Intervention de Christian Cointat

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, voici quelques chiffres qui illustrent, certes de manière abrupte mais malheureusement significative, la situation actuelle de la Polynésie française. Ces trois chiffres sont les suivants : 11, 3 et 855.

« 11 » représente le nombre de gouvernements successifs que la Polynésie a connus depuis son nouveau statut lui consacrant une très large autonomie en 2004. Mme la ministre a d’ailleurs rappelé ce chiffre tout à l’heure.

« 3 » est le nombre de présidents différents qui ont eu à conduire ces gouvernements. On peut noter à ce sujet – non sans intérêt – que la valse des portefeuilles ministériels s’est toutefois déroulée dans le contexte d’une certaine stabilité au plus haut niveau ! Il n’y a eu que trois présidents différents pour onze gouvernements.

« 855 » est un chiffre encore plus préoccupant puisqu’il indique en millions d’euros le montant de la dette de la Polynésie française au 31 décembre 2010, dette qui ne cesse de s’accroître.

En effet, depuis mai 2004, les institutions de la Polynésie française connaissent une instabilité chronique malgré deux tentatives législatives tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique. Cette instabilité a conduit à une profonde dégradation de la situation générale de la collectivité.

Cette situation n’a fait que s’aggraver ces dernières années. L’assemblée de la Polynésie française n’a cessé de connaître des recompositions, à la faveur de jeux d’alliances qu’entretiennent la forte segmentation des partis politiques et la recherche par les élus du meilleur moyen pour servir leurs intérêts locaux.

L’instabilité ne peut donc continuer sans remettre gravement en cause l’avenir du « pays », le fenua selon la terminologie locale. Il est temps d’agir pour éviter que les effets délétères de l’instabilité sur l’image de la classe politique polynésienne et sur la conduite des affaires publiques n’entraînent une désespérance dont les conséquences pourraient être dramatiques.

Aussi le Gouvernement a-t-il déposé au Sénat le 20 avril 2011 un projet de loi organique relatif au fonctionnement des institutions de la Polynésie française dont l’objet essentiel – je dis bien essentiel ! – est de permettre la constitution d’une majorité stable au sein de l’assemblée de cette collectivité. C’est cet objectif qui permet de mieux comprendre la position prise par la commission des lois.

Le projet de loi comporte ainsi deux volets.

Le premier modifie les dispositions de la loi organique statutaire relatives à l’élection des représentants à l’assemblée.

Le second tend à encadrer certains aspects du fonctionnement institutionnel afin de réduire les dépenses publiques et de rationaliser les relations entre l’exécutif et l’assemblée délibérante.

La mise en place, par la loi organique du 27 février 2004, d’un statut consacrant la Polynésie française comme un « pays d’outre-mer au sein de la République » s’est accompagnée de la création d’un mode de scrutin original pour l’élection des représentants à l’assemblée polynésienne.

Dotée de cinquante-sept membres élus pour cinq ans dans six circonscriptions, contre cinq dans le système en vigueur entre 1946 et 2004, l’assemblée de la Polynésie française était ainsi régie par un mode de scrutin combinant un scrutin de liste à un tour – le législateur organique ayant d’ailleurs imposé que les listes soient composées de manière paritaire –, un seuil d’admission à la répartition des sièges très bas – 3 % des suffrages exprimés –, une répartition des sièges à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne et une prime majoritaire égale au tiers des sièges arrondi à l’entier supérieur, prime instaurée sur l’initiative du Sénat à la suite de l’adoption d’un amendement présenté par notre collègue Gaston Flosse.

Compte tenu des résultats peu compatibles avec une stabilité institutionnelle, ce dispositif électoral a déjà connu deux modifications. L’une par le biais de la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer, dite DSIOM, qui a supprimé la prime majoritaire, l’autre par la loi organique du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, qui a maintenu la suppression de la prime majoritaire mais introduit un scrutin à deux tours et prévu un renouvellement anticipé de l’assemblée. C’est le système actuel.

Les résultats obtenus à l’époque non seulement n’ont pas atteint l’objectif de stabilité recherché mais ont même aggravé les déséquilibres avec des conséquences dangereuses pour la situation financière, économique et sociale de la Polynésie française.

À ce sujet, il est utile de rappeler le diagnostic d’une mission d’audit, diligentée par le Premier ministre, selon lequel la situation des finances publiques est devenue critique, la Polynésie française manquant en outre d’une vision d’ensemble des investissements publics et des projets structurants.

Il était donc nécessaire et urgent de modifier les règles institutionnelles de la Polynésie française pour lui permettre de retrouver la stabilité et reprendre le chemin du développement économique dont elle a tant besoin.

Tel est le sens du projet de loi organique présenté par le Gouvernement et dont nous pouvons nous féliciter.

La présentation de ce projet ayant été faite, je ne m’y attarderai pas. Je me limiterai à souligner que le système électoral retenu par le projet du Gouvernement se rapproche beaucoup de celui de 2004. Le principal changement concerne la fusion de la circonscription des îles-du-Vent avec celle des îles Sous-le-Vent, ce qui ramène le nombre de circonscriptions à cinq, à savoir les quatre archipels les plus éloignés et les îles formant l’archipel de la Société, elles-mêmes divisées en quatre sections. Ce projet réintroduit également la prime majoritaire de un tiers des sièges et rend plus difficile le recours à la motion de défiance.

La commission des lois – je tiens à le souligner – souscrit pleinement à l’objectif d’une vie institutionnelle plus stable en Polynésie française, tel que le souhaite le Gouvernement. Il est absolument essentiel que cette collectivité puisse enfin réaliser les projets nécessaires pour améliorer les conditions de vie de sa population et préparer l’avenir de sa jeunesse.

Certes, aucun mode de scrutin respectueux des principes démocratiques ni aucune règle institutionnelle ne peuvent garantir absolument la stabilité, car les institutions restent ce qu’en font les hommes.

À cet égard, comme l’a indiqué à votre rapporteur notre excellent collègue Richard Tuheiava, sénateur de Polynésie française au même titre que Gaston Flosse – les deux sénateurs de la collectivité sont présents et je m’en réjouis –, « il ne faut pas sous-estimer le génie océanien », y compris en matière de pratique institutionnelle. Nous avons vu où cela nous a menés !

La commission juge cependant indispensable que le législateur, jouant cette fois l’une de ses dernières cartes – ce sera sa troisième tentative, madame la ministre ! –, définisse le mode de scrutin et les règles institutionnelles les plus propices à la stabilité dans l’unité de la collectivité. Pour ce faire, elle a substitué au système prévu par le projet de loi organique initial, un système de circonscription unique.

En effet, la commission des lois a observé que le dispositif proposé par le Gouvernement, qui conjugue la mise en place de circonscriptions multiples et l’attribution d’une prime majoritaire égale à un tiers des sièges – soit dix-neuf sièges – à la liste arrivée en tête dans chaque circonscription, était très similaire au système que le législateur organique avait mis en place en février 2004.

Or, comme je l’ai déjà souligné, le système électoral de 2004 a échoué puisqu’il n’a pas pu assurer à l’époque la constitution de majorités stables et pérennes au sein de l’assemblée de la Polynésie française.

Certes, le projet du Gouvernement est plus de nature à faire naître une majorité que le dispositif de 2004 mais il conserve, cependant, des facteurs de risque non négligeables, sur lesquels la commission des lois s’est penchée. Le projet de loi laisse en effet les douze sièges des quatre circonscriptions des archipels éloignés en dehors de la logique majoritaire d’ensemble. Laisser ainsi douze sièges non rattachés à une majorité d’ensemble ne permet pas de garantir la stabilité.

Au vu de ce précédent, la commission a estimé que l’approche retenue par le projet de loi organique, bien que nettement meilleure que les dispositions actuelles, n’était pas de nature à stabiliser durablement les institutions polynésiennes en dépit des efforts consentis.

La commission des lois a dès lors souhaité que l’élection des représentants à l’assemblée de la Polynésie française se déroule dans une circonscription unique, formée par l’ensemble de la collectivité polynésienne. Après tout, c’est le gouvernement de la Polynésie qui doit s’appuyer sur une majorité de la Polynésie ! De ce fait, l’unité dans le choix de la prime majoritaire paraît essentielle. Or cela n’était pas possible avec cinq circonscriptions.

Les auditions auxquelles j’ai procédé ont démontré qu’une très large partie des élus polynésiens, notamment MM. Oscar Temaru, Gaston Flosse et Gaston Tong Sang mais aussi Nicole Bouteau, Jean-Christophe Bouissou, c’est-à-dire les acteurs principaux de la vie politique polynésienne, soutenait cette approche de circonscription unique.

Il y a en effet trois avantages principaux à ce système. En permettant que l’intégralité de la prime majoritaire soit attribuée à la liste arrivée en tête dans toute la Polynésie, il garantira l’émergence d’une majorité solide au sein de l’assemblée.

Il interdira en outre la constitution de listes purement locales et mettra fin au particularisme politique qui semble, depuis plusieurs années, caractériser les archipels éloignés.

Il garantira enfin la présence d’un élu de la majorité dans chaque section. Il évitera ainsi le phénomène des zones oubliées, que Bernard Frimat et moi-même avons pu constater lorsque nous avons conduit une mission, au nom de la commission des lois, en Polynésie afin d’y étudier la situation des communes, phénomène qui oblige les maires et les élus de ces zones à se rallier à une majorité pour pouvoir faire bénéficier de quelques subventions leurs administrés.

Par définition, il y aura un représentant de la majorité dans les huit sections, puisque des sièges de prime majoritaire seront affectés dans chacune. Et cela ne remettra pas en cause la majorité dans chaque section : lorsque trois sièges seulement seront à pourvoir, la prime majoritaire concernera un siège, ce qui signifie que deux élus au moins représenteront la volonté des électeurs locaux.

Toutefois, afin d’éviter que la création d’une circonscription unique ne s’effectue au détriment des habitants des archipels éloignés, dont je rappelle qu’ils représentent tout de même 13 % de la population, les 87 % restants étant situés dans les îles de la Société, la commission a divisé la Polynésie en huit sections, chacune bénéficiant d’un minimum de trois sièges.

La délimitation de ces huit sections reprend le découpage initialement proposé par le Gouvernement pour les cinq circonscriptions – l’une était divisée en quatre sections – dont il envisageait la constitution. Nous avons tenu à nous rapprocher au maximum de ses choix.

Par ailleurs, afin de garantir la bonne représentation des populations des archipels éloignés, votre commission a prévu que seules les personnes inscrites sur la liste électorale d’une commune d’une section pourraient s’y porter candidates.

Sur ce point, je voudrais apporter une petite précision. Voilà seulement quelques semaines, la commission avait refusé une demande similaire pour les sections de Guyane. Mais il n’y a aucune incohérence dans notre approche : la collectivité unique de Guyane relève de l’article 73 de la Constitution, donc du droit commun, alors que la Polynésie relève de l’article 74, qui dote les collectivités d’outre-mer d’un statut tenant compte de leurs « intérêts propres ».

De plus, la jurisprudence du Conseil constitutionnel impose au législateur organique de garantir la « représentation effective » des archipels éloignés. Or comment assurer cette représentation effective alors que la Polynésie s’étend sur 2 500 kilomètres du nord au sud et sur 3 000 kilomètres d’est en ouest si les élus n’ont aucun lien avec ces archipels ? Rien n’interdit des mesures spécifiques. C’est d’ailleurs le cas, par exemple, pour les élections législatives, où, contrairement au droit commun, deux semaines au lieu d’une séparent les deux tours de scrutin.

L’obligation d’inscription sur les listes électorales permettra d’éviter que la création d’une circonscription unique ne débouche sur des « parachutages » dans les sections les moins peuplées et ne détourne de son sens la notion de représentation effective.

En outre, la commission a estimé que le mode de scrutin figurant dans le projet de loi organique initial, à savoir un scrutin de liste à deux tours, avec un seuil de passage au second tour fixé à 10 % des électeurs inscrits et une prime majoritaire de dix-neuf sièges, était susceptible, s’il était cumulé avec un système de circonscription unique, de mener à la constitution d’un groupe politique doté de la majorité absolue des sièges au sein de l’assemblée de la Polynésie française et correspondait donc à l’objectif visé. Elle a donc souhaité n’y apporter aucun changement de fond.

Ainsi que je l’ai indiqué précédemment, dans son projet, le Gouvernement rend plus sévères les conditions de vote d’une motion de défiance, reprenant ce qu’il avait proposé en la matière pour la Martinique.

Pour les mêmes raisons, la commission a maintenu les conditions actuelles d’adoption d’une motion de défiance, qui s’appliquent d’ailleurs en Corse. En effet, porter aux trois cinquièmes des représentants la majorité requise pour son adoption pourrait conduire à des blocages institutionnels. Un président dépourvu de majorité pourrait rester en fonctions face à un adversaire malheureux, ayant recueilli quelques voix de moins que lui, mais ayant désormais plus de la majorité absolue des membres de l’assemblée derrière lui !

Il semble préférable de conserver l’exigence de la simple majorité absolue des représentants pour l’adoption d’une telle motion dès lors que le nombre de signatures requis est porté du quart au tiers des membres de l’assemblée.

En outre, la commission a réduit à une seule motion de défiance le nombre de motions que chaque élu de l’assemblée de la Polynésie française peut signer au cours d’une année civile, alors que la loi organique du mois de décembre 2007 en prévoyait deux. Cela va dans le sens souhaité par le Gouvernement.

En revanche, la commission, et il n’y a pas d’incohérence dans sa position, n’a pas jugé utile de modifier la majorité des trois cinquièmes prévue en cas de motion de renvoi budgétaire, car il paraît indispensable que l’exécutif de la collectivité ait les moyens de faire adopter son budget. D’ailleurs, il y a des précédents : un dispositif similaire – une majorité absolue des membres composant l’assemblée pour une motion de défiance et des trois cinquièmes en cas de motion de renvoi du budget – s’applique déjà en Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a également tenu à compléter les dispositions relatives à l’adoption d’un nouveau projet de budget en cas de rejet du budget initial, afin de rappeler que la volonté du législateur organique du mois de décembre 2007 était bien d’instaurer une procédure de vote bloqué dans cette hypothèse.

Le projet de loi procède également à divers ajustements pragmatiques. La commission apprécie le désir de rationalisation du nombre de ministres du gouvernement polynésien exprimé par le Gouvernement, mais elle a quelque peu amendé le texte pour tenir compte de l’immensité du territoire de la Polynésie française. Elle propose donc un effectif gouvernemental compris entre sept et dix ministres, au lieu d’un chiffre fixe de sept ministres, comme le prévoyait le Gouvernement.

S’agissant de la limitation du nombre de membres de cabinet, la commission souhaite que l’on reste dans le cadre de l’autonomie. Elle propose ainsi de donner à l’assemblée de la Polynésie française, sur proposition de sa commission de contrôle budgétaire et financier, la compétence pour fixer le nombre maximum de collaborateurs de cabinet du président de la Polynésie française, du vice-président et des ministres.

En effet, le chiffre retenu pour les membres du Gouvernement nous est apparu quelque peu vexatoire pour les Polynésiens. En revanche, prévoir quinze collaborateurs par ministre a semblé particulièrement laxiste à la commission, qui a considéré que cela risquait d’aboutir à la constitution de cabinets pléthoriques. Avec le dispositif que nous envisageons, les institutions polynésiennes pourront, sur proposition de la commission de contrôle budgétaire et financier, décider d’inscrire au budget les sommes correspondantes aux dépenses, dans un souci de transparence.

La commission approuve l’inscription d’un principe garantissant la représentation des archipels au conseil économique, social et culturel dans le statut de la Polynésie française. Toutefois, il lui paraît difficile de concilier cet objectif avec le plafonnement à quarante-trois du nombre de membres de ce conseil. Aussi a-t-elle adopté un amendement fixant l’effectif maximal à cinquante et un, soit l’effectif actuel.

Au début, il était prévu de ramener le nombre de membres de l’assemblée de cinquante-sept à cinquante et un, et le nombre de membres du conseil économique, social et culturel de cinquante et un à quarante-trois. Le nombre de membres de l’assemblée restant à cinquante-sept, il semble logique de maintenir celui des membres du conseil économique, social et culturel à cinquante et un. Évitons de créer des difficultés supplémentaires aux acteurs concernés. Il faut que la réforme s’applique et que son esprit soit respecté !

Le rapport de la mission d’assistance à la Polynésie française des inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, qui a été publié au mois de septembre 2010, relève que le droit de la concurrence est quasi inexistant en Polynésie française et souligne l’intérêt pour cette collectivité de mettre en place une autorité de régulation.

La création d’une telle autorité est possible dans un domaine relevant de sa compétence, comme la concurrence. Toutefois, afin de lui donner un pouvoir réglementaire et de sanction, il apparaît nécessaire de modifier la loi organique statutaire. Aussi, la commission a adopté un article additionnel permettant à la Polynésie française de créer des autorités administratives indépendantes par une loi du pays.

Le rapport d’information sur les communes polynésiennes, effectué au nom de la commission des lois par votre rapporteur et notre collègue Bernard Frimat, souligne en particulier la nécessité de renforcer les moyens des communes et de favoriser le développement de l’intercommunalité. En effet, la faiblesse des communes a des conséquences déterminantes sur la stabilité institutionnelle, tandis que le regroupement des communes, notamment dans les archipels éloignés – on l’a vu aux Marquises –, peut leur permettre d’assumer davantage de compétences, tout en diminuant leur dépendance à l’égard de Papeete.

En conséquence, la commission des lois a souhaité introduire dans le projet de loi organique quelques dispositions visant à faciliter l’affirmation des communes et la mise en place d’une intercommunalité efficace, en permettant à la Polynésie française d’instituer des impôts ou des taxes spécifiques aux établissements publics de coopération intercommunale, les fameux EPCI, afin, justement, de favoriser le développement de l’intercommunalité.

Sous le bénéfice de ces remarques, la commission des lois vous invite, mes chers collègues, à approuver le projet de loi qui vous est soumis. Le texte qui vous est présenté s’inscrit bien dans la perspective souhaitée par le Gouvernement. Il s’agit d’instaurer la stabilité en Polynésie française, de façon à permettre à ce magnifique territoire, que j’aime beaucoup, de se développer comme il le mérite !