Du 16 au 18 décembre dernier, nous nous sommes rendus, avec notre collègue Bernard Piras, à Belgrade, en Serbie.

Cette mission s'inscrivait dans le cadre des travaux menés par notre commission sur la situation des pays des Balkans occidentaux. Elle faisait suite aux précédents déplacements de notre commission en Bosnie-Herzégovine, en Macédoine, en Albanie et au Kosovo.

Au cours de ce déplacement, nous avons eu des entretiens au Parlement serbe, avec la Présidente, les présidents et les membres des commissions des affaires étrangères et des affaires européennes, ainsi qu'avec des membres du groupe d'amitié. Nous avons également eu un entretien avec le directeur de cabinet du ministre serbe des affaires étrangères, qui est chargé du dialogue avec les autorités du Kosovo. Nous avons également rencontré le délégué de l'Union européenne. Nous avons aussi visité l'Institut français de Belgrade et nous nous sommes entretenus avec les responsables des différents services de l'ambassade de France, ainsi qu'avec des chefs d'entreprise français de la chambre de commerce franco-serbe. Enfin, tout au long de notre visite, nous avons bénéficié du soutien précieux de notre ambassadeur, M. François-Xavier Deniau.

Je laisserai d'abord la parole à notre collègue Bernard Piras pour qu'il rappelle brièvement l'histoire de la Serbie et la politique de l'Union européenne à l'égard des Balkans occidentaux.

Je vous présenterai ensuite les principaux enseignements que nous retirons de ce déplacement concernant le rapprochement de la Serbie avec l'Union européenne et le rôle de la France dans ce processus.

Située au coeur de la région des Balkans, voie de passage naturelle entre l'Occident et l'Orient, au confluent de trois religions - catholicisme, orthodoxie et islam - et au carrefour de trois civilisations - l'Europe centrale, le monde méditerranéen et le monde turc- la Serbie est l'héritière d'une histoire tragique.

Constituée en royaume indépendant au Moyen Age, la Serbie a subi la domination de l'Empire ottoman à partir du XIVe et jusqu'au XIXe siècle. Après plusieurs soulèvements, une principauté de Serbie fut créée, qui obtint l'autonomie à l'égard de la Sublime Porte en 1830 et qui devint indépendante en 1878.

A l'issue de la première guerre mondiale, dont elle fut à l'origine, se constitua progressivement, autour de la monarchie serbe, un rassemblement de tous les Slaves du Sud, qui prit le nom de Yougoslavie en 1929.

Après avoir été soumise à une occupation particulièrement brutale pendant la deuxième guerre mondiale, les partisans communistes, sous la houlette de Tito, parvinrent à se libérer seuls et proclamèrent une nouvelle Yougoslavie fédérale et communiste, qui se distingua par son indépendance, tant à l'égard du bloc soviétique, que de l'Occident, mais dont la répression à l'égard des opposants n'avait rien à envier au régime stalinien.

A la mort de Tito en 1980, alors que le communisme était en perte de vitesse, les nationalismes ont fait leur réapparition dans les Balkans, permettant à Slobodan Milosevic d'accéder à la présidence de la Serbie en 1989.

La Slovénie et la Croatie ayant déclaré leur indépendance en 1991, suivie en 1992 par la Bosnie-Herzégovine et la Macédoine, les populations serbes de Croatie et de Bosnie-Herzégovine ont demandé leur rattachement à la Serbie offrant le prétexte à Slobodan Milosevic de faire intervenir l'armée yougoslave.

Les conflits en ex-Yougoslavie ont été particulièrement meurtriers, avec des centaines de milliers de morts, et ont été marqués par de nombreuses exactions à l'égard de la population civile, telles que la pratique du « nettoyage ethnique », la destruction de villes et des déplacements forcés, principalement par l'armée et les paramilitaires serbes, mais aussi par les milices croates ou musulmanes.

En définitive, les accords de paix de Dayton en 1995, négociés sous l'égide des Etats-Unis et de l'Union européenne, permirent la reconnaissance des frontières des anciennes républiques yougoslaves, tout en garantissant une large autonomie aux minorités serbes, en particulier au sein de la Republika Srpska de Bosnie-Herzégovine. Après la séparation amiable du Monténégro en 2006, la Serbie renonce définitivement à l'idée yougoslave.

En Serbie même, la région du Kosovo, où la Serbie avait jadis perdu son indépendance à la bataille du Champ des Merles et qui constitue le berceau de l'orthodoxie serbe, mais qui était devenue au fil des siècles une province peuplée à près de 90 % par des Albanais, un violent conflit éclate en 1998 entre l'armée serbe et la guérilla albanaise de l'UCK. L'OTAN doit intervenir pour mettre un terme au conflit, qui se solde, au terme d'un long processus, par la proclamation unilatérale de l'indépendance du Kosovo en 2008.

Même amputée du Kosovo, dont elle n'a cependant pas reconnu l'indépendance, la Serbie demeure le pays le plus étendu et le plus peuplé des Balkans occidentaux. C'est aussi une mosaïque, peuplée de 7,5 millions d'habitants, en majorité serbes et orthodoxes, mais avec d'importantes minorités, notamment hongroise en Voïvodine, bosniaque musulmane au Sandjak ou encore albanaise au Sud de la Serbie (vallée de Presevo).

Après ce bref rappel historique, je voudrais décrire la politique européenne à l'égard des Balkans occidentaux.

Comme vous le savez, la « vocation européenne » des pays des Balkans occidentaux, c'est-à-dire le principe de leur adhésion à l'Union européenne, a été reconnu au Conseil européen de Zagreb en 2000, sous présidence française de l'Union européenne, et régulièrement réaffirmé depuis, notamment à Thessalonique en juin 2003 et, plus récemment lors de la Conférence Union européenne-Balkans occidentaux du 2 juin 2010 à Sarajevo.

La perspective d'adhésion à l'Union européenne est vue comme un instrument majeur au service de la stabilité de la région.

L'Union européenne a lancé, en juin 1999, un processus de stabilisation et d'association destiné aux pays de la région, processus qui repose en particulier sur la conclusion d'accords de stabilisation et d'association (ASA) avec chacun des pays concernés.

Les objectifs de ces accords sont le renforcement du dialogue politique, le rapprochement de la législation de ces pays avec le droit communautaire, l'établissement progressif d'une zone de libre échange et le développement de la coopération régionale.

A ce jour, l'ensemble des pays des Balkans occidentaux, à l'exception du Kosovo, ont signé un accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne, y compris la Serbie en avril 2008.

L'adhésion est soumise au respect des critères dits de Copenhague : critères politiques : être une démocratie respectueuse de l'Etat de droit, des droits de l'homme, des minorités, critères économiques : disposer d'une économie de marché viable capable de faire face à la pression concurrentielle du marché, et critère tenant à la reprise de l'acquis communautaire.

S'y ajoute la « capacité d'absorption » de l'Union européenne, c'est-à-dire la capacité de l'Union européenne à intégrer de nouveaux membres tout en maintenant la dynamique de l'intégration.

A la différence de l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale, l'adhésion à l'Union européenne devrait se faire de manière différenciée, en fonction de l'état de préparation de chaque pays.

Comment se présente la situation aujourd'hui ?

La Croatie est le pays le plus avancé dans son rapprochement avec l'Union européenne, puisqu'elle espère achever les négociations d'adhésion dans les prochaines semaines. L'ancienne république yougoslave de Macédoine et, plus récemment, le Monténégro, se sont vu reconnaître la qualité de « pays candidat » sans toutefois ouvrir les négociations d'adhésion. L'Albanie, la Bosnie-Herzégovine et la Serbie restent, quant à eux, des « candidats potentiels », c'est-à-dire qu'ils ne remplissent pas encore suffisamment les conditions requises pour être reconnus comme candidats.

Depuis la chute du régime de Milosevic en octobre 2000 et l'arrivée au pouvoir du Président Boris Tadic en 2004, la Serbie a fait de l'adhésion à l'Union européenne la première priorité de sa politique étrangère.

Comme nous avons pu le constater lors de nos entretiens au Parlement serbe, tous les partis de la coalition actuellement au pouvoir, qui va des autonomistes hongrois de Voïvodine aux socialistes de l'ancien parti de Milosevic, sont favorables à l'adhésion à l'Union européenne.

Même les représentants des partis nationalistes, membres de l'opposition, qui sont opposés à l'adhésion pour des raisons tenant à la souveraineté nationale, nous ont déclaré qu'ils étaient favorables au rapprochement avec l'Union européenne car ils y voyaient un levier pour la modernisation du pays.

La Serbie a d'ailleurs déposé officiellement sa candidature à l'adhésion le 21 décembre 2009. La Commission européenne devrait rendre son avis sur cette candidature à l'été 2011 et le Conseil décidera ensuite s'il accorde ou non à la Serbie le statut de pays candidat.

Que faut-il penser de l'état de préparation de la Serbie ?

Comme l'a reconnu la Commission européenne, dans son dernier rapport de suivi du 9 novembre 2010, la Serbie a réalisé ces dernières années d'importants efforts sur la voie de son rapprochement avec l'Union européenne.

Ainsi, après avoir été bloquée en 2009 par le Parlement néerlandais, au motif que les autorités serbes ne faisaient pas assez d'efforts pour appréhender les deux derniers fugitifs recherchés par le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY), Radko Mladic et Goran Hadzic, l'Union européenne a finalement décidé, après plusieurs rapports positifs du procureur Serge Brammertz, de lancer le processus de ratification de l'accord de stabilisation et d'association avec la Serbie. Notre assemblée devrait être saisie prochainement du projet de loi autorisant sa ratification.

La pleine coopération avec le TPIY reste cependant une condition essentielle du rapprochement de la Serbie avec l'Union européenne.

Par ailleurs, l'Union européenne a décidé de lever, depuis décembre 2009, l'obligation de visas pour les ressortissants serbes qui souhaitent effectuer un court séjour dans l'espace Schengen. La Serbie a également largement normalisé ses relations avec ses voisins, même si plusieurs questions restent en suspens.

Le Parlement serbe a adopté en mars 2010 une déclaration condamnant le massacre commis à Srebrenica et appelant à arrêter et juger tous les criminels de guerre. Le Président serbe s'est lui-même rendu à Srebrenica et à Vukovar. Grâce notamment à la médiation de la Turquie, la Serbie a amélioré ses relations avec la Croatie et avec la Bosnie-Herzégovine, ainsi qu'avec l'Albanie.

Reste le cas du Kosovo, dont la Serbie n'a pas reconnu l'indépendance, proclamée en février 2008, et qui est reconnue à ce jour par 72 Etats dont 22 des vingt-sept Etats membres de l'Union européenne (tous à l'exception de l'Espagne, de Chypre, de la Grèce, de la Roumanie et de la Slovaquie).

Saisie par la Serbie, la Cour internationale de justice a rendu le 22 juillet 2010 un avis consultatif d'après lequel la déclaration d'indépendance du Kosovo n'était pas contraire au droit international. Le 9 septembre 2010, l'Assemblée générale des Nations unies a adopté par consensus une résolution proposée conjointement par la Serbie et l'Union européenne prenant acte de cet avis et ouvrant la voie à des nouvelles discussions entre Serbes et Kosovars sous l'égide de l'Union européenne.

Ce « dialogue » entre Belgrade et Pristina devrait permettre de résoudre les difficultés pratiques rencontrées par les citoyens (comme la reconnaissance des documents par exemple) et faciliter le travail de la mission EULEX de l'Union européenne déployée au Kosovo, la question de l'accès aux monastères orthodoxes, mais aussi régler le problème du Nord du Kosovo, où vivent une majorité de serbes, ainsi que des enclaves serbes au Sud.

Comme nous l'a confirmé le directeur de cabinet du ministre serbe des affaires étrangères, qui est chargé des négociations pour la partie serbe, « Belgrade est prête au dialogue et c'est maintenant à Pristina de faire preuve de sa bonne volonté ».

La Serbie n'est certes pas disposée à reconnaître l'indépendance du Kosovo, mais notre interlocuteur a fait preuve d'une réelle bonne volonté et d'une grande ouverture concernant ce dialogue avec Pristina, avec l'objectif de parvenir in fine à une « normalisation » des relations. Comme il nous l'a indiqué, la Serbie est prête à faire preuve d'une « ambigüité constructive » concernant le statut.

D'après certains observateurs, l'objectif de Belgrade serait d'obtenir à terme, soit une partition du Nord du Kosovo, majoritairement peuplé de serbes, soit un échange de territoires avec la vallée de Presevo au Sud de la Serbie, où vivent une majorité d'albanais.

Même la publication, quelques jours avant notre visite, du rapport du député suisse Dick Marty, dans le cadre du Conseil de l'Europe, qui accuse la guérilla albanaise de l'UCK et le Premier ministre kosovar Hashim Thaçi, de s'être livré à un trafic d'organes sur des prisonniers serbes au cours du conflit, a suscité une réaction plutôt mesurée de la part des autorités serbes, qui se sont déclarées disposées à poursuivre le dialogue avec Pristina.

Sur le plan intérieur, depuis la chute de Milosevic en octobre 2000, la Serbie a entamé une difficile transition politique, économique et sociale, qui n'est toujours pas achevée. Elle subit encore le poids des années de guerre et d'isolement.

En matière politique, de nombreux progrès restent à accomplir, notamment concernant l'équilibre des pouvoirs entre le Parlement et l'exécutif, la liberté de la presse, le retour des réfugiés ou encore la réforme de la justice. Ainsi, lors de nos entretiens à l'Assemblée nationale de Serbie, nous étions alors mi-décembre, nous avons eu la surprise d'apprendre que le projet de budget pour 2011 n'avait toujours pas été présenté par le Gouvernement et que le Parlement ne disposerait que de quelques jours pour l'adopter.

Nous avons également été très surpris par le mode d'élection des députés. En effet, le système électoral actuel est basé sur un scrutin proportionnel de liste. Les électeurs votent pour un parti qui désigne ensuite les députés élus sur la liste des candidats, sans tenir compte ni de leur rang, ni de leur base territoriale. En outre, la possibilité prévue par la Constitution pour les partis politiques de demander aux députés une démission en blanc est une pratique très répandue. Une réforme du mode d'élection est actuellement à l'étude.

De manière générale, le Parlement serbe se caractérise par la faiblesse de ses moyens, ce qui peut poser des difficultés en matière de reprise de l'acquis communautaire. Le Parlement serbe serait d'ailleurs très désireux de nouer une coopération administrative avec le Parlement français, notamment en matière européenne, et le délégué de l'Union européenne nous a indiqué qu'un appel d'offres européen serait lancé prochainement sur ce sujet.

En matière économique, la Serbie est loin d'être considérée comme une économie de marché viable capable de faire face aux pressions concurrentielles. Le PNB par habitant est d'environ 10 000 dollars, soit moitié moindre que celui de la Croatie et représente un tiers de la moyenne européenne. Enfin, comme le relève la Commission européenne, les capacités administratives et judiciaires restent encore très insuffisantes et la corruption demeure un problème sérieux.

En dépit de ces obstacles, la Serbie reste un pays clé de la région, du fait de sa position géographique, de son poids démographique, de son potentiel économique et administratif et de son influence sur les pays voisins.

Dans ce contexte, quelle doit être la politique de la France à l'égard de la Serbie ?

Le sentiment que nous retirons de notre déplacement est que la France doit soutenir la Serbie dans sa volonté de rapprochement avec l'Union européenne et encourager ses efforts de modernisation.

Comme nous avons pu le mesurer au cours de notre visite, la France jouit d'un capital important de sympathie en Serbie. Le souvenir de la fraternité des armes lors de la première et lors de la deuxième guerre mondiale demeure, en dépit du souvenir douloureux des bombardements de l'OTAN sur Belgrade et de la reconnaissance par la France de l'indépendance du Kosovo, comme en témoigne notamment le monument à la gloire de la France, situé dans le parc Kalemegdan, en plein centre de la ville.

Cette relance de nos relations pourrait être formalisée par la signature d'un « partenariat stratégique » entre la France et la Serbie, à l'image des accords signés avec d'autres pays d'Europe centrale et orientale, et par un renforcement de notre coopération bilatérale dans tous les secteurs, en particulier en matière économique.

Notre coopération culturelle s'appuie sur le centre culturel français de Belgrade, situé au coeur de la ville et qui joue un rôle essentiel sur la scène culturelle, comme nous avons pu le constater lors d'une visite, ainsi que sur ses deux antennes situées à Nis et à Novi-Sad. La Serbie est aussi membre observateur de l'Organisation internationale de la francophonie.

Malgré la concurrence de l'anglais, l'enseignement du français progresse (9,5 % des élèves apprennent notre langue). Face à l'engorgement de l'école française, la création d'un lycée franco-serbe à Belgrade destiné à accueillir quelque 700 élèves est à l'étude. Il existe également une coopération bilatérale dans le domaine de la santé, de la justice, de la police et en matière militaire.

Notre coopération bilatérale souffre toutefois de la forte réduction de nos moyens budgétaires, avec une baisse de l'ordre de 20 % sur deux ans. Surtout, en matière économique, notre pays occupe une place encore très modeste.

La part de marché de la France est faible avec seulement 3,4 % en 2009. La France est le 6e fournisseur, après la Russie, l'Allemagne, l'Italie et la Chine et le 12e client de la Serbie.

La présence économique française est modeste, avec deux grandes usines Michelin et Lafarge, une dizaine de PME, et est surtout concentrée dans le système bancaire, l'agroalimentaire et les services. Le montant cumulé des investissements français s'élève à environ 500 millions d'euros, sur un total de l'ordre de 12 milliards d'euros d'investissements étrangers. La France enregistre la 8e position, loin derrière l'Autriche, la Grèce, la Norvège et l'Allemagne.

Une nouvelle chambre de commerce franco-serbe a été créée en octobre 2009, dont nous avons rencontré les principaux représentants, et qui devrait permettre d'attirer davantage d'entreprises françaises.

En particulier, un « grand » projet pourrait intéresser les entreprises françaises : la construction du métro léger de Belgrade.

En tout état de cause, il existe une forte attente de la Serbie à l'égard de la France et je crois qu'il va de notre devoir mais aussi de notre intérêt d'y répondre.

Je voudrais remercier nos deux rapporteurs pour leur communication très intéressante. La Serbie occupe une place centrale dans la région des Balkans occidentaux et il existe une forte attente de ce pays à l'égard de l'Union européenne et de la France. Je considère donc qu'il est important de renforcer nos relations, notamment sur le plan parlementaire. La Serbie a certes fait des progrès sur la voie de son rapprochement avec l'Union européenne et a même déposé sa candidature à l'adhésion. Comme vous l'avez souligné, il reste toutefois d'importantes réformes à accomplir pour remplir les critères, notamment en matière de capacités administratives ou judiciaires, mais aussi en matière politique et économique. Nous devons donc encourager et soutenir les efforts des autorités serbes sur la voie de leur rapprochement avec l'Union européenne.

A cet égard, qu'en est-il de la coopération de la Serbie avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, qui est une condition essentielle du rapprochement avec l'Union européenne ? Les autorités serbes font-elles tous les efforts nécessaires pour rechercher et appréhender les deux fugitifs recherchés par ce tribunal ?

Le président et les autorités serbes ont fait preuve ces dernières années d'une réelle coopération avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, comme en témoignent les rapports successifs du procureur du tribunal, M. Serge Brammertz. Je rappelle que Slobodan Milosevic avait été remis par les autorités de son pays au tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie en 2004 et qu'il est décédé lors de son procès en 2006. On peut également mentionner l'arrestation de Radovan Karadzic en juillet 2008. Il reste toutefois deux fugitifs, Radko Mladic et Goran Hadzic.

Dans sa présentation devant le Conseil de sécurité des Nations unies, le 6 décembre 2010, le Procureur M. Serge Brammertz a estimé que la Serbie coopérait bien avec le tribunal dans les affaires en cours, mais qu'elle devait forcer la cadence pour capturer les deux accusés encore en fuite. Le procureur a estimé que la Serbie détient la clé de leur arrestation. Le sentiment du procureur est donc que la Serbie pourrait faire davantage d'efforts pour retrouver la trace des deux fugitifs.

La coopération pleine et entière de la Serbie avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie est une condition du rapprochement de ce pays avec l'Union européenne. A la demande des Pays-Bas, le processus de ratification de l'ASA avait été bloqué dans l'attente d'une réelle volonté de la Serbie de rechercher les deux fugitifs et on peut penser que la reconnaissance du statut de pays candidat sera étroitement liée à la démonstration par les autorités serbes de leur détermination et de leurs efforts.

La pleine coopération de la Serbie avec le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie est non seulement une condition essentielle du rapprochement de ce pays avec l'Union européenne, mais aussi un engagement international de la Serbie vis-à-vis du tribunal. Quinze ans après la fin du conflit en Bosnie-Herzégovine, il est essentiel pour la Serbie de démontrer sa capacité à respecter cet engagement.

Qu'en est-il des relations entre la Serbie et la Russie ? La Russie a-t-elle bénéficié de ses liens culturels et religieux ainsi que de son soutien lors des bombardements de l'Otan et à propos de la non-reconnaissance de l'indépendance du Kosovo pour renforcer son influence et ses intérêts dans ce pays ?

Comme en témoigne la visite du Président russe Dmitri Medvedev à Belgrade en octobre 2009 ou encore la visite du ministre serbe des affaires étrangères à Moscou au moment de notre visite en Serbie, la Serbie et la Russie ont renforcé leurs relations sur la scène internationale, afin de limiter les effets de l'indépendance du Kosovo, qui n'a pas été reconnue par la Russie. Ces relations sont particulièrement fortes en matière économique, et notamment dans le domaine énergétique, la Serbie ayant une position clé dans la région des Balkans concernant le transit du gaz et du pétrole en provenance de la mer Caspienne et de l'Asie centrale vers l'Europe centrale. La Russie semble donc montrer davantage d'intérêt pour la Serbie que l'Union européenne. Toutefois, les autorités serbes sont davantage tournées vers l'Union européenne que vers la Russie et il ne faut pas exagérer la portée de la communauté slave ou orthodoxe. Cela illustre tout l'intérêt d'une présence et d'une attention plus importante de l'Union européenne dans ce pays.

Comment voyez-vous évoluer les relations entre la Serbie et le Kosovo ? Etes-vous optimiste concernant le « dialogue » entre Belgrade et Pristina et pourrait-il conduire un jour, sinon à la reconnaissance de l'indépendance, du moins à une normalisation des relations entre la Serbie et le Kosovo ?

Si la Serbie conteste toujours l'indépendance du Kosovo, la résolution adoptée le 9 septembre 2010 par consensus par l'Assemblée générale des Nations unies a ouvert la voie à un dialogue entre Serbes et Kosovars sous l'égide de l'Union européenne. Les modalités et les sujets de discussions restent toutefois à définir. Par ailleurs, il fallait attendre les résultats des élections législatives anticipées au Kosovo du 12 décembre 2010 et la constitution du nouveau gouvernement du Kosovo pour véritablement commencer ces discussions.

On peut penser que ce dialogue portera d'abord sur des questions pratiques destinées à faciliter la vie quotidienne des citoyens, et que les questions plus politiques, comme la question du statut du Kosovo à l'ONU ou la normalisation des relations, ne seront abordées qu'à la fin. En revanche, l'idée évoquée par certains d'une partition ou d'un échange de territoires entre le Kosovo et la Serbie semble une option dangereuse et contraire au droit international.

Comme nous avons pu le constater lors de notre visite, et en particulier lors de notre entretien avec le négociateur pour la partie serbe, la Serbie est prête au dialogue et notre sentiment est qu'il existe une réelle volonté et une grande ouverture du côté des autorités serbes. Or, pour l'instant, il semblerait que du côté de Pristina, on semble moins enthousiaste et moins pressé à entamer ces discussions. Par ailleurs, le rapport du député suisse Dick Marty et ses graves accusations à propos d'un possible trafic d'organes sur des prisonniers serbes dans lequel seraient impliqués la guérilla de l'UCK et l'actuel premier ministre pourrait remettre en cause ce dialogue.

Si la reconnaissance de l'indépendance du Kosovo n'est pas une condition de l'adhésion à l'Union européenne, puisque cinq Etats de l'Union n'ont pas reconnu cette indépendance, il n'en demeure pas moins qu'une normalisation des relations entre Belgrade et Pristina et des relations de bon voisinage sont des aspects importants aux yeux de l'Union européenne.

Vous savez que la navigation commerciale sur le Rhin s'est développée à partir du XVIIIe siècle et a fait l'objet, dès 1815, d'arrangements entre les pays riverains : la Suisse, l'Allemagne, la France, la Belgique et les Pays-Bas.

Ces arrangements ont été codifiés et normalisés dans l'acte de Mannheim, conclu en 1868.

Depuis, ce texte a été modifié à de nombreuses reprises pour l'adapter à l'évolution juridique régissant la navigation commerciale ainsi qu'au trafic de passagers et de marchandises en hausse continuelle.

Le présent texte vise à modifier l'article 32 de la convention de 1868 pour accroître le montant des amendes pouvant être infligées en cas de violation des prescriptions de la police de navigation.

Vous trouverez dans mon rapport écrit un bref historique des principaux accords conclus entre les pays riverains du Rhin portant notamment sur cette police. Le dernier en date, antérieurement au présent texte, était la convention du 20 décembre 1963 portant amendement de la Convention révisée pour la navigation du Rhin signée à Mannheim le 17 octobre 1868. Le régime rhénan est conçu comme n'étant pas dénonçable, sinon du commun accord des Etats contractants.

Les principes essentiels du statut international de la navigation du Rhin, au terme d'une évolution de près de deux siècles, sont les suivants :

- liberté de navigation pour les bâtiments et les équipages de toutes les nations ;

- égalité de traitement de tous les pavillons ;

- liberté de transit de toutes les marchandises ;

- formalités douanières limitées à la présentation d'un manifeste, à la clôture des cales ou au gardiennage ;

- obligation pour les Etats d'ouvrir des ports francs, ainsi que des ports ou lieux de déchargement ou de chargement ;

- caractère uniforme des dispositions réglementaires relatives à la sécurité des bateaux, à la police de la navigation ou à la sécurité des transports ;

- obligation pour les Etats d'entretenir la voie d'eau, de coordonner les travaux hydrotechniques et de supprimer toute entrave d'ordre technique (ouvrages d'art, ponts);

- enfin, institution d'une juridiction spéciale à la charge des Etats riverains, mais dont les compétences sont fixées par la Convention, et droit pour les parties de porter à leur choix, leurs recours devant la Commission Centrale ou devant une Cour nationale.

L'acte de Mannheim dispose en effet, dans son article 32, que les contraventions aux prescriptions de police en matière de navigation, établies pour le Rhin d'un commun accord par les gouvernements des Etats riverains, seront punies d'une amende d'un montant correspondant au minimum à 3 et au maximum à 2 500 droits de tirage spéciaux (DTS) sur le fonds monétaire international (FMI).

Ordinairement, lorsqu'une convention internationale est assortie de sanctions pénales, le texte se borne à donner des indications aux Etats, en prévoyant le plus souvent un plancher pour les sanctions et en laissant le soin aux législateurs nationaux d'édicter les infractions et les peines correspondantes. Mais, selon l'acte de Mannheim, c'est la commission du Rhin elle-même qui détermine le plafond que les sanctions définies au niveau national ne peuvent dépasser.

L'autorité compétente pour édicter les sanctions - sous réserve que ces dernières ne dépassent pas le plafond imposé par l'article 32 - demeure l'Etat membre. L'articulation entre les règles de police et les sanctions qui s'y appliquent pourrait poser des difficultés, compte tenu du fait que les premières sont édictées par la commission du Rhin et les secondes relèvent de la compétence des Etats. En pratique, ces difficultés ont été surmontées, et un catalogue de peines très précis, mais à valeur seulement indicative, a été élaborée par la commission du Rhin à l'intention des juridictions nationales, afin d'harmoniser les peines prononcées pour les infractions commises sur l'ensemble de la voie fluviale.

Il convient enfin de rappeler que le respect du « droit rhénan » est assuré, en application de l'acte de Mannheim, par un ordre juridictionnel spécifique, qui comporte des « tribunaux rhénans » dans chaque Etat membre, constituant un premier degré de juridiction, et une chambre des appels de la commission du Rhin.

Le relèvement du plafond des amendes a été décidé à la demande des administrations chargées de la police de la navigation du Rhin de l'ensemble des Etats riverains. En effet, un tel relèvement n'avait pas été effectué depuis 1979.

Depuis cette date, les Etats contractants ont connu des modifications de leur propre réglementation, qui prend davantage en compte les préoccupations relatives à la protection de l'environnement. Des sanctions lourdes peuvent ainsi être justifiées par la gravité des dommages susceptibles d'être causés à l'environnement à l'occasion des transports fluviaux. Par ailleurs, un relèvement du plafond des amendes est d'autant plus nécessaire que le Rhin concentre une large part du trafic fluvial réalisé en Europe et que les enjeux de sécurité y sont donc essentiels.

L'article 32 est donc modifié pour augmenter le montant des amendes punissant les infractions aux prescriptions de police de navigation. Celles-ci passent de 2 500 droits de tirage spéciaux (DTS) à 25 000 €. En outre, le protocole additionnel supprime le montant minimum de 3 DTS précédemment fixé.

Rappelons que l'ensemble des Etats membres de la CCNR ont ratifié le protocole, à l'exception de la France. Les raisons de ce retard sont à chercher dans une imprécision juridique du protocole, qui a été dissipée par une déclaration commune des Etats riverains du 29 mai 2008.

Je ne peux que vous recommander d'adopter ce texte pour éviter que le retard marqué par notre pays ne s'accroisse, et vous recommande son examen en séance publique en forme simplifiée.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

L'Autorité internationale des Fonds Marins (AIFM) a été créée en 1994 en application de la convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982.

La France a ratifié ce texte en 1996, mais a omis de le faire pour le protocole, conclu en 1998, organisant les privilèges et immunités accordées aux personnels travaillant au profit de l'AIFM, qui dispose d'un statut d'organisation internationale.

Le présent texte vise à combler cette lacune, préjudiciable aux personnels français travaillant pour l'AIFM et ne disposant pas du statut diplomatique.

Signé à Kingston, siège de l'AIFM, le 27 mars 1998, le protocole relatif aux privilèges et immunités de cette organisation n'a été soumis au Parlement qu'en mars 2010. Le ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) présente ainsi les motifs de ce délai : « Ni l'intérêt de l'AIFM ni le potentiel de l'exploitation des ressources minérales des grands fonds marins ne semblent avoir été perçus dès la création de l'organisation. La France n'avait pas participé à la première session de l'Assemblée générale en 1994 puisqu'elle n'avait pas encore ratifié la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (11 avril 1996), ni à la deuxième, en 1996. Par ailleurs, la France n'a pas eu d'Ambassadeur résidant à Kingston entre 1997 et 1999 car il avait été décidé de fermer l'Ambassade et d'en transférer les compétences à l'ambassade à Trinité et Tobago. Ce n'est que le 5 février 2009 que l'ambassade de France en Jamaïque, rétablie en 2000, a été accréditée auprès de l'AIFM. Le fait que ce soit les diplomates de l'Ambassade de France à Kingston ou, plus largement, des fonctionnaires du Quai d'Orsay -qui bénéficient ès qualité des privilèges et immunités de la Convention de Vienne de 1961 - qui aient longtemps été chargés du dossier de l'AIFM a pu faire penser que ce Protocole n'était pas indispensable. »

En bref, il s'agit d'un oubli.

Certes, le nombre de personnes de nationalité française travaillant au sein de l'Autorité est aujourd'hui très réduit puisqu'il compte une juriste et deux experts siégeant au sein de chacune des deux commissions (commission des finances et commission juridique et technique), qui composent l'Autorité.

Le présent texte apporte, selon les termes du MAEE, « une protection et certains avantages pour les Français qui travaillent à Kingston au sein des services de l'AIFM ; une protection pour les Français qui ne sont pas diplomates et qui se rendent aux réunions de l'AIFM ou de certains de ses organismes en tant qu'experts. »

L'Autorité emploie aujourd'hui 34 personnes, dont une quinzaine issues de pays occidentaux, et 19 jamaïcains, dont une dizaine de cadres, et neuf employés comme chauffeurs ou agents de sécurité.

La nécessité de ratifier le protocole ne relève pas simplement du principe, mais découle du rôle que la France joue au sein de l'Autorité.

Dès le début de son fonctionnement, la France s'est placée au 4ème rang des contributeurs financiers, place qui est restée stable jusqu'à ce jour, avec un apport représentant 7 à 8 % du budget global, à la quatrième place des contributeurs.

Il faut souligner que le budget de l'Autorité a progressé avec modération depuis sa création, de 4,150 millions de dollars en 1998 à 6,260 millions en 2010.

Une des principales fonctions de l'Autorité est de réglementer l'exploitation des ressources minières des grands fonds marins et de s'assurer, en particulier, que l'environnement marin est protégé de tous effets nuisibles que les activités d'exploitation minière, dont l'exploration, pourraient entraîner.

Une de ses priorités a été d'élaborer un règlement relatif à la prospection et à l'exploration des nodules polymétalliques, lequel prévoit que les différentes entités responsables de l'exploration des fonds marins et l'Autorité collaborent en vue de garantir la viabilité écologique de la mise en valeur des ressources minérales des fonds marins.

Dans le cadre de son programme d'activité, le secrétariat de l'Autorité procède également à des évaluations des ressources situées dans les secteurs réservés à l'Autorité, gère une base de données sur les ressources de la zone internationale des fonds marins, et suit l'évolution des connaissances scientifiques sur le milieu marin profond.

L'Autorité est également chargée de promouvoir et d'encourager la recherche scientifique marine dans la zone internationale des fonds marins et de diffuser les résultats des recherches.

Les entrepreneurs autorisés par l'AIFM à explorer les fonds marins ne sont pas nécessairement des Etats. Ainsi, huit entités ont reçu une autorisation de ce type. Ce sont :

- l'Institut français de recherche pour l'exploration de la mer et l'Association française pour l'étude de la recherche des nodules, en 2001 ;

- Deep Ocean Resources Development Company (DORD), société japonaise, en 2001 ;

- une entreprise publique russe, en 2001 ;

- l'Association chinoise de recherche-développement concernant les ressources minérales des fonds marins, en 2001;

- l'Organisation mixte Interoceanmetal, consortium formé par la Bulgarie, Cuba, la Fédération de Russie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie, en 2001 ;

- le Gouvernement de la République de Corée, en 2001 ;

- le Gouvernement indien, en 2002 ;

- et l'Institut fédéral des géosciences et des ressources naturelles de la République fédérale d'Allemagne, en 2006.

Tous les domaines actuels d'exploration légale (chacun d'une surface de 75 000 km²) sont situés dans la zone dite de « Clarion-Clipperton » dans le Pacifique équatorial, au sud et sud-ouest de Hawaï, sauf un : celui de l'Inde, situé dans le bassin central de l'océan Indien.

Voici brièvement présentées les activités de l'AIFM. Cette organisation est, dans son domaine, utile et peu coûteuse.

Je me réjouis que la France y prenne pleinement sa place en ratifiant ce protocole et vous engage à adopter ce texte en vous proposant que son examen en séance publique se fasse en forme simplifiée.

Les nodules polymétalliques constitueront une source importante d'approvisionnement en métaux, notamment pour la France, qui dispose d'importants gisements, au large de la Nouvelle-Calédonie.

L'IFREMER (Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer) joue un rôle majeur dans cette exploitation.

Puis la commission adopte le projet de loi et propose qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance publique.