Intervention de Nicole Bricq

En effet ; cette situation est actuellement « gelée ».

Mais voici un dernier exemple d'avancée, non le moindre : une « révolution culturelle » tend à se mettre en place avec la conclusion des premières conventions d'utilisation, dont un décret du 1er décembre 2008 a imposé la substitution au régime « historique » de l'affectation ; le basculement complet doit être réalisé, au plus tard, à la fin 2013. Ces conventions, passées entre le service France Domaine et chaque administration occupant des immeubles de l'Etat, formalisent les droits et obligations de chaque partie. En 2010, 3 000 conventions ont été signées ; elles sont entrées en vigueur au 1er janvier 2011. Pour 2011, 12 000 nouvelles conventions sont attendues. Au total, l'estimation de conventions à conclure s'élève à 60 000.

Les principes et instruments de gestion du parc immobilier créés, encore faut-il que « l'Etat propriétaire » soit identifié. En effet, le modèle français en la matière, contrairement à celui d'autres pays, repose sur l'idée qu'une gestion cohérente ne peut résulter de plusieurs décideurs. Le rôle d'« incarner » cet Etat engagé dans une gestion active de son patrimoine immobilier est logiquement revenu au service des domaines, réformé à cet effet et transformé, en 2007, en service « France Domaine ».

France Domaine se trouve aujourd'hui rattaché à la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère chargé du budget. L'administration centrale du service est composée de deux entités. D'une part, la mission de la politique immobilière de l'Etat assure, principalement, l'animation et le suivi des acquisitions et cessions, ainsi que la mise en place des SPSI et des conventions d'utilisation. D'autre part, le bureau des missions domaniales prend en charge, notamment, l'élaboration de la législation et de la réglementation du domaine, le contentieux domanial, la maîtrise d'ouvrage du système interministériel d'information en matière d'immobilier et le pilotage des opérations mobilières. Ces deux entités s'appuient sur les services déconcentrés de France Domaine, placés au sein de chaque direction départementale ou régionale des finances publiques ; ils constituent, pour les questions immobilières, les interlocuteurs des autres services déconcentrés de l'Etat et des collectivités territoriales.

France Domaine, globalement considéré, exerce ainsi trois missions : d'abord, valoriser le patrimoine immobilier de l'Etat et donc, notamment, l'évaluer ; ensuite, apporter une expertise aux collectivités territoriales pour lesquelles 110 000 évaluations ont été effectuées par le service en 2010 ; enfin, gérer certains patrimoines privés, sous le contrôle du juge judiciaire principalement les successions abandonnées, soit 12 000 dossiers en 2010. L'ensemble du service emploie environ 1 900 fonctionnaires, dont près de la moitié sont des agents de cadre A, et environ 70 personnes travaillent dans l'administration centrale. Cette dernière bénéficie également du concours de 12 agents contractuels. La gestion immobilière de l'Etat occupe environ 70 % de ces effectifs.

Cette organisation est complétée, mais aussi rendue plus complexe, par trois séries de dispositifs. Je m'interroge, au demeurant, sur la pleine pertinence d'une organisation aussi lourde.

En premier lieu, au niveau déconcentré, les responsables de la politique immobilière de l'Etat (RPIE) ont été désignés, en 2009, auprès de chaque directeur départemental ou régional des finances publiques. Ils sont chargés d'apporter leur soutien et leur expertise aux préfets, eux-mêmes reconnus comme les représentants locaux de « l'Etat propriétaire ».

En deuxième lieu, au niveau central, chaque ministère a désigné son fonctionnaire « référent » en matière d'immobilier : le secrétaire général ou le directeur du service de l'immobilier, interlocuteur de France Domaine. En outre, depuis 2009, un comité de la politique immobilière a été créé, par ministère, associant France Domaine ; il est chargé d'examiner la cohérence des opérations immobilières envisagées avec le SPSI du ministère, ainsi que leur pertinence au regard de la « performance immobilière » des projets et des ressources budgétaires disponibles.

Par ailleurs, certains ministères disposent, pour leurs opérations les plus importantes, de l'appui d'une entité dédiée. Par exemple, la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI), service du ministère de la défense, procède aux études de reconversion et négocie, en liaison avec France Domaine, la vente du patrimoine dont les armées n'ont plus l'utilité. De même, l'agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ), opérateur du ministère de la justice, se voit confier la conception et la gestion des grands projets immobiliers relevant des services judiciaires ou de l'administration pénitentiaire. Je mentionnerai encore l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), qui a succédé, en juillet 2010, à l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC) : ce nouvel établissement, placé sous la tutelle du ministère de la culture, est susceptible d'intervenir, dans son champ de compétence, pour le compte de tout ministère ou établissement public national.

En dernier lieu, au niveau interministériel, plusieurs organes assurent la coordination et la supervision nécessaires. Le comité d'orientation de la politique immobilière de l'Etat (COMO) réunit régulièrement les responsables pour l'immobilier des ministères, la direction du budget et le service France domaine. La commission pour la transparence et la qualité des cessions du domaine immobilier de l'Etat (CTQ) est chargée de veiller aux bonnes conditions de réalisation de ces ventes, et peut formuler des recommandations et des propositions. Pour les immeubles situés à l'étranger, la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur les opérations immobilières de l'Etat à l'étranger (CIM) joue un rôle équivalent.

Enfin, le conseil de l'immobilier de l'Etat (CIE), installé dès juin 2006, constitue une instance originale : il comprend, outre diverses personnalités qualifiées, deux députés et deux sénateurs désignés par le président de chaque assemblée. En outre, depuis le début, il se trouve présidé, sur la nomination du ministre du budget, par un député.

Le CIE a reçu la mission de suivre et d'évaluer la démarche de modernisation et l'évolution du parc immobilier de l'Etat, et de formuler régulièrement au ministre chargé du domaine, qui est celui du budget, des recommandations opérationnelles pour améliorer la gestion. Saisi par le ministre, voire en se saisissant lui-même, il est également amené à rendre des avis sur les opérations immobilières de l'Etat les plus significatives (restructurations, acquisitions, prises à bail importantes...).

Sur ce dernier point, toutefois, la situation actuelle n'est pas satisfaisante, car les critères de saisine pour avis du CIE ne sont fixés par aucun texte, et l'opportunité de cette saisine se trouve donc laissée à la discrétion du Gouvernement. Je souhaite qu'il y soit remédié, afin de parer au risque d'un soupçon d'instrumentalisation de l'institution, le Gouvernement pouvant lui soumette des projets incontestables et s'abstenir de la saisir sur les autres. La révision du décret de création du conseil, qui devrait intervenir dans les prochains mois, sera sans doute l'occasion d'apporter les clarifications nécessaires.

J'en viens à l'organisation de la fonction immobilière de l'Etat en Europe. À cet égard, une typologie des situations existantes peut être essayée, selon le degré d'externalisation de la fonction par rapport à l'Etat lui-même.

D'un côté, on trouve des cas de régie, dans lesquels l'Etat, directement, assure la gestion de son parc immobilier. Néanmoins, cette fonction peut être centralisée, à la manière française, ou pas.

L'Espagne illustre la première hypothèse, avec une organisation très proche du schéma français. La gestion du parc immobilier de l'Etat y revient, en effet, à une sous-direction du patrimoine de l'Etat, qui dépend de la direction générale du patrimoine rattachée au ministère de l'économie et des finances. Cette sous-direction assume, aux niveaux central et déconcentré, l'inventaire et l'administration du patrimoine de l'Etat, y compris l'optimisation de son usage et l'entretien « lourd ». Cependant, chaque département ministériel et organisme d'Etat dispose d'unités chargées de la gestion courante du parc immobilier.

À l'inverse, le Royaume-Uni pratique une gestion en régie décentralisée. Depuis une réforme intervenue en 1996, chaque ministère britannique est responsable de la gestion des immeubles qu'il occupe, et libre de choisir sa stratégie en la matière cessions, acquisitions, entretien, etc. , sous la réserve de respecter des principes de gestion financière fixés par le Trésor. Il n'existe pas de programmation centrale. Tout au plus, une direction de l'« Office of Government Commerce », autorité indépendante rattachée au Trésor, propose son assistance de conseil pour les cessions et se trouve chargée de vendre les biens dont les ministères décident de se défaire. Ce schéma est évidemment à l'opposé de la conception d'un « Etat propriétaire » clairement identifié, promue en France. Pour autant, la gestion immobilière n'est pas transférée à des entités distinctes de l'Etat.

Du côté opposé, on trouve des situations d'externalisation plus ou moins complète, la gestion du parc immobilier de l'Etat se trouvant assurée par d'autres personnes morales, éventuellement des structures de droit privé.

Dans sa version « maximale », ce modèle, en pratique, est actuellement illustré par la Suède. En effet, depuis 1993, à la suite de la grave crise des finances publiques traversée par le pays, les administrations d'Etat suédoises ne sont plus autorisées à posséder des immeubles : des agences autonomes portent la propriété du parc immobilier occupé par l'Etat, lequel n'est donc qu'un locataire. Ces agences assument la gestion en conséquence, en particulier l'entretien des bâtiments, et décident de leurs arbitrages patrimoniaux.

Il faut souligner que ces agences se trouvent en concurrence avec le secteur privé, l'Etat étant libre de préférer louer à d'autres bailleurs. Symétriquement, si l'Etat, selon ses besoins, s'adresse aux agences en vue d'acheter ou de construire un bâtiment à lui louer ensuite, elles restent libres de refuser, en fonction de leur appréciation économique du projet.

On dénombre, à présent, une dizaine d'agences, spécialisées par catégories d'immeubles. La gestion se trouve donc fortement décentralisée, d'autant que toutes les agences ne sont pas situées à Stockholm. En outre, depuis leur création, certaines ont été transformées en sociétés privées, de sorte que seulement 40 % des immeubles occupés par l'Etat suédois sont aujourd'hui gérés par des foncières publiques.

Les principales agences couvrent respectivement, en ce qui concerne les établissements publics, l'une le patrimoine historique et les immeubles dits « de souveraineté » sièges ministériels, immobilier à l'étranger et l'autre le parc immobilier militaire et, en ce qui concerne les sociétés privées, l'une les immeubles occupés par les universités et organismes d'enseignement supérieur, une autre les établissements pénitentiaires, postes de police et immeubles affectés à un usage judiciaire, une dernière les locaux de bureaux qui n'entrent pas dans les catégories précédentes, ainsi que des sites industriels et commerciaux.

Un tel modèle, bien évidemment, autorise peu de comparaisons directes avec l'organisation française. Du moins ai-je constaté que cette organisation fait l'objet, dans le pays, d'un consensus politique.

L'Italie et l'Allemagne permettent d'observer des cas médians, dans lesquels l'externalisation de la gestion immobilière de l'Etat est moins poussée.

En Italie, depuis une réforme de 2001, la gestion de la plus grande partie du patrimoine immobilier de l'Etat se trouve assurée par une agence autonome, placée sous la tutelle du ministère de l'économie et des finances : l'agence du domaine, établissement public à caractère économique. Cette entité est à la fois propriétaire et gestionnaire du patrimoine immobilier de l'Etat, à l'exception du parc occupé par le ministère de la défense, des immeubles situés à l'étranger, des infrastructures de transport et des biens d'intérêt culturel, ces catégories restant gérées par les départements ministériels concernés. Elle dispose d'une direction générale et de 19 filiales régionales, et emploie plus de 1 000 agents au total. Elle recense, évalue, entretient et, le cas échéant, vend les immeubles qu'elle détient. L'Etat est son locataire.

Cette agence gère également les baux supportés par l'Etat dans le secteur privé et, depuis le 1er janvier 2011, prend à bail en son nom propre les bâtiments occupés en location par l'Etat. En effet, sauf exceptions, les ministères italiens ne peuvent plus, légalement, louer d'une façon directe. Au fur et à mesure du renouvellement des baux, l'agence deviendra donc, en principe, l'unique locataire « étatique » auprès des bailleurs privés, l'Etat constituant son « sous-locataire ».

Par ailleurs, l'agence du territoire, autre agence autonome, chargée du cadastre et de la coordination de la décentralisation, s'est aussi vue attribuer la compétence d'évaluer les biens immobiliers des personnes publiques autres que l'Etat, soit les collectivités territoriales et les établissements publics. Ce rôle est d'importance pour la mise en oeuvre de la politique italienne de dévolution patrimoniale aux collectivités territoriales que j'ai évoquée.

En Allemagne, l'externalisation de la gestion immobilière de l'Etat fédéral est aujourd'hui quasiment complète, mais contrairement au modèle suédois elle est centralisée et reste exclusivement dans le secteur public. Un office autonome unique, l'institut fédéral du patrimoine immobilier allemand, relevant de la tutelle du ministère des finances, a été créé, début 2005, pour la gestion du patrimoine fédéral. La propriété de ce patrimoine lui a progressivement été transférée, entre 2005 et fin 2010, en provenance des différents ministères, qui sont de fait devenus les locataires de l'office. Toutefois, en accord avec le ministère des finances, certains biens, provisoirement, sont restés la propriété des départements ministériels : le transfert intégral sera effectué à compter de 2012.

L'institut fédéral constitue une entité publique, même si sa gestion tend à se rapprocher de celle d'une entreprise privée. Il se compose de 9 directions et 120 antennes locales, qui opèrent sous la direction du bureau central ; l'ensemble emploie environ 6 000 agents. À l'instar de l'agence du domaine italienne, cet établissement est notamment chargé d'entretenir et de procéder aux arbitrages de son patrimoine immobilier, dont l'Etat fédéral est devenu le locataire.

On notera que cette externalisation de la gestion du parc immobilier de l'Etat, en Allemagne et, dans une certaine mesure, en Italie, non seulement n'empêche pas mais, au contraire, contribue à l'identification de « l'Etat propriétaire », puisque la fonction est assumée, dans ces deux pays, par une structure unique ou, au moins, principale.

Je voudrais, maintenant, m'attarder sur un thème particulier : la connaissance de leur parc immobilier par les Etats européens. L'étendue de celle-ci dépend, dans une large mesure, du modèle d'organisation retenu pour la gestion, lequel tend à déterminer le choix du système d'information et les indicateurs de suivi.

Les systèmes d'information visant le parc immobilier occupé par l'Etat sont de deux types différents.

D'un côté, on trouve des systèmes d'information dits « intégrés », un progiciel étant décliné en applications « finances », « comptabilité », « ressources humaines » et, parmi les autres, « immobilier ». C'est l'organisation française : « CHORUS », système d'information financière et comptable de l'ensemble de l'Etat, outil commun à l'administration centrale et aux services déconcentrés de tous les ministères, comporte un module dédié à l'immobilier, « CHORUS RE-FX », qui s'est substitué à l'ancien tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE) ; mis en oeuvre par France Domaine, ce module vise à permette une gestion immobilière couplée à la gestion comptable et financière.

Ce type de système doit offrir un état exhaustif et une connaissance centralisée du patrimoine de l'Etat et permettre, in fine, d'établir un bilan de celui-ci qui soit cohérent, fiable et sécurisé. Pour la France, le bilan arrêté au 31 décembre 2010 fait ainsi apparaître un parc immobilier occupé par les services de l'Etat qui couvre 77,6 millions de mètres carrés et est évalué à près de 49,4 milliards d'euros. La Cour des comptes, toutefois, se montre critique sur ce point ; je vais y revenir.

D'un autre côté, on trouve des applications informatiques spécifiquement dédiées à l'immobilier, et par conséquent coupées de toute autre fonction, notamment la comptabilité de l'Etat. Ce sont des outils très précis, mais ils n'assurent pas de consolidation des différentes données, et ne l'autorisent que difficilement du fait de leur hétérogénéité aux autres systèmes d'information. C'est une option retenue, en général, par les organisations externalisées, chaque agence autonome disposant logiquement de son propre système ; j'ai pu l'observer en Italie comme en Suède. Les grands gestionnaires du secteur privé sont dotés de systèmes comparables.

Cependant, le choix d'un système intégré ou non tient aussi aux périmètres de gestion. Ainsi, l'Allemagne, bien qu'elle ait externalisé la gestion du patrimoine fédéral, s'est engagée dans la mise en place d'un système intégré, en vue d'une réalisation d'ici à 2012. Cette solution s'explique dès lors que l'institut fédéral a vocation, à cette date, à gérer l'intégralité du parc étatique, comme je l'ai indiqué.

La connaissance de l'état du parc géré par chaque structure, quant à elle, tient au nombre, à la précision et à la pertinence des indicateurs de suivi mis en place. Cette connaissance paraît d'autant plus précise que la gestion se rapproche des méthodes du secteur concurrentiel. L'exigence d'efficience économique, voire de rentabilité dans le cas des agences privées suédoises, conduit en effet à l'établissement d'une batterie d'indicateurs des performances immobilières, et à leur actualisation constante. À l'inverse, les organisations administratives « classiques » semblent moins avancées sur ce terrain. Je l'ai constaté, par exemple, en Espagne, où le ministère de l'économie et des finances a bien connaissance des travaux réalisés sur les bâtiments de l'Etat, car il autorise leur financement, mais, de son propre aveu, ne connaît pas l'état des bâtiments avant que ces travaux soient demandés par les autres ministères, faute de centralisation des données.

La situation française était très semblable, il y a peu de temps encore. Aujourd'hui, France Domaine, grâce aux descriptifs fournis par les SPSI, dispose d'une meilleure visibilité. En outre, le service s'est doté, en 2010, d'un outil de suivi macro-statistique, « OCAPI », encore en cours de développement, qui doit permettre de collecter, sur un support fiable et simple d'utilisation, les données principales des audits immobiliers réalisés : besoins d'entretien, consommation énergétique, situation en termes d'accessibilité... Néanmoins, comme je l'ai signalé, le programme budgétaire « Entretien des bâtiments de l'Etat », et donc les indicateurs de performance associés, ne couvrent qu'une partie des opérations d'entretien - lesquelles, pour le reste, continuent à être inscrites dans les programmes des différents ministères. Dans ces conditions, la vision de la politique d'entretien, au moins sur le plan budgétaire, demeure fragmentée.

La dernière partie de mon propos sera précisément consacrée aux conclusions que je retire, pour le cas français, de mes travaux de comparaison européenne et, plus largement, de mon expérience de rapporteure spéciale. En synthèse, j'estime que la connaissance même, par l'Etat, du parc immobilier qu'il occupe reste à améliorer, et que la pleine incarnation de « l'Etat propriétaire » suppose des efforts d'optimisation de la gestion.

Pour ce qui est de la connaissance du parc, l'amélioration souhaitable vise, à mon sens, deux aspects.

Il s'agit d'abord de l'inventaire et, par suite, la valorisation. En effet, malgré la sophistication des applications informatiques précitées - le module immobilier de CHORUS et OCAPI -, je n'ai pas acquis la conviction que ces outils permettent un accès aisé, et rapide, à des informations simples mais fiables et cohérentes. Sans doute faut-il attendre une période de « rodage » ? Le point, en tout cas, est essentiel : France Domaine doit se trouver dans une position indépendante, en matière d'information sur l'état du parc immobilier de l'Etat, par rapport aux administrations qui l'occupent ; c'est au service chargé d'incarner « l'Etat propriétaire » de valider cette information, selon des critères objectifs et homogènes, et non aux ministères utilisateurs d'en détenir la clé.