Intervention de Fabienne Keller

Les crédits demandés pour la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » s'élèvent à 10,04 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 9,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Rapportés aux crédits demandés pour 2010, ces montants affichent une baisse de 2,4 % en AE et 6,4 % en CP.

Cependant, comme nous le disons chaque année, je rappelle que les seuls crédits budgétaires ne retracent pas l'effort financier déployé par l'Etat et ses opérateurs en faveur de l'environnement. Ainsi, ces montants doivent être complétés :

- d'une part, par les 5 milliards d'euros de ressources extrabudgétaires en provenance de l'Agence française de financement des infrastructures de France (AFITF) et les autres opérateurs bénéficiant d'une fiscalité affectée, au premier rang desquels on peut citer l'ADEME ;

- d'autre part, par les 2,8 milliards d'euros correspondant aux 42 dépenses fiscales rattachées, à titre principal, aux programmes de la mission. Néanmoins, leur poids tend à diminuer. En effet, en 2010, leur chiffrage s'élevait à 3,4 milliards d'euros. C'est le résultat de la volonté du Gouvernement de resserrer les critères. Le rabot était déjà à l'oeuvre dans notre mission l'année dernière.

Enfin, on notera que, malgré la baisse globale des crédits, les moyens affectés à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement sont préservés en 2011, à hauteur de 163,2 millions d'euros en AE.

J'en viens maintenant à la présentation des crédits du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ». 349,9 millions d'euros en AE et 345,2 millions d'euros en CP sont demandés, soit une baisse inférieure à 1%. Les actions du programme s'appuient également sur des opérateurs puissants, telles que les agences de bassin, dont les ressources extrabudgétaires atteignent des sommes très importantes, de l'ordre de 2,5 milliards d'euros. En outre, le programme 113 présente des dépenses fiscales dont le coût global représente un montant beaucoup plus faible estimé à 13 millions d'euros en 2011.

Celui-ci reste marqué par la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et par la poursuite de la RGPP. Il finance par exemple la Trame verte et bleue, qui doit permettre un aménagement durable de nos territoires, en assurant la conservation et la remise en bon état des continuités écologiques, à hauteur de 3,8 millions d'euros, ce qui représente pour le moment un montant assez symbolique. En ce qui concerne la RGPP, le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010 a prévu une modernisation du droit des sols, avec une refonte du financement et de la fiscalité de l'urbanisme, ainsi que la dématérialisation des procédures d'instruction. D'autre part, le secrétariat des commissions consultatives départementales de sécurité et d'accessibilité sera réformé pour mieux répondre aux besoins. Enfin et surtout, la suppression de l'ingénierie concurrentielle se poursuivra jusqu'en 2012. La mise en oeuvre de celle-ci doit se traduire par une suppression de 3 273 ETPT, dont presque 800 en 2011.

Ce programme 113 a fait l'objet de plusieurs contrôles de la Cour des Comptes en 2010. On notera celui sur l'établissement public « Parcs nationaux de France » (PNF), dont les conclusions sont plutôt sévères. La Cour déplore en effet que les économies d'échelle attendues avec la création de PNF demeurent encore largement virtuelles. En outre, elle critique sévèrement le manque de rigueur dans la gestion de l'établissement public.

Le ministère de l'écologie a répondu à ces critiques en défendant le bilan de PNF depuis sa création et en présentant les mesures de rationalisation qui ont été prises en 2009. Il a également indiqué sa volonté de suivre les recommandations de la Cour. Nous devrons donc interroger le ministre sur les progrès effectués à ce sujet, notamment dans le cadre de l'examen de la prochaine loi de règlement.

Le deuxième contrôle qui nous a paru intéressant porte sur la police de l'eau, qui a fait l'objet d'une réorganisation en 2004. La Cour constate que l'exercice de la police de l'eau a réalisé d'indéniables progrès. J'ai souvenir qu'on dénombrait alors 13 types de fonctionnaires différents pour effectuer ce contrôle et que se posait la question de l'homogénéisation de leurs méthodes de travail et de leur coordination. En 2003, date de son précédent contrôle, la Cour avait conclu à une « défaillance à peu près totale de l'action répressive prévue par les textes à l'égard des pollueurs ». Elle préconise une coordination des ministères concernés pour le suivi des procès-verbaux dressés.

Une réponse interministérielle a été adressée à la Cour quelques mois après le référé. Elle présente ainsi les différentes actions de coordination d'ores et déjà engagées, qui devraient aboutir à des améliorations dont il sera rendu compte dans le rapport annuel de performances pour l'année 2010. Nous nous montrerons donc particulièrement attentifs sur ce point, car il est ici question d'une amélioration de la gestion financière et, sur le fond, de l'efficacité de l'action publique.

Permettez-moi maintenant de commenter le programme 181 « Prévention des risques ». 373,6 millions d'euros en AE et 303,6 millions d'euros en CP sont demandés pour 2011, soit une baisse de 1 % en CP par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2010. Au sein de cette enveloppe, 63,9 millions d'euros de CP seront plus spécifiquement dédiés à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

La dotation du programme 181 est plus que doublée quand on y ajoute les crédits de soutien et de pilotage en provenance d'autres programmes ou missions, passant de 323,2 millions d'euros, fonds de concours et affectation de produits compris, à 680,4 millions d'euros. Ainsi, après déversement, le coût de la politique du programme progresse de 5 % par rapport à 2010. Enfin, plusieurs dépenses fiscales concourent également à la mise en oeuvre du programme 181, à hauteur de 18 millions d'euros seulement en 2011, contre 45 millions en 2010.

Quels sont les faits saillants que l'on peut relever en 2011 ?

Tout d'abord, la tempête Xynthia, qui a provoqué une hausse de 2,5 % des crédits en faveur des moyens dédiés à la prévention des risques naturels et hydrauliques. Un certain nombre de mesures ont ainsi été prises en 2010. Je voudrais citer à cet égard le plan de prévention des submersions marines et des crues rapides, qui sera en grande partie pris en charge par le fonds Barnier. Je rappelle que nous avons assaini la situation financière de ce dernier en augmentant le taux de cotisation pour les assureurs. La nouvelle extension des missions du FPRNM nous confronte à la question désormais récurrente de la rationalisation de ses missions et des modalités de son financement. Je vous propose d'être particulièrement vigilant sur ce point pour que le Fonds Barnier puisse remplir toutes ses missions.

Ensuite, contrairement à la plupart des autres programmes de la mission, le programme 181 ne sera pas concerné par la RGPP en 2011.

En ce qui concerne les effectifs de l'inspection des installations classées, il n'est pas prévu d'augmentation supplémentaire en 2011, après une hausse de 25 postes en 2007, 57 postes en 2009 et 72 postes en 2010. Cependant, le programme pluriannuel de renforcement des effectifs court jusqu'en 2012. Je rappelle qu'après la catastrophe d'AZF, une cible de 400 effectifs supplémentaires avait été annoncée. L'augmentation des effectifs semble actuellement bloquée à la moitié de ce qui semble nécessaire pour établir une bonne surveillance des établissements à risques. Les effectifs sur le terrain s'élèvent à 1394 ETP en 2010.

Ensuite, comme chaque année, on peut rappeler que la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques demeure très insuffisante, avec seulement 337 PPRT prescrits et 44 PPRT approuvés à ce jour, sur un objectif de 420 à réaliser. Là encore, nous devrons rester très vigilants sur cette question.

Il convient également d'insister sur la mise en oeuvre en cours du deuxième plan national « Santé-Environnement », qui couvre la période 2009-2013. Il vise deux objectifs. D'une part, diminuer les expositions responsables de pathologies à fort impact sur la santé. D'autre part, réduire les inégalités environnementales. Il se décline en 58 mesures concrètes avec douze points principaux. Avec quatre ministères chargés de sa mise en oeuvre, c'est vraiment l'exemple type d'un programme transversal. Le plan mobilisera 490 millions d'euros sur cinq ans. L'année 2010 a permis de réaliser plusieurs de ses objectifs. On peut citer notamment le triplement des crédits alloués à la remise en état des sites pollués orphelins et l'engagement de la résorption des points noirs du bruit avec un budget supplémentaire de 120 millions d'euros sur trois ans gérés par l'ADEME.

Enfin, pour clore cette présentation, j'insisterai sur les missions de l'ADEME, qui est l'un des opérateurs principaux du programme 181. Le montant de taxe affectée à l'agence représentera 508 millions d'euros en 2011, soit une somme considérable. La part de ce montant destiné, au titre du présent programme, à renforcer la politique de prévention des déchets et d'assainissement des sols pollués, est évaluée à 189 millions d'euros. Cette affectation croissante de ressources fiscales appelle de notre part un contrôle parlementaire renforcé. C'est pourquoi nous avions demandé à la Cour des comptes, l'an dernier, une enquête au titre de l'article 58-2 de la LOLF. La Cour a rendu ses conclusions en octobre dernier, et nous avons pu procéder dans la foulée à une audition pour suite à donner. Le résultat de l'enquête s'est avéré globalement satisfaisant, puisque la Cour estime que l'agence a effectué des efforts importants pour améliorer sa gestion et qu'elle fait un bon usage des fonds alloués dans le cadre des missions qui lui sont confiées pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Néanmoins, la Cour a souligné que l'ADEME pourrait améliorer son pilotage budgétaire et financier et simplifier sa gouvernance. Enfin, elle a révélé l'existence d'un dispositif comptable critiquable au regard de la gestion des investissements d'avenir confiés à l'agence, qui représentent un montant non négligeable de 2,85 milliards d'euros.

J'en viens à présent au programme 174 « Energie, climat et après-mines ». 751,6 millions d'euros en AE et 752,2 millions d'euros en CP sont demandés pour 2011. Les crédits de paiement sont en baisse de 11% par rapport au vote de la loi de finances initiale pour 2010. Ce programme regroupe trois types d'action très disparates, dont certaines sont portées par l'ADEME, mais je ne m'y étendrai pas.

J'insisterai sur les crédits de l'action 5 sur la lutte contre le changement climatique. Ceux-ci s'élèvent à 36,9 millions d'euros, marquant une hausse de 42,7 % par rapport à l'an dernier. Cependant, les moyens consacrés à la politique de lutte contre le changement climatique ne se résument pas aux crédits de cette action. En effet, le document de politique transversal relatif à ce sujet indique que 26 programmes, répartis sur 11 missions, sont concernés, pour un total de 4,68 milliards d'euros de CP. De même, l'ensemble des dépenses fiscales concourant à cet objectif représente un montant supérieur à 5 milliards d'euros.

Le dispositif de la performance du programme 174 est complété de façon tout à fait opportune, suivant les recommandations que nous avions émises l'an dernier. En effet, un nouvel objectif relatif à l'amélioration de l'efficience du crédit d'impôt en faveur des économies d'énergie et du développement durable, plus connu sous le nom de CIDD, a été créé. Celui-ci s'accompagne d'un nouvel indicateur pour mesurer le coût de la tonne de CO2 par équipement éligible. Ce sont des critères tout à fait pertinents. Il faut se féliciter de cette évolution bienvenue qui permet d'améliorer le dispositif d'évaluation de la performance du programme 174, compte tenu de l'importance de la dépense fiscale associée au CIDD. Celui-ci a en effet représenté un coût de 2,8 milliards d'euros en 2009 et 2,6 milliards d'euros en 2010, soit la très grosse majorité du poids des dépenses fiscales du programme. Le MEEDDM estime que le resserrement des critères effectués depuis deux ans devrait permettre de limiter cette charge à 2,1 milliards d'euros en 2011. Il faudra rester vigilants car cette dépense n'a pas toujours été correctement évaluée.

Enfin, je voudrais insister sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'Agence nationale des déchets radioactifs (ANDRA). L'ANDRA est l'un des opérateurs principaux du programme 174. Elle est chargée des opérations de gestion à long terme des déchets radioactifs. Ses missions ont été précisées et élargies par la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs. En 2011, l'ANDRA sera dotée de 88 ETP supplémentaires par rapport à 2010. Ces créations d'emplois doivent permettre de réaliser le projet de stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue, conformément à la loi de 2006. L'enquête de la Cour des comptes a débouché sur deux recommandations principales. D'une part, la nécessité de faire aboutir dès que possible le choix d'un site susceptible d'accueillir le centre de stockage des déchets radifères et graphites, dont la mise en service est prévue dès 2013 par la loi précitée. D'autre part, le besoin de mener une réflexion sur les modalités de financement de la construction du futur centre de stockage profond. Nous interrogerons donc le Gouvernement en séance sur l'évolution de ces deux dossiers.

J'en viens désormais à une brève présentation du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », qui regroupe la quasi-totalité des moyens de personnel de la mission, ainsi que l'ensemble des crédits dévolus aux fonctions support du ministère.

3,8 milliards d'euros en AE et 3,6 milliards d'euros en CP sont demandés pour 2011. Ces montants affichent une baisse par rapport à 2010 (respectivement 2 % en AE et 7,5 % en CP).

Le présent projet de loi de finances se caractérise par plusieurs transferts et une mesure de périmètre. Le plus important d'entre eux est le transfert effectué au profit du programme 333 « Fonctionnement des directions départementales interministérielles », géré par les services du Premier ministre. Son montant est de l'ordre de 1,9 milliard d'euros. Ce transfert a pour conséquence d'affecter aux services du Premier ministre les crédits de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (DDI) et les crédits immobiliers du périmètre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat.

Quels sont les points saillants du programme en 2011 ?

Le programme 217 se caractérise tout d'abord par une volonté de réforme en faveur du développement durable. On notera tout particulièrement l'action du Commissariat général au développement durable, dont la mission est de promouvoir l'intégration du développement durable dans les politiques publiques et auprès des collectivités territoriales, des acteurs associatifs et des milieux économiques. L'outil privilégié pour atteindre cet objectif est la stratégie nationale de développement durable pour 2010-2013, qui a été adoptée en juillet dernier. Elle s'articule autour de neuf défis stratégiques, cohérents avec les engagements européens et internationaux de la France. Leur mise en oeuvre est évaluée à travers plusieurs indicateurs, dont le suivi sera rendu public et présenté au Parlement chaque année à compter de 2011. Parmi les neuf défis, on peut citer la consommation et la production durables, la conservation et la gestion durable de la biodiversité et des ressources naturelles, ou encore les transports et la mobilité durables. Chacun des indicateurs élaborés (par exemple « émissions agrégées des six gaz à effet de serre » ou « empreinte carbone ») est associé à l'un des neuf défis.

Le programme 217 est également le vecteur d'évaluation de la mise en oeuvre de l'Etat exemplaire au ministère de l'écologie. Ce dispositif interministériel piloté par le CGDD a pour objectif l'application, par les administrations et les établissements publics, des principes d'éco-responsabilité et de responsabilité sociale.

Le premier bilan du plan « Administration exemplaire » du MEEDDM est plutôt satisfaisant en ce qui concerne la réduction des véhicules particuliers et l'émission de CO2 de ces véhicules. Il en va de même en ce qui concerne la mutualisation des moyens d'impression et de la mise en place de la visioconférence pour limiter les déplacements professionnels.

Le dispositif sera poursuivi et complété en 2011, à travers la fixation de nouveaux indicateurs, plus exigeants.

Le programme 217 sera également concerné par la RGPP en 2011. Le CMPP du 30 juin 2010 a en effet décidé, pour la période 2011-2013, une rationalisation des fonctions logistiques, des ressources humaines et des services généraux. Le schéma d'emplois pour 2011, qui prévoit une réduction de 1287 ETP, se fonde sur les conclusions du CMPP.

En ce qui concerne la politique immobilière du ministère, la mise en place de la réforme de l'administration territoriale en 2010 a eu pour conséquence de regrouper des directions interministérielles dans des locaux alloués à un seul ministère, ce qui devrait conduire à une nouvelle allocation des surfaces par France Domaine, à la réalisation de laquelle il conviendra de se montrer attentif.

A ce stade de mon propos, je voudrais faire un point de situation, qui fait également le lien avec le rapport de notre collègue François Marc, sur la mise en oeuvre des directives dans le domaine de l'environnement. Au cours de l'entretien que j'ai eu avec le Secrétaire général du ministère, celui-ci m'a assuré que ses services étaient conscients des enjeux liés aux contentieux communautaires et que des efforts supplémentaires seraient engagés en 2011. Plusieurs contentieux européens sont parvenus au stade du risque de condamnation avec conséquence financière. Ces derniers concernent principalement la directive « eaux résiduaires urbaines ». De même, le contentieux sur les nitrates, parvenu au stade de la mise en demeure, appelle une stricte vigilance, dans la mesure où il pourrait induire prochainement un risque de saisine de la Cour de justice des communautés européennes par la Commission européenne, malgré les mesures de court terme qui avaient été mises en place, notamment sous l'impulsion de Michel Barnier. Il convient néanmoins de saluer la résolution récente de trois dossiers.

Nous serons donc particulièrement attentifs au regard de l'atteinte de cet objectif au cours des exécutions budgétaires 2010 et 2011. Je vous propose d'ailleurs de réactualiser l'année prochaine mon rapport sur la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement, au titre de notre mission de contrôle.

J'en termine avec le dispositif du « bonus-malus » automobile financé sur le compte « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ». Il verra en 2010 se confirmer ce qui le caractérise depuis sa création : un vrai succès écologique qui se paye « au prix fort ».

La prévision de déficit pour 2010 s'est en tout cas révélée illusoire, puisqu'il devrait dépasser 500 millions d'euros au lieu des 126 millions prévus, après 525 millions en 2009...

Pour se rapprocher de l'équilibre budgétaire, le Gouvernement envisage de durcir à nouveau le malus en 2012 dans la prochaine loi de finances rectificative. Certains seuils d'application devraient être abaissés de 10 grammes et le montant du bonus pourrait de nouveau être diminué. La progressivité du malus serait également améliorée avec la création d'une nouvelle tranche de 1 100 euros entre celles de 750 et 1 600 euros.

Enfin, je voudrais évoquer deux possibilités de travaux plus approfondis à la lumière des travaux que nous avons réalisés dans le cadre de ce budget. D'une part, sur les thèmes du programme 113, nous pourrions peut-être proposer à la Cour des Comptes un travail sur l'ONEMA et la mise en oeuvre de la loi sur l'eau. Voilà quelques années que celle-ci a été votée. L'ONEMA est en train d'être mise en place. On peut se demander si tous les dispositifs sont bien organisés et si les coordinations nécessaires entre les agences de bassin, les organismes d'Etat et les autres acteurs publics intervenant sur ces sujets son optimales.

D'autre part, mais c'est une question ouverte, nous pourrions peut-être profiter de la mise en place du nouveau CESE, qui compte en son sein d'éminents écologistes et de grands spécialistes de l'environnement, pour le faire travailler sur des sujets que l'on pourrait définir ensemble. Je pensais à une belle notion, encore peu mise en oeuvre : la responsabilité élargie du producteur. Elle part d'un principe financier très sain : au lieu de traiter les déchets et les désavantages de la pollution une fois que le mal est fait, il s'agit d'essayer de faire remonter les mécanismes financiers pour que ce soit le producteur du déchet qui en ressente toute la charge, de manière à ce qu'il limite la pollution. Nous pourrions envisager d'autres sujets, mais il me semble qu'il y a là une opportunité à saisir.