Intervention de André Trillard

a tout d'abord précisé que l'architecture de la mission « Action extérieure de l'Etat » avait évolué durant l'année 2008. Ainsi le programme 151, initialement intitulé « Français de l'étranger et étrangers en France », est-il devenu « Français à l'étranger et affaires consulaires », du fait de nouveaux transferts du ministère des affaires étrangères et européennes vers le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, portant sur le financement des équipements informatiques nécessaires à la délivrance des visas, après le transfert, en 2008, des personnels de l'Office français de protection des réfugiés apatrides (OFPRA). En revanche, le programme 105 portant sur l'« Action de la France en Europe et dans le monde » conserve globalement son périmètre, et regroupe la majorité des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat ».

Il a indiqué que, dans le projet de loi de finances pour 2009, le budget du ministère des affaires étrangères et européennes représentait 1,66 % du budget de l'Etat, avec 2,52 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une croissance « optique » de 7 %, mais effective de 2 %, à périmètre constant. En effet, 5 % des crédits sont affectés à la prise en charge de frais de pension des enseignants détachés à l'étranger, auparavant réglés par le ministère de l'éducation nationale.

Il a regretté que la faible croissance des crédits réduise les capacités d'arbitrages internes au ministère des affaires étrangères et européennes pour redéfinir ses actions. Ils sont également limités par le poids croissant des contributions obligatoires aux organisations internationales, notamment celles consacrées au financement des opérations de maintien de la paix (OMP) de l'ONU. Il a rappelé que l'instabilité internationale croissante avait conduit à augmenter le nombre de ces OMP, et que la contribution française était passée de 170 millions d'euros, en 2000, à 370 millions prévus pour 2009.

Il s'est félicité de ce que le financement de ces contributions obligatoires aient bénéficié, ces trois dernières années, d'un « rebasage », conformément au contrat de modernisation conclu entre le ministère des affaires étrangères et européennes et le ministère des finances (MINEFI), et que 40 millions d'euros soient inscrits dans le projet de loi de finances 2009 pour poursuivre cet ajustement aux dépenses engagées, sans parvenir cependant à résorber une « impasse » évaluée à 115 millions d'euros pour la fin 2008.

a rappelé que, tous programmes confondus, c'est-à-dire en intégrant la part attribuée à la mission interministérielle « Aide au développement », l'augmentation des crédits en euros courants s'élèvera à 3,6 % en 2009. Toutefois, cette augmentation globale se traduira par des évolutions différenciées selon les programmes, et sera insuffisante pour couvrir l'ensemble des nouvelles dépenses imputées sur le budget du ministère des affaires étrangères et européennes.

En termes d'emploi, la mission dispose d'un plafond d'emplois de 13 077 équivalents temps plein travaillé, en diminution de 149 par rapport à 2008.

a précisé que le projet de loi triennal sur les finances publiques imposait au ministère des affaires étrangères et européennes, au titre de la révision générale des politiques publiques, une réduction de 700 emplois au total d'ici à la fin 2011. Ces réductions porteront sur des postes de titulaires, c'est-à-dire « l'ossature » des services. Ces suppressions impliqueront, qu'outre les redéploiements de personnels induits par la modularité des ambassades, inspirée par le Livre blanc sur la diplomatie, les services consulaires soient appuyés par des prestataires privés pour réaliser les opérations préalables à l'examen des demandes de visas, comme les prises de rendez-vous. Le rapporteur pour avis a estimé que cette nouvelle réduction conduisait à un niveau plancher, qu'il conviendra de préserver au-delà de 2011, pour maintenir un socle de moyens humains nécessaires à notre diplomatie.

Puis il a précisé qu'en 2009, le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » disposerait d'1,61 milliard d'euros en CP, soit 64 % des CP de l'ensemble de la mission, et 65 % des dépenses de personnel ; le programme 185 : « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission Action extérieure de l'Etat recevrait 594,6 millions d'euros, soit 24 % des CP de la mission, et 11 % des dépenses de personnel, et le programme 151 : « Français à l'étranger et affaires consulaires » de 310,2 millions d'euros, soit 12 % des CP et 24 % des dépenses de personnel.

Le rapporteur pour avis a ensuite a abordé l'analyse du programme 105, qui rassemble l'ensemble des moyens dévolus au ministère des affaires étrangères et européennes pour conduire la politique étrangère de la France, et qui se décompose en six actions : l'action 1 « Coordination de l'action diplomatique » accueillera, en 2009, une partie des crédits du Centre de crises, inauguré le 2 juillet 2008 et rattaché au Secrétariat général du ministère. Ce centre sera compétent pour les crises menaçant la sécurité des Français à l'étranger et pour les crises à caractère humanitaire ; l'action 2, consacrée à l'« Action européenne » ; l'action 4, consacrée aux « Contributions internationales » ; l'action 5, consacrée à la « Coopération militaire et de défense » et l'action 6 rassemblant les moyens dévolus au « Soutien ».

Il a précisé que les crédits du programme 105 progressaient de 3,8 % en 2009, avec 1,61 milliard d'euros de crédits, soit 59 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2008. Son périmètre a été légèrement modifié, avec le transfert de 52 contributions internationales à certains ministères techniques, compétents au fond, pour 17,7 millions d'euros.

Il a indiqué que les crédits de coopération militaire et de défense étaient en baisse de 42 à 32 millions d'euros, la réduction affectant davantage les actions de sécurité et défense (- 34 %) que la formation des élites et des cadres militaires, qui baisse de 25 %.

Il s'est réjoui que, conformément aux recommandations du Livre blanc, l'universalité de notre réseau diplomatique, deuxième au monde après celui des Etats-Unis, avec 158 ambassades et 21 délégations permanentes, soit préservée, avec une modulation du rôle de nos ambassades. Une trentaine d'entre elles assureront, avec un personnel réduit à un ambassadeur entouré de quelques collaborateurs, une mission « de présence et de veille » ; une centaine recevra des « missions prioritaires », avec un personnel plus étoffé, et une trentaine, situées chez nos grands partenaires, seront polyvalentes. Les personnels affectés à ces ambassades de plein exercice seront « lissés », c'est-à-dire restructurés et réduits.

Il s'est félicité de cette initiative qui évitera de créer des « déserts diplomatiques », tout en prenant acte que la mission d'un ambassadeur en poste dans une île du Pacifique n'est pas similaire à celle qu'il remplit dans un pays de l'OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). De plus, de jeunes cadres pourront bénéficier de responsabilités inédites lorsqu'ils dirigeront des postes de présence et de veille.

Puis il a abordé le programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » en soulignant la nécessité de son maintien, même s'il regroupe les crédits les plus limités de la mission Action extérieure de l'Etat, car il offre une visibilité unique sur les actions en faveur de nos compatriotes expatriés et de nos actions consulaires.

Ce programme comporte trois actions : l'action 1 « Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger » ; l'action 2, créée en 2008, « Accès des élèves français au réseau AEFE » contient notamment les financements affectés aux frais de scolarité des enfants français dans le réseau de l'AEFE ; l'action 3, « Instruction des demandes de visas », a pour finalité d'instruire les demandes d'accès au territoire national des étrangers désireux de se rendre dans notre pays.

Il a précisé que les crédits du programme 151 passaient, en crédits de paiement, d'1,555 milliard d'euros en 2008, à 1,615 en 2009, soit une progression de 3,7 %. Cependant, le périmètre de ce programme a évolué avec le transfert des crédits de fonctionnement et d'investissement correspondant à l'instruction des demandes de visas, au ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, à compter du 1er janvier 2009.

Cependant, M. André Trillard, rapporteur pour avis, a rappelé que l'essentiel de la croissance du programme relevait de la prise en charge des frais de scolarité des élèves français fréquentant le réseau de l'AEFE (Agence pour l'enseignement français à l'étranger), qui s'étendra à la rentrée 2009 aux classes de seconde, après les classes de terminale en 2007, et de première en 2008. Une enveloppe de 19 millions d'euros supplémentaires est prévue à cette fin.

Il a précisé qu'en l'absence d'encadrement, à la fois des revenus des parents, et du montant des frais de scolarité fixés par les établissements d'enseignement à l'étranger, cette extension de la prise en charge suscitera un besoin de financement supplémentaire considérable, qui réduira mécaniquement les crédits affectés à l'action sociale en faveur des Français expatriés. Il a ajouté qu'il proposerait à la commission un amendement sur ce point.

Le rapporteur pour avis a rappelé que notre réseau consulaire poursuivait son redéploiement souhaitable en direction des pays émergents, où nos compatriotes les plus dynamiques s'établissent, comme la Chine, l'Inde et la Russie, dans lesquels trois nouveaux consulats ont été ouverts récemment. Parallèlement, le réseau consulaire européen est en voie de restructuration pour permettre ce redéploiement.

Puis, revenant sur la hausse continue de nos contributions obligatoires dont 95 % vont à une quinzaine de grandes organisations, telles l'OTAN ou l'ONU, il a estimé que les moyens de pression de la France sur les grandes organisations étant limités, notre pays avait pris l'initiative de consultations avec l'Allemagne et le Royaume-Uni pour arrêter une position commune sur le barème des contributions à l'ONU pour la période 2010-2011.

Il a estimé que les difficultés rencontrées par les grosses opérations de maintien de la paix, comme la MONUC, en République démocratique du Congo, qui compte 17 000 soldats, devait conduire la commission à une réflexion sur ce sujet.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est ouvert au sein de la commission.