Intervention de Jean-Jacques Hyest

a d'abord indiqué que le chapitre premier du projet de loi organique fixait les conditions dans lesquelles les assemblées pouvaient voter des résolutions conformément au nouvel article 34-1 de la Constitution. Il a noté que, dans sa version initiale, le texte proposé par le Gouvernement prévoyait le renvoi de la proposition de résolution à l'une des commissions permanentes ou spéciales mentionnées à l'article 43 de la Constitution, parallèlement à sa transmission sans délai au Premier ministre. Il a ajouté qu'il appartenait au Premier ministre de faire savoir au président de l'assemblée concernée que la proposition de résolution était irrecevable lorsqu'elle contenait une injonction au Gouvernement ou que son adoption ou son rejet mettait en cause la responsabilité de celui-ci. Par ailleurs, a-t-il poursuivi, une proposition de résolution ne pourrait être inscrite à l'ordre du jour avant l'expiration d'un délai de douze mois suivant la discussion en séance d'une proposition antérieure présentant le même objet. Il a relevé qu'aucun amendement ne serait recevable, le texte mis aux voix étant celui de la proposition initiale, éventuellement rectifiée par l'auteur.

a relevé que l'Assemblée nationale avait modifié ce dispositif en supprimant l'examen préalable de la proposition de résolution en commission rendu inutile selon les députés par l'impossibilité de présenter des amendements. En outre, elle a prévu que l'interdiction de l'inscription à l'ordre du jour d'une proposition de résolution valait pour une proposition ayant non seulement le même objet mais aussi le même objectif qu'une proposition de résolution antérieure. En outre, a-t-il poursuivi, si l'Assemblée nationale a considéré que le Gouvernement ne pouvait plus opposer l'irrecevabilité une fois la proposition de résolution inscrite à l'ordre du jour, elle lui a donné la faculté de s'opposer à toute rectification dès lors que celle-ci rendrait une proposition de résolution irrecevable.

Selon M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, il importait, sans revenir à un examen systématique des propositions de résolution par les commissions, de conférer au règlement de chaque assemblée la possibilité de laisser à une commission permanente compétente l'initiative de se saisir d'une proposition de résolution si elle le souhaitait. Rappelant par ailleurs l'analyse développée par le professeur Guy Carcassonne lors de son audition par la commission, il a jugé souhaitable de confier la responsabilité de prononcer l'irrecevabilité non au Premier ministre mais au Gouvernement.

a rappelé que l'article 39, troisième alinéa de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoyait que la présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat devait répondre aux conditions fixées par une loi organique. Précisant que la Conférence des présidents de la première assemblée saisie pourrait refuser l'inscription à l'ordre du jour d'un projet de loi dont l'étude d'impact paraîtrait insuffisante, il a souligné qu'en cas de contestation sur cette appréciation, le président de l'assemblée intéressée ou le premier ministre, pourrait saisir le Conseil constitutionnel, qui devrait alors statuer dans les huit jours. Il a relevé que le contenu des études d'impact défini par l'article 7 du projet de loi organique, devait éviter d'entrer dans des détails inutiles, afin de ne pas aboutir à une possibilité de contrôle excessif de ces documents par le Conseil constitutionnel.

Observant que les tentatives visant à rendre obligatoires, dans les années 1995 à 2003, les études d'impact préalables à l'élaboration d'une nouvelle législation, n'avaient guère été concluantes en France, il a estimé que la perspective de la sanction que pourrait représenter le refus par la première assemblée saisie d'inscrire à l'ordre du jour un projet de loi dont l'étude d'impact serait insuffisante devrait conduire le Gouvernement à remplir de façon satisfaisante la nouvelle obligation d'évaluation.

Considérant que les études d'impact accompagnant le dépôt des projets des lois devaient garantir une meilleure préparation de la législation, il a expliqué que leur contenu ne devait pas viser une impossible exhaustivité, mais comporter des éléments permettant de vérifier la nécessité de présenter un projet de loi et d'en assurer la cohérence avec le droit européen et l'ordre juridique interne. Il a estimé que la rédaction de l'article 7 adoptée par l'Assemblée nationale pouvait être simplifiée et précisée, en prévoyant que l'étude d'impact présente les raisons pour lesquelles le Gouvernement a finalement retenu, parmi plusieurs options possibles, le recours à la législation. Il s'est prononcé pour la suppression de la référence à certaines catégories comme les petites et moyennes entreprises, afin de privilégier des catégories plus globales, telles que les personnes morales.

Indiquant que les députés avaient souhaité mentionner dans les études d'impact des données précises sur les textes d'application, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a jugé que cette préoccupation légitime ne devait toutefois pas conduire à empiéter sur le domaine réglementaire et que le contenu de ces textes serait largement déterminé par celui de la loi adoptée par le Parlement. Il a relevé que la référence au calendrier d'évaluation de la législation devrait également être supprimée, cette évaluation incombant au Parlement, qui ne saurait suivre, pour la réaliser, un programme défini par le Gouvernement.

Abordant le troisième chapitre du projet de loi organique consacré à l'exercice du droit d'amendement, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a d'abord souligné la nécessité de dynamiser la séance publique. Il a rappelé que l'une des principales innovations introduites par la révision de juillet 2008 était la règle, désormais posée à l'article 42 de la Constitution, selon laquelle la discussion des projets de loi porterait en séance à compter du 1er mars 2009 sur le texte adopté par la commission et non plus sur celui présenté par le Gouvernement, à l'exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Il a estimé que ce dispositif permettrait de renforcer la spécificité et la complémentarité de chacune des deux grandes étapes de la procédure législative, d'une part l'examen en commission, d'autre part la discussion en séance publique qui constitue par excellence le lieu public du débat démocratique. Il a noté que la publicité des débats en séance plénière garantie par l'article 33 de la Constitution était l'une des traductions constitutionnelles de la prééminence qui lui était reconnue en vertu de la tradition historique française.

a rappelé que le chapitre 3 du projet de loi organique comportait trois volets consacrés d'une part à des dispositions générales relatives à l'exercice du droit d'amendement, d'autre part à l'organisation d'une procédure d'examen simplifiée d'un texte et enfin à la détermination de délais pour l'examen d'un texte en commission. Il a souligné que la loi organique n'instituait ni les procédures simplifiées ni l'organisation d'un « crédit temps » mais laissait au règlement de chaque assemblée le soin de déterminer, si elle le souhaitait, la mise en place de tels dispositifs. Revenant sur le premier de ces volets, il a jugé que la disposition permettant aux membres du Gouvernement de participer à l'ensemble des délibérations de la commission marquerait une rupture injustifiée non seulement par rapport au droit actuel -puisque le Règlement du Sénat précise que les ministres se retirent au moment du vote- mais surtout à une pratique parlementaire constante sous la Vème République ainsi que sous les Républiques antérieures selon laquelle, si le Gouvernement a accès aux commissions pour être entendu, il ne participe jamais aux délibérations de la commission.

a estimé que la rédaction de l'article 12 du projet de loi organique consacré aux procédures d'examen simplifié était équilibrée puisqu'elle combinait l'efficacité (mise aux voix en séance du seul texte élaboré par la commission) et le respect des droits de l'opposition (avec le droit pour tout président de groupe de s'opposer à la mise en oeuvre de ce dispositif). Enfin, il a rappelé que la détermination, rendue possible par l'article 13, de délais pour l'examen d'un texte en séance publique avait soulevé de très vives contestations de la part des groupes de l'opposition à l'Assemblée nationale. Il a noté que ces mécanismes n'auraient pas lieu de s'appliquer au Sénat qui ne connaissait pas les mêmes situations de blocage. Il a estimé néanmoins que si le Sénat pouvait organiser de manière consensuelle la discussion en séance, il ne lui appartenait pas de priver l'Assemblée nationale de la possibilité de recourir à la détermination de délais préfix. Il a donc appelé la commission à voter sans modification les trois articles concernés.