et les droits nécessaires à leur travail pratique à de simples mesures d’organisation d’une commission. Leur origine diverse ne les empêche pas d’avoir été dotés de droits. Je pourrais par exemple citer l’office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques ou la délégation à la prospective.

N’y aurait-il pas quelque paradoxe à refuser aux groupes politiques, que la pratique de nos institutions et désormais le texte suprême reconnaissent comme des acteurs essentiels de la vie parlementaire, de bénéficier des droits accordés à des instances désignées comme organes internes de nos assemblées par des textes de plus modeste rang ? Et je passe sur les pratiques de la vie courante qui voient ce dialogue se nouer naturellement avec les médias.

Finalement, je ne me rallie pas à l’affirmation, que vous faites vôtre, selon laquelle seuls les organes internes du Parlement seraient à même de disposer des droits indispensables à tout travail parlementaire, seraient-ils des plus élémentaires. Elle implique de vider de tout prolongement concret l’ambition de diversifier et de revitaliser la vie démocratique et le fonctionnement pluraliste du Parlement. Et je ne vois pas comment la Constitution pourrait conduire à souscrire à un tel principe, elle qui, à la suite d’une pratique constante de nos institutions, pose explicitement le principe de l’existence des groupes et de leur rôle.

Au fond, la seule question qui vaille est la suivante : les moyens de travail dont nous prévoyons de faire bénéficier les groupes sont-ils ou non accordés à leur place dans nos institutions ? Sont-ils proportionnés à cette place ?

Répondre par la négative, c’est en pratique empêcher les groupes d’exercer des droits désormais explicitement constitutionnels. Quelle grave responsabilité politique ! Et si, d’aventure, cet empêchement devait être assis sur des considérations constitutionnelles, il faudrait y voir la nécessité de réviser à nouveau la Constitution, dont certaines interprétations, je le concède, ne peuvent parfois que laisser quelque peu sceptique.

En réalité, la présente proposition de loi n’est destinée qu’à permettre aux parlementaires, à partir de leur position dans les groupes politiques, de disposer des moyens d’exercer leur mandat et aux groupes de bénéficier des moyens d’accomplir au mieux leurs nouvelles attributions.

Et pour tout à fait vous rassurer, mes chers collègues, je veux maintenant vous dire ce que notre proposition de loi n’est pas.

Elle n’a pas pour finalité de procéder à un réaménagement des pouvoirs constitutionnels ni à un réaménagement de l’organisation des assemblées.

Elle ne touche en rien l’architecture des pouvoirs publics constitutionnels. Si elle est adoptée, les groupes politiques ne seront pas plus qu’à ce jour des pouvoirs de cette nature. Coexistent deux pouvoirs constitutionnels, l’exécutif et le législatif, et l’autorité judiciaire. La chose est entendue. Les groupes politiques ne légifèrent pas ; ils ne contrôlent pas l’action du Gouvernement, au sens formel retenu par la Constitution. Ils ne le feront pas davantage s’ils sont dotés des droits que leur ouvre notre texte. En particulier, celui-ci n’est pas et ne doit pas être un moyen de harcèlement de l’administration. C’est simplement un moyen de recueillir les informations nécessaires à un travail parlementaire sérieux des groupes parlementaires. Si une confusion apparaissait sur ce point, nos travaux préparatoires suffiraient à la dissiper. Et, s’ils n’y suffisaient pas, nous pourrions améliorer le texte en prévoyant des dispositifs aptes à prévenir tout harcèlement.

La présente proposition de loi ne touche pas plus l’organisation interne de nos assemblées dans la mesure où celle-ci résulte de la Constitution, des lois organiques et même des règlements des assemblées. Par exemple, nous ne retranchons aucun pouvoir aux commissions et nous ne confions aux groupes aucun des pouvoirs dont seules les commissions parlementaires disposent.

Comme cela fut fait pour de nombreux organismes, dont la reconnaissance constitutionnelle n’est pourtant pas assurée, nous prévoyons seulement de doter les groupes des moyens de travail nécessaires à leur rôle parfaitement décrit dans le rapport de la commission des lois.

Ce rôle consiste à favoriser l’initiative législative des parlementaires, ainsi qu’à mettre en débat, tout en animant celui-ci, des propositions de résolution et à examiner les politiques publiques. Sur ce dernier point, pas plus demain qu’hier les groupes ne procéderont au contrôle ou à l’évaluation des politiques publiques. Simplement, ils seront mieux à même de contribuer à la mise en œuvre de ces fonctions par les organes constitués du Parlement, dont les travaux s’en trouveront – je l’imagine – améliorés, plus clairs, plus sincères, plus informés et plus diversifiés.

J’affirme que la présente proposition de loi est conforme à la Constitution. Plus encore, j’affirme que la Constitution l’appelle, l’exige. Que serait l’initiative législative d’un parlementaire qui ne s’appuierait point sur le témoignage intime des acteurs, des agents d’une politique publique ? Que seraient les droits ménagés aux groupes politiques s’ils n’étaient soutenus par les informations nécessaires à la qualité de notre œuvre parlementaire et que tout organe de presse peut aisément réunir ?

Si la révision constitutionnelle a un mérite, c’est celui de nous obliger à regarder en face la division du travail parlementaire. Il y a d’un côté les institutions parlementaires, de l’autre les parlementaires, considérés individuellement ou en raison de leur participation aux premières nommées ou à des groupes politiques, et enfin, il y a les groupes politiques. Ceux-ci, au cœur des pratiques parlementaires, ne peuvent plus être relégués à la périphérie des droits nécessaires à l’accomplissement de leur rôle au service d’une démocratie plus vivante et donc plus forte.