Intervention de Nicolas About

a d'abord indiqué que ce débat est une première application de l'article 6 de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005 et qu'il était souhaité depuis plusieurs années par la commission des Affaires sociales. Les dispositions de la loi organique prévoient en effet le dépôt obligatoire d'un rapport par le Gouvernement avant le 30 juin de chaque année sur les orientations des finances sociales, comprenant une description de la politique du gouvernement dans ce domaine au regard des engagements européens de la France ainsi qu'une évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale. Ce rapport peut être suivi d'un débat à l'Assemblée nationale comme au Sénat, débat qui peut être concomitant au débat d'orientation budgétaire. Pour la première application de ces dispositions, le Gouvernement a déposé un rapport unique, intitulé « Engagement national de désendettement », destiné à servir de base à un débat commun d'orientation budgétaire et d'orientation des finances sociales.

a regretté l'absence, dans ce rapport, d'évaluations pluriannuelles des recettes et des dépenses des administrations de sécurité sociale, ainsi que de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam). La seule mention de l'objectif d'un retour à l'équilibre du régime général à l'horion 2009 paraît nettement insuffisante, en particulier en comparaison du détail fourni pour les scénarios pluriannuels développés pour les recettes et les dépenses du budget de l'Etat.

Cette première application des nouvelles règles de la loi organique peut donc être considérée comme un « galop d'essai ». Le Gouvernement devra être plus rigoureux dans sa présentation de l'année prochaine.

Puis il a fait part du souhait de M. Alain Vasselle et de lui-même de faire venir le ministre du budget devant la commission des affaires sociales dès la présentation en conseil des ministres du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Les imbrications entre la loi de finances et la loi de financement et le fait que les finances sociales sont devenues une sorte de variable d'ajustement des finances de l'Etat rendent indispensable une telle audition.

Il a ensuite rappelé les insuffisances du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale et indiqué qu'il demanderait une nouvelle fois au Gouvernement de les corriger. Ainsi il conviendra de renforcer le cadrage pluriannuel des finances sociales en développant l'annexe B, de fournir dans l'exposé des motifs du projet de loi les raisons des diverses évolutions envisagées, aussi bien pour les prévisions de dépenses que de recettes et d'équilibre, de présenter les données chiffrées en millions d'euros et non en milliards arrondis à la centaine de millions près et de donner un chiffrage précis des différentes mesures nouvelles proposées, en recettes comme en dépenses. Enfin, la création d'un sous-objectif de l'Ondam consacré au médicament apparaît nécessaire pour une évaluation plus précise de la réforme.

Puis M. Nicolas About, président, a présenté une série d'observations sur l'évolution actuelle des finances sociales. En premier lieu, le retour à l'équilibre en 2009 s'annonce extrêmement difficile. Même si le déficit du régime général a été ramené à un peu plus de 10 milliards d'euros en 2006, par rapport à une tendance de 16 milliards, on constate que toutes les branches sont en déficit pour la deuxième année consécutive et que les perspectives d'amélioration sont soumises à de fortes incertitudes. S'agissant des recettes, les deux derniers exercices ont bénéficié de recettes exceptionnelles : en 2005, la soulte des industries électriques et gazières, en 2006, la modification des modalités de taxation des plans d'épargne logement de plus de dix ans. Comme l'a souligné à juste titre la Cour des comptes, ces ressources ne sont pas renouvelables. Du côté des charges, on observe un indéniable ralentissement des dépenses d'assurance maladie, la progression de l'Ondam ayant été contenue à 3,9 % en 2005, après 4,9 % en 2004 et 6,4 % en 2003. Pour 2006, la prévision est de + 1,7 %. Néanmoins, dans son récent avis, le comité d'alerte a constaté un dérapage d'environ 600 millions d'euros sur les soins de ville avec, en particulier, un fort risque de dépassement dans le domaine du médicament. En outre, le comité d'alerte a estimé prématuré de se prononcer sur les dépenses des établissements de santé, qui ont pourtant enregistré 670 millions d'euros de dépenses supplémentaires en 2005.

Pour la branche vieillesse, la commission des comptes de la sécurité sociale a révisé à la hausse les dépenses de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) pour 2006, à hauteur d'un peu plus de 800 millions d'euros. Ces prévisions sont très sensibles aux hypothèses de comportement des assurés et au fait que deux phénomènes se cumulent : le nombre important des départs au titre des carrières longues et l'arrivée à l'âge de la retraite de la première génération du baby-boom.

Pour la famille, la croissance des dépenses reste très dynamique du fait de la montée en charge de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), dont le coût avait été sous-estimé, ce qui conduit à un déficit prévisionnel pour 2006 de 1,5 milliard d'euros.

A ce tendanciel inquiétant des évolutions réelles s'ajoute le problème non moins préoccupant de l'accumulation des déficits. Si la loi de réforme de l'assurance maladie a traité une partie de la question grâce à la reprise de 50 milliards de déficit par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades), d'ici à 2009, un minimum de 15 milliards restera à financer. Or, comme le dit la Cour des comptes dans son dernier rapport, la dette sociale est une « anomalie » ou, selon le rapport Pébereau, une aberration. La mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) a d'ailleurs récemment constaté en Allemagne qu'une telle dette y est proscrite.

Le deuxième constat que l'on peut faire sur la situation actuelle est le manque de transparence dans les relations entre l'Etat et la sécurité sociale. Cette situation a été maintes fois dénoncée par la commission des affaires sociales. Pour cette année, trois engagements doivent être obtenus du Gouvernement : la compensation à l'euro près des exonérations de charges sociales sur les bas salaires, pour laquelle il semble aujourd'hui manquer 200 millions d'euros, l'inscription dans le bilan d'entrée de l'Etat au 1er janvier 2006 des dettes du plan textile et du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (Forec) comme créances vis-à-vis de la sécurité sociale et l'arrêt de la mise à contribution de la sécurité sociale pour des dépenses qui relèvent normalement de la solidarité nationale et du budget de l'Etat, comme le plan « Grippe aviaire », le plan « Biotox » ou, dernièrement, le financement de la réforme de la protection de l'enfance. Il ne paraît pas juste que l'Etat apparaisse budgétairement vertueux au détriment des finances sociales.

Le troisième constat concerne la situation intenable du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa). Le rapport de la Mecss sur la dette sociale en a fait un bilan précis : si l'on ne fait rien, les déficits cumulés du FSV et du Ffipsa, qui atteignent déjà 8,3 milliards d'euros, s'élèveront à près de 18 milliards en 2009. Comme l'ont déjà souligné la commission des affaires sociales et la Cour des comptes, les textes rendent pourtant obligatoire pour l'Etat d'assurer l'équilibre de ces deux structures, ce qui impose des mesures d'urgence. Le groupe de travail mis en place par le Gouvernement pour trouver une solution au problème du Ffipsa à travers un recours à la compensation doit rendre ses conclusions prochainement, mais celles-ci semblent aboutir à une impasse.

Dans ce contexte général, une réforme du financement de la protection sociale apparaît nécessaire, sous l'influence combinée de l'ampleur des dépenses à financer, de leurs perspectives d'évolution et, surtout, de la nouvelle exigence de « zéro dette sociale ». Plusieurs rapports récemment publiés sur ce sujet, ainsi que l'expérience allemande, montrent que cette réforme est une entreprise complexe notamment, en raison de ses conséquences économiques. La commission des affaires sociales devra, elle aussi, poursuivre sa réflexion sur cette question.