Intervention de René Beaumont

Vous savez que la navigation commerciale sur le Rhin s'est développée à partir du XVIIIe siècle et a fait l'objet, dès 1815, d'arrangements entre les pays riverains : la Suisse, l'Allemagne, la France, la Belgique et les Pays-Bas.

Ces arrangements ont été codifiés et normalisés dans l'acte de Mannheim, conclu en 1868.

Depuis, ce texte a été modifié à de nombreuses reprises pour l'adapter à l'évolution juridique régissant la navigation commerciale ainsi qu'au trafic de passagers et de marchandises en hausse continuelle.

Le présent texte vise à modifier l'article 32 de la convention de 1868 pour accroître le montant des amendes pouvant être infligées en cas de violation des prescriptions de la police de navigation.

Vous trouverez dans mon rapport écrit un bref historique des principaux accords conclus entre les pays riverains du Rhin portant notamment sur cette police. Le dernier en date, antérieurement au présent texte, était la convention du 20 décembre 1963 portant amendement de la Convention révisée pour la navigation du Rhin signée à Mannheim le 17 octobre 1868. Le régime rhénan est conçu comme n'étant pas dénonçable, sinon du commun accord des Etats contractants.

Les principes essentiels du statut international de la navigation du Rhin, au terme d'une évolution de près de deux siècles, sont les suivants :

- liberté de navigation pour les bâtiments et les équipages de toutes les nations ;

- égalité de traitement de tous les pavillons ;

- liberté de transit de toutes les marchandises ;

- formalités douanières limitées à la présentation d'un manifeste, à la clôture des cales ou au gardiennage ;

- obligation pour les Etats d'ouvrir des ports francs, ainsi que des ports ou lieux de déchargement ou de chargement ;

- caractère uniforme des dispositions réglementaires relatives à la sécurité des bateaux, à la police de la navigation ou à la sécurité des transports ;

- obligation pour les Etats d'entretenir la voie d'eau, de coordonner les travaux hydrotechniques et de supprimer toute entrave d'ordre technique (ouvrages d'art, ponts);

- enfin, institution d'une juridiction spéciale à la charge des Etats riverains, mais dont les compétences sont fixées par la Convention, et droit pour les parties de porter à leur choix, leurs recours devant la Commission Centrale ou devant une Cour nationale.

L'acte de Mannheim dispose en effet, dans son article 32, que les contraventions aux prescriptions de police en matière de navigation, établies pour le Rhin d'un commun accord par les gouvernements des Etats riverains, seront punies d'une amende d'un montant correspondant au minimum à 3 et au maximum à 2 500 droits de tirage spéciaux (DTS) sur le fonds monétaire international (FMI).

Ordinairement, lorsqu'une convention internationale est assortie de sanctions pénales, le texte se borne à donner des indications aux Etats, en prévoyant le plus souvent un plancher pour les sanctions et en laissant le soin aux législateurs nationaux d'édicter les infractions et les peines correspondantes. Mais, selon l'acte de Mannheim, c'est la commission du Rhin elle-même qui détermine le plafond que les sanctions définies au niveau national ne peuvent dépasser.

L'autorité compétente pour édicter les sanctions - sous réserve que ces dernières ne dépassent pas le plafond imposé par l'article 32 - demeure l'Etat membre. L'articulation entre les règles de police et les sanctions qui s'y appliquent pourrait poser des difficultés, compte tenu du fait que les premières sont édictées par la commission du Rhin et les secondes relèvent de la compétence des Etats. En pratique, ces difficultés ont été surmontées, et un catalogue de peines très précis, mais à valeur seulement indicative, a été élaborée par la commission du Rhin à l'intention des juridictions nationales, afin d'harmoniser les peines prononcées pour les infractions commises sur l'ensemble de la voie fluviale.

Il convient enfin de rappeler que le respect du « droit rhénan » est assuré, en application de l'acte de Mannheim, par un ordre juridictionnel spécifique, qui comporte des « tribunaux rhénans » dans chaque Etat membre, constituant un premier degré de juridiction, et une chambre des appels de la commission du Rhin.

Le relèvement du plafond des amendes a été décidé à la demande des administrations chargées de la police de la navigation du Rhin de l'ensemble des Etats riverains. En effet, un tel relèvement n'avait pas été effectué depuis 1979.

Depuis cette date, les Etats contractants ont connu des modifications de leur propre réglementation, qui prend davantage en compte les préoccupations relatives à la protection de l'environnement. Des sanctions lourdes peuvent ainsi être justifiées par la gravité des dommages susceptibles d'être causés à l'environnement à l'occasion des transports fluviaux. Par ailleurs, un relèvement du plafond des amendes est d'autant plus nécessaire que le Rhin concentre une large part du trafic fluvial réalisé en Europe et que les enjeux de sécurité y sont donc essentiels.

L'article 32 est donc modifié pour augmenter le montant des amendes punissant les infractions aux prescriptions de police de navigation. Celles-ci passent de 2 500 droits de tirage spéciaux (DTS) à 25 000 €. En outre, le protocole additionnel supprime le montant minimum de 3 DTS précédemment fixé.

Rappelons que l'ensemble des Etats membres de la CCNR ont ratifié le protocole, à l'exception de la France. Les raisons de ce retard sont à chercher dans une imprécision juridique du protocole, qui a été dissipée par une déclaration commune des Etats riverains du 29 mai 2008.

Je ne peux que vous recommander d'adopter ce texte pour éviter que le retard marqué par notre pays ne s'accroisse, et vous recommande son examen en séance publique en forme simplifiée.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.