Intervention de Philippe Marini

L'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (LPFP 2011-2014), qui résulte d'une initiative du Sénat, dispose : « A compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la commission européenne (...), le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote ». Cette année, ce vote correspondra à l'application de l'article 50-1 de la Constitution, selon lequel « devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité ». L'article 12 du projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques, actuellement en cours d'examen par l'Assemblée nationale, prévoit quant à lui que « le Gouvernement adresse à l'Assemblée nationale et au Sénat, avant leur transmission aux institutions de l'Union européenne, les projets de programme de stabilité établis au titre de la coordination des politiques économiques des Etats membres de l'Union européenne ». Le projet de loi constitutionnelle ne mentionne donc pas de vote du Parlement. Il devra évoluer sur ce point, comme le proposent nos collègues députés.

Les Etats ont modifié le code de conduite qui régit le format et le contenu des programmes de stabilité pour prévoir une transmission des programmes au plus tard à la fin du mois d'avril, et non plus en décembre, en amont des discussions budgétaires nationales. C'est ce qu'on appelle le « semestre européen ». La Commission de Bruxelles propose une modification en ce sens du règlement 1466/97 qui régit les programmes de stabilité, à laquelle les Etats ont donné leur accord et qui est actuellement examinée par le Parlement européen.

La Commission et le Conseil se prononceront sur les projets de programme entre juin et juillet. En France, le Parlement pourra à nouveau se prononcer, cette fois sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, qui permet des « résolutions européennes ».

En pratique, le document transmis par le Gouvernement se présente sous la même forme que le programme de stabilité 2011-2014 qui aurait dû, dans l'ancien dispositif, être transmis au mois de décembre 2010. Il s'agit donc plus d'un report de quatre mois du programme de stabilité 2011-2014, avec des données à jour de l'exécution 2010, que d'une présentation anticipée du programme 2012-2015. Il faudra préciser l'articulation entre le « semestre européen » et la réforme du pacte de stabilité.

A ce stade de l'année, l'information sur l'exécution 2010 est encore lacunaire. Le document notifié à la Commission européenne le 1er avril 2011 porte sur des données provisoires. Le compte de la Nation provisoire pour 2010 ne sera publié que le 13 mai prochain. Les données actuellement disponibles indiquent les soldes par niveau d'administrations publiques, mais le montant des dépenses et des recettes seulement au niveau agrégé.

Les programmations de finances publiques sont en France multiples et redondantes. Les programmes de stabilité ont pour base juridique l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le présent projet de programme de stabilité correspond au treizième depuis la fin des années 1990. Par ailleurs, l'article 50 de la LOLF prévoit que le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances comprend une programmation triennale des finances publiques. Il y en a eu neuf depuis le projet de loi de finances pour 2003. Enfin, les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui n'ont pas de caractère contraignant, sont prévues par l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution. Il y en a eu deux : la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Depuis un an, on assiste à un phénomène remarquable : la programmation ne se détériore plus, et même s'améliore légèrement. Le programme de stabilité 2010-2013, adressé à la Commission en janvier 2010, prévoyait un déficit de 8,2 points de PIB en 2010, 6 points en 2011, 4,6 points en 2012, 3 points en 2013 et 2 points en 2014. La LPFP 2011-2014 de décembre 2010 prévoyait un déficit de 7,7 points de PIB en 2010, la suite de la trajectoire étant maintenue inchangée. Le projet de programme de stabilité 2011-2014 maintient inchangée par rapport à la LPFP 2011-2014 la trajectoire pour les années 2012 à 2014, mais revoit en légère baisse le déficit de 2010 et 2011 : 7 points de PIB en 2010 (chiffre notifié par l'Insee à la Commission européenne le 1er avril 2011, au lieu de 7,7 points, et 5,7 points de PIB en 2011, au lieu de 6 points). Si la pratique récente constitue incontestablement une amélioration, l'objectif de ramener le déficit public sous le seuil des 3 points de PIB en 2013 est loin d'être acquis, comme on va le voir.

Deux raisons essentielles expliquent que les trajectoires de solde des programmations de finances publiques n'aient quasiment jamais été respectées. Tout d'abord, les hypothèses de croissance retenues - généralement 2,5 %, voire 3 % dans le cas des scénarios dits « hauts » - sont, toujours ou presque, trop optimistes. Une règle de bonne gestion serait de toujours retenir une hypothèse de 2 %. En effet, l'expérience montre que personne n'est capable à l'automne d'une année donnée de prévoir la croissance de l'année suivante. Par ailleurs, comme sur longue période la croissance est de 2 %, en retenant ce taux on est sûr d'avoir raison à long terme, alors qu'avec une hypothèse de 2,5 %, on est sûr d'avoir tort. Lors de l'examen du projet de LPFP 2011-2014, notre commission des finances a proposé d'inscrire dans le dispositif du texte un scénario alternatif de croissance à 2 %, qui conduisait à un déficit public sensiblement supérieur. Le Gouvernement a finalement accepté d'inscrire dans le rapport annexé que si la croissance était de seulement 2 %, il prendrait les mesures supplémentaires nécessaires pour respecter la trajectoire de solde. Le projet de programme de stabilité maintient l'hypothèse de 2 % pour 2011 et abaisse très légèrement l'hypothèse pour 2012, ramenée de 2,5 % à 2,25 %, alors que le consensus des conjoncturistes est actuellement de 1,7 % pour chacune de ces deux années.

La seconde raison essentielle du non respect des trajectoires de solde tient au fait que le rythme de progression des dépenses publiques en volume est presque toujours sous-estimé, puisqu'il est fixé à un taux généralement de l'ordre de 1 %, alors que l'exécution moyenne est de 2,4 % depuis 2000. Depuis le début de l'année 2010 les programmations retiennent une hypothèse encore plus ambitieuse, de 0,6 %. C'est l'hypothèse du programme de stabilité 2010-2013, de la LPFP 2011-2014 et du projet de programme de stabilité 2011-2014. On pourrait penser a priori que la faible croissance des dépenses en 2008, 2010 et, selon le présent projet de programme de stabilité, 2011, marque une inflexion de tendance. Toutefois cette modération proviendrait de phénomènes exceptionnels : respectivement, une forte inflation, une diminution de l'investissement public local et la fin du plan de relance. Au total, la croissance en volume des dépenses publiques en 2010 et 2011, de 0,6 % dans chaque cas, serait en réalité de l'ordre de 1 % sans ces facteurs exceptionnels.

Plusieurs phénomènes devraient inciter la France à mieux respecter les programmations. Tout d'abord, il faut conserver la confiance des marchés en la soutenabilité de la dette publique française. N'importe quel Etat ayant une dette publique élevée peut faire défaut, dès lors que les marchés ont des doutes sur sa capacité à honorer ses engagements, et lui imposent en conséquence des taux d'intérêt élevés. Par exemple, un Etat ayant une dette publique de 100 points de PIB peut stabiliser celle-ci en points de PIB avec un « simple » équilibre primaire si le taux d'intérêt sur sa dette est de 4 %, mais doit dégager un excédent primaire de 6 points de PIB avec un taux d'intérêt de 10 %. Il faut donc que les marchés croient en la volonté de la France de ramener à brève échéance son déficit public sous le seuil de 3 points de PIB. Je rappelle à cet égard que le mécanisme européen de stabilité financière doit sa notation « triple A », notamment, à celle de la France, dont une éventuelle dégradation de la note pourrait donc avoir des conséquences systémiques.