Intervention de André Dulait

a tout d'abord rappelé que le programme 178 « Préparation et emploi des forces » regroupait la majeure partie des dépenses de personnel, de financement du fonctionnement courant des armées et de financement du maintien en condition opérationnelle (MCO) des matériels.

Avec 21,86 milliards d'euros de crédits de paiement, ce programme représente 58 % de la mission « Défense », qui compte 37,394 milliards d'euros. Il est placé sous la responsabilité du chef d'état-major des armées.

Il a précisé qu'il exposerait les dépenses de personnel, laissant à M. Jean-Louis Carrère, corapporteur pour avis, le soin de traiter des dépenses de fonctionnement et de maintien en condition opérationnelle et qu'il évoquerait également les surcoûts OPEX.

Il a indiqué que le programme 178 rassemblait 88 % des effectifs du ministère de la défense, soit 281 019 Equivalents temps plein travaillé (ETPT), dont 82 % de militaires et 18 % de civils. Il concentre donc toutes les problématiques de la gestion des ressources humaines des armées.

Il a tout d'abord évoqué les chances et les risques qui s'attachent à la réforme de l'outil de défense en matière de ressources humaines, avant d'aborder les crédits du titre 2 pour 2009 qui constituent la première marche de cette réforme.

Il a rappelé, en premier lieu, qu'avec une suppression de 54 000 postes, dont 49 000 sur le programme 178, la diminution programmée du format était sans précédent, la professionnalisation n'ayant concerné que 18.000 cadres.

Le plafond d'emplois de la mission défense devrait passer de 323 038 ETPT, en 2007, à 269 728 ETPT en 2016, soit une diminution nette de 53 310 emplois. Les économies attendues sont de l'ordre de 2,7 milliards d'euros sur la période de programmation.

Il est prévu que la déflation porte principalement (à 75 %) sur les soutiens et en respectant une proportion de 25/75 % entre civils et militaires. Le corapporteur pour avis a souligné que c'est dans la partie soutien que servait une majorité de personnels de carrière et que c'est donc surtout par des départs que devrait s'opérer cette réforme.

a souligné l'enjeu de la réforme. Si l'on diminue les effectifs sans réformer l'organisation en profondeur, c'est l'outil militaire dans sa globalité qui est mis en péril. Il a rappelé que, sur la période 2009-2011, le ministère prévoyait, en moyenne, une baisse de 8 400 ETPT par an, par régulation des flux, reclassement dans la fonction publique ou attribution de pécule. Ce dernier mécanisme, conformément aux annonces du ministre devant la commission, a été introduit par voie d'amendement du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009 à l'Assemblée nationale. Le coût total des mesures sociales d'accompagnement sur l'ensemble de la loi de programmation militaire (LPM) représentera un rythme annuel moyen de 150 millions d'euros.

a regretté, pour ce qui concerne les départs vers la fonction publique, que le texte voté pour dynamiser le dispositif des emplois réservés ne soit toujours pas applicable, faute de décret, et que le texte sur la mobilité dans la fonction publique soit toujours en cours d'examen à l'Assemblée nationale.

Il a néanmoins estimé que, paradoxalement, le principal risque était une diminution trop rapide et non maîtrisée des effectifs. En ces temps de baisse d'effectifs, a poursuivi M. André Dulait, recrutement et fidélisation restent plus que jamais les maîtres mots. Si la déflation d'effectifs s'opère par une réduction drastique des recrutements, elle se traduira par le vieillissement des armées, un déséquilibre de la pyramide des grades, un embouteillage des carrières et, vraisemblablement, un gonflement des soutiens. Ces évolutions, à l'opposé de l'objectif recherché, se traduiraient par une désorganisation des structures opérationnelles.

a déclaré que le projet de loi de finances pour 2009 constituait la première marche de la nouvelle programmation et qu'il importait que l'entrée dans la réforme se fasse dans de bonnes conditions.

Les dépenses de personnel du programme 178, pour 2009, s'élèvent à 15,5 milliards d'euros, dont 5,55 milliards de contributions au compte d'affectation spéciale des pensions. Pensions comprises, les dépenses de personnel progressent de 260,7 millions d'euros et de 1,71 %. En revanche, les rémunérations d'activités enregistrent, de façon inédite, une diminution de 178 millions d'euros et de 2 %. Cette diminution s'explique par deux facteurs :

- les suppressions d'effectifs devraient dégager environ 80 millions d'euros ;

- le glissement vieillesse technicité (GVT) serait négatif en 2009 de 100 millions d'euros, ce qui fait une marge de manoeuvre totale d'environ 180 millions d'euros. Il a noté que ce GVT négatif tablait sur des départs de personnels, et non sur une diminution des recrutements qui conduirait à l'inverse à un GVT fortement positif.

En revanche, a indiqué M. André Dulait, corapporteur pour avis, différents facteurs affectent à la hausse les dépenses de personnel :

- la contribution au compte d'affectation spéciale des pensions progresse de quelque 304,7 millions d'euros ;

- la revalorisation du point d'indice représente 84 millions d'euros ;

- les différentes mesures indemnitaires représentent 18,6 millions d'euros ;

- les revalorisations de la condition militaire, notamment l'entrée en vigueur des statuts particuliers, se traduisent par une augmentation du titre 2 de 59,6 millions d'euros ;

- enfin, l'accompagnement des restructurations, imputé sur le programme 212 « Soutien des forces », se traduit, sur le programme 178 « Préparation et emploi des forces », par une augmentation de l'enveloppe d'indemnisation du chômage d'1,8 million d'euros.

Ces différentes évolutions aboutissent à une augmentation de 3 millions d'euros sur le titre 2.

Il a constaté, dans l'immédiat, que les suppressions d'effectifs ne compensaient pas totalement les facteurs d'augmentation, ce qui conduit à placer le programme 178 sous tension, tension qui se cumule avec les difficultés attendues sur les OPEX. Si avec 510 millions d'euros, la dotation allouée aux surcoûts des opérations extérieures progresse, elle ne constitue pas une budgétisation, sinon intégrale, du moins conforme à la prévision de dépense. Il a rappelé que, pour 2008, les besoins s'élevaient à 832 millions d'euros. Il a indiqué que les OPEX appartenaient désormais au fonctionnement ordinaire des armées. Elles ne sont plus ni imprévisibles, ni ponctuelles. Comme l'a indiqué le chef d'état-major des armées, elles se caractérisent par leur durée, leur durcissement, leur dispersion géographique et leur diversité. Elles doivent donc être prévues en construction budgétaire dès la loi de finances initiale.

a estimé qu'en liaison avec le ministère des affaires étrangères, une revue des différents théâtres pourrait être envisagée : le Kosovo, la Côte d'Ivoire et le Liban, en particulier, semblent offrir certaines marges de manoeuvre.

Il a considéré, en conclusion, qu'en construction budgétaire, le programme 178 souffrait d'un certain sous-calibrage, notamment en raison de la question récurrente des OPEX. Cette sous-dotation fait peser deux types de risques :

- une déflation d'effectifs plus importante que prévue pour rester dans l'enveloppe ;

- une mise en cause des programmes d'équipements par des annulations sur le titre 5 pour compenser le titre 2.

Il a rappelé qu'au cours des dernières années, le projet de loi de finances rectificative avait pu apparaître comme une « session de rattrapage » pour corriger les insuffisances de dotation de la loi de finances initiale, mais ce mécanisme n'avait pas toujours fonctionné et les armées ont dû absorber une grande partie des surcoûts OPEX.

Il a estimé que, dans l'intérêt même des armées, dans le contexte budgétaire actuel, la loi de finances initiale devait être viable en tant que telle, dans la mesure, bien sûr, de ce qui est prévisible. Il a souhaité appeler tout particulièrement l'attention du ministre sur ce facteur de fragilité du budget de la défense.

Sous le bénéfice de ces observations, il a recommandé l'adoption des crédits de la mission « Défense ».