Le Parlement va, pour la première fois, voter cette année sur le projet de programme de stabilité que le Gouvernement doit adresser aux institutions de l'Union européenne.

L'article 14 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 (LPFP 2011-2014), qui résulte d'une initiative du Sénat, dispose : « A compter de 2011, le Gouvernement adresse au Parlement, au moins deux semaines avant sa transmission à la commission européenne (...), le projet de programme de stabilité. Le Parlement débat de ce projet et se prononce par un vote ». Cette année, ce vote correspondra à l'application de l'article 50-1 de la Constitution, selon lequel « devant l'une ou l'autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un groupe parlementaire au sens de l'article 51-1, faire, sur un sujet déterminé, une déclaration qui donne lieu à débat et peut, s'il le décide, faire l'objet d'un vote sans engager sa responsabilité ». L'article 12 du projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques, actuellement en cours d'examen par l'Assemblée nationale, prévoit quant à lui que « le Gouvernement adresse à l'Assemblée nationale et au Sénat, avant leur transmission aux institutions de l'Union européenne, les projets de programme de stabilité établis au titre de la coordination des politiques économiques des Etats membres de l'Union européenne ». Le projet de loi constitutionnelle ne mentionne donc pas de vote du Parlement. Il devra évoluer sur ce point, comme le proposent nos collègues députés.

Les Etats ont modifié le code de conduite qui régit le format et le contenu des programmes de stabilité pour prévoir une transmission des programmes au plus tard à la fin du mois d'avril, et non plus en décembre, en amont des discussions budgétaires nationales. C'est ce qu'on appelle le « semestre européen ». La Commission de Bruxelles propose une modification en ce sens du règlement 1466/97 qui régit les programmes de stabilité, à laquelle les Etats ont donné leur accord et qui est actuellement examinée par le Parlement européen.

La Commission et le Conseil se prononceront sur les projets de programme entre juin et juillet. En France, le Parlement pourra à nouveau se prononcer, cette fois sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution, qui permet des « résolutions européennes ».

En pratique, le document transmis par le Gouvernement se présente sous la même forme que le programme de stabilité 2011-2014 qui aurait dû, dans l'ancien dispositif, être transmis au mois de décembre 2010. Il s'agit donc plus d'un report de quatre mois du programme de stabilité 2011-2014, avec des données à jour de l'exécution 2010, que d'une présentation anticipée du programme 2012-2015. Il faudra préciser l'articulation entre le « semestre européen » et la réforme du pacte de stabilité.

A ce stade de l'année, l'information sur l'exécution 2010 est encore lacunaire. Le document notifié à la Commission européenne le 1er avril 2011 porte sur des données provisoires. Le compte de la Nation provisoire pour 2010 ne sera publié que le 13 mai prochain. Les données actuellement disponibles indiquent les soldes par niveau d'administrations publiques, mais le montant des dépenses et des recettes seulement au niveau agrégé.

Les programmations de finances publiques sont en France multiples et redondantes. Les programmes de stabilité ont pour base juridique l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Le présent projet de programme de stabilité correspond au treizième depuis la fin des années 1990. Par ailleurs, l'article 50 de la LOLF prévoit que le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances comprend une programmation triennale des finances publiques. Il y en a eu neuf depuis le projet de loi de finances pour 2003. Enfin, les lois de programmation des finances publiques (LPFP), qui n'ont pas de caractère contraignant, sont prévues par l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution. Il y en a eu deux : la loi du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 et la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Depuis un an, on assiste à un phénomène remarquable : la programmation ne se détériore plus, et même s'améliore légèrement. Le programme de stabilité 2010-2013, adressé à la Commission en janvier 2010, prévoyait un déficit de 8,2 points de PIB en 2010, 6 points en 2011, 4,6 points en 2012, 3 points en 2013 et 2 points en 2014. La LPFP 2011-2014 de décembre 2010 prévoyait un déficit de 7,7 points de PIB en 2010, la suite de la trajectoire étant maintenue inchangée. Le projet de programme de stabilité 2011-2014 maintient inchangée par rapport à la LPFP 2011-2014 la trajectoire pour les années 2012 à 2014, mais revoit en légère baisse le déficit de 2010 et 2011 : 7 points de PIB en 2010 (chiffre notifié par l'Insee à la Commission européenne le 1er avril 2011, au lieu de 7,7 points, et 5,7 points de PIB en 2011, au lieu de 6 points). Si la pratique récente constitue incontestablement une amélioration, l'objectif de ramener le déficit public sous le seuil des 3 points de PIB en 2013 est loin d'être acquis, comme on va le voir.

Deux raisons essentielles expliquent que les trajectoires de solde des programmations de finances publiques n'aient quasiment jamais été respectées. Tout d'abord, les hypothèses de croissance retenues - généralement 2,5 %, voire 3 % dans le cas des scénarios dits « hauts » - sont, toujours ou presque, trop optimistes. Une règle de bonne gestion serait de toujours retenir une hypothèse de 2 %. En effet, l'expérience montre que personne n'est capable à l'automne d'une année donnée de prévoir la croissance de l'année suivante. Par ailleurs, comme sur longue période la croissance est de 2 %, en retenant ce taux on est sûr d'avoir raison à long terme, alors qu'avec une hypothèse de 2,5 %, on est sûr d'avoir tort. Lors de l'examen du projet de LPFP 2011-2014, notre commission des finances a proposé d'inscrire dans le dispositif du texte un scénario alternatif de croissance à 2 %, qui conduisait à un déficit public sensiblement supérieur. Le Gouvernement a finalement accepté d'inscrire dans le rapport annexé que si la croissance était de seulement 2 %, il prendrait les mesures supplémentaires nécessaires pour respecter la trajectoire de solde. Le projet de programme de stabilité maintient l'hypothèse de 2 % pour 2011 et abaisse très légèrement l'hypothèse pour 2012, ramenée de 2,5 % à 2,25 %, alors que le consensus des conjoncturistes est actuellement de 1,7 % pour chacune de ces deux années.

La seconde raison essentielle du non respect des trajectoires de solde tient au fait que le rythme de progression des dépenses publiques en volume est presque toujours sous-estimé, puisqu'il est fixé à un taux généralement de l'ordre de 1 %, alors que l'exécution moyenne est de 2,4 % depuis 2000. Depuis le début de l'année 2010 les programmations retiennent une hypothèse encore plus ambitieuse, de 0,6 %. C'est l'hypothèse du programme de stabilité 2010-2013, de la LPFP 2011-2014 et du projet de programme de stabilité 2011-2014. On pourrait penser a priori que la faible croissance des dépenses en 2008, 2010 et, selon le présent projet de programme de stabilité, 2011, marque une inflexion de tendance. Toutefois cette modération proviendrait de phénomènes exceptionnels : respectivement, une forte inflation, une diminution de l'investissement public local et la fin du plan de relance. Au total, la croissance en volume des dépenses publiques en 2010 et 2011, de 0,6 % dans chaque cas, serait en réalité de l'ordre de 1 % sans ces facteurs exceptionnels.

Plusieurs phénomènes devraient inciter la France à mieux respecter les programmations. Tout d'abord, il faut conserver la confiance des marchés en la soutenabilité de la dette publique française. N'importe quel Etat ayant une dette publique élevée peut faire défaut, dès lors que les marchés ont des doutes sur sa capacité à honorer ses engagements, et lui imposent en conséquence des taux d'intérêt élevés. Par exemple, un Etat ayant une dette publique de 100 points de PIB peut stabiliser celle-ci en points de PIB avec un « simple » équilibre primaire si le taux d'intérêt sur sa dette est de 4 %, mais doit dégager un excédent primaire de 6 points de PIB avec un taux d'intérêt de 10 %. Il faut donc que les marchés croient en la volonté de la France de ramener à brève échéance son déficit public sous le seuil de 3 points de PIB. Je rappelle à cet égard que le mécanisme européen de stabilité financière doit sa notation « triple A », notamment, à celle de la France, dont une éventuelle dégradation de la note pourrait donc avoir des conséquences systémiques.

Pourquoi la France conserve-t-elle sa note « triple A » ?

Parce que nous inspirons confiance. En particulier, nous avons de bonnes perspectives de croissance.

Un deuxième facteur susceptible d'inciter les gouvernements à mieux respecter les programmations de finances publiques, c'est que le pacte de stabilité devrait bientôt être significativement renforcé. Le « paquet législatif » présenté par la Commission européenne le 29 septembre 2010, qui doit être adopté en juin prochain, comprend notamment trois propositions de règlements tendant à réformer le pacte de stabilité. La réforme comporterait deux innovations majeures. Tout d'abord, la limitation de la dette publique à 60 points de PIB deviendrait contraignante. Ensuite, des sanctions seraient adoptées par « vote inversé », c'est-à-dire qu'il faudrait une majorité qualifiée pour s'opposer aux sanctions proposées par la Commission. Le 15 mars 2011, le Conseil Ecofin a toutefois estimé que, pour que les sanctions puissent être imposées par « vote inversé », il faudra qu'auparavant le Conseil ait adopté une recommandation à la majorité qualifiée.

Serait-il envisageable de demander à la Grèce un effort supplémentaire, en lui imposant une sanction ?

Un troisième facteur qui pourrait inciter le Gouvernement à mieux respecter les programmations de finances publiques, c'est l'évolution du droit interne. La LPFP 2011-2014 et le dispositif que le Gouvernement prévoit de mettre en place à la suite de la prochaine révision de la Constitution reposent sur la fixation d'un plafond de dépenses et d'un plancher de mesures nouvelles sur les recettes. La LPFP 2011-2014 est un « bon jalon ». Elle est plus robuste et facile à utiliser que le projet de programme de stabilité, dont les principaux montants sont exprimés non en milliards d'euros, mais en points de PIB. L'effort qu'elle prévoit sur les dépenses et les recettes est malheureusement « sous-calibré », en raison de l'optimisme des hypothèses de croissance. La disposition précitée introduite dans le rapport annexé à l'initiative de la commission des finances, selon laquelle le Gouvernement s'engage à respecter la trajectoire de solde si la croissance est de 2 %, ne constitue pas une solution véritablement satisfaisante à ce problème. La future loi organique devra garantir le réalisme des hypothèses de croissance retenues par les lois-cadres de programmation des finances publiques. Je vous rappelle que depuis le printemps 2010, la commission des finances plaide pour deux règles : une « règle de responsabilité », selon laquelle le Gouvernement ne s'engage que sur un plafond de dépenses et un plancher de mesures nouvelles sur les recettes ; mais aussi une « règle de sincérité », imposant de construire les lois financières à partir d'hypothèses prudentes, de façon à éviter le « double langage » et à crédibiliser la trajectoire de convergence, en ne laissant de place qu'aux « bonnes surprises ». Il serait à cet égard possible de s'inspirer d'exemples étrangers. En Allemagne, les huit principaux instituts publient des prévisions conjointes et respectées. Les Pays-Bas et, plus récemment, le Royaume-Uni, ont chargé un organisme indépendant de déterminer les hypothèses économiques utilisées pour élaborer les lois de finances.

Ne faudrait-il pas retenir systématiquement une hypothèse de croissance de 2 %, et affecter les suppléments de recettes résultant d'éventuelles « bonnes surprises » au désendettement ?

Bien entendu. Toutes choses égales par ailleurs, une croissance de 2 % au lieu de 2,5 % en 2012 obligerait à prendre des mesures supplémentaires sur les dépenses et les recettes comprises entre 6 et 10 milliards d'euros. Inscrire un tel effort supplémentaire dans le programme de stabilité permettrait de se préparer aux décisions qui pourraient devoir être mises en oeuvre par le projet de loi de finances pour 2012.

Le projet de programme de stabilité suscite certaines interrogations.

Tout d'abord, on peut se demander quelle est la nature de l'engagement du Gouvernement en matière de solde. Le projet de programme de stabilité indique que « le Gouvernement est déterminé à poursuivre sa politique de consolidation des finances publiques afin de ramener le déficit public à 3 % du PIB à l'horizon 2013, quelle que soit la conjoncture ». On peut supposer que cette « détermination » concerne non seulement l'objectif de solde de 2013, mais aussi celui des autres années de la programmation. Si la croissance était moins forte, il faudrait prendre des mesures correctrices.

Ensuite, l'objectif de ramener la croissance des dépenses publiques de plus de 2 % à 0,6 % en volume est, comme je l'ai indiqué, ambitieux, mais encore insuffisamment documenté. En prenant en compte les seules mesures réellement documentées, on arrive plutôt à un taux de l'ordre de 1 %. Pour atteindre cet objectif de 0,6 %, il faudra réaliser des efforts supplémentaires par rapport à ceux actuellement prévus. Par ailleurs, l'article 4 de la LPFP 2011-2014 impliquerait des objectifs de dépenses publiques inférieurs en 2011, 2012, 2013 et 2014 de respectivement 7 milliards, 5 milliards, 3 milliards et 1 milliard d'euros, par rapport aux chiffres que l'on peut reconstituer à partir du projet de programme de stabilité.

En outre, les hypothèses de croissance sur lesquelles repose ce document sont, comme je l'ai indiqué, manifestement optimistes.

Le projet de programme de stabilité se distingue du programme de stabilité 2010-2013 par une hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB comprise entre seulement 1 et 1,1, contre 1,2 dans le précédent programme de stabilité, et l'objectif de dépenses publiques est un peu mieux documenté. Cependant, il est à craindre que, comme il y a un an, des différences méthodologiques avec la Commission européenne suscitent des divergences sur le point de savoir si le déficit structurel se réduirait bien d'au moins 1 point de PIB par an. Surtout, les principales faiblesses du programme de stabilité précédent n'ont pas été corrigées : il n'y a toujours aucune marge de sécurité pour ramener le déficit à 3 points de PIB en 2013 ; les hypothèses de croissance sont toujours optimistes ; malgré les progrès faits en ce domaine, le ralentissement de la croissance des dépenses publiques est toujours imparfaitement documenté. Au total, il paraît difficile de ne pas adopter, vis-à-vis du présent projet de programme de stabilité, une attitude dubitative, tout en souscrivant à ses objectifs.

Il ne serait pas invraisemblable que le Gouvernement doive annoncer à l'automne 2011 une dizaine de milliards d'euros de mesures supplémentaires sur les dépenses et les recettes, par rapport à celles actuellement prévues. La situation est en effet paradoxale. La LPFP 2011-2014 reposait sur l'hypothèse d'une croissance de 2 % en 2011 et 2,5 % en 2012. Or, le consensus des conjoncturistes prévoit une croissance de 1,7 % en 2011 comme en 2012. Le Gouvernement lui-même a revu son hypothèse de croissance pour 2012 à la baisse, de 2,5 % à 2,25 %. A la fin du mois de mars, le ministre du budget laissait entendre que 6 milliards d'euros de mesures supplémentaires pourraient être nécessaires en 2012 pour compenser le fait que la croissance soit moins forte que prévu. Pourtant le Gouvernement présente un programme de stabilité affichant un retour du déficit à 4,6 points de PIB en 2012 sans mesures supplémentaires. En retenant des hypothèses prudentes, on peut estimer que si la croissance était de 1,75 % en 2011 et 2 % en 2012, le déficit public s'en trouverait accru en 2012, toutes choses égales par ailleurs, d'environ 0,5 point de PIB, soit 10 milliards d'euros.

Il ne faut donc pas relâcher l'effort. Par exemple, si la croissance du PIB était de 1,75 % par an et si les dépenses publiques augmentaient chaque année de 1,5 % en volume, le déficit public ne diminuerait quasiment pas.

Il faut inviter le Gouvernement à exprimer les principaux montants du programme de stabilité en milliards d'euros, et non en points de PIB, afin de permettre une comparaison effective avec la LPFP 2011-2014.

L'article 50-1 de la Constitution, sur le fondement duquel le Sénat va se prononcer, prévoit un simple vote sur une déclaration du Gouvernement. Il n'y a pas de texte que l'on puisse amender. C'est très insatisfaisant. Une résolution, par exemple sur la base de l'article 34-1, serait préférable.

Les résolutions sur la base de l'article 34-1 échappent largement aux commissions.

Il serait en effet préférable de recourir à une procédure similaire à celle prévue pour les résolutions européennes, prévue par l'article 88-4 de la Constitution.

Cela serait d'autant plus justifié que les programmes de stabilité sont les matrices des lois de finances.

Il faut que les programmes de stabilité comprennent des montants exprimés en milliards d'euros, qu'ils reposent sur des hypothèses de croissance déterminées selon une procédure neutre, et qu'ils comprennent une pluralité de scénarii.

Une croissance moins forte chaque année a un effet cumulatif sur le déficit public. Au terme des conférences sur le déficit tenues au printemps 2010, deux objectifs emblématiques d'économies ont été assignés au budget de l'Etat, consistant à réduire de 10 % les dépenses de fonctionnement sur la période 2011-2013, avec un effort de 5 % dès la première année de programmation. Au total, la diminution effectivement constatée dans la loi de finances pour 2011 ne correspond qu'à 0,5 % des crédits de titre 3.

Le rapporteur général, citant des propos tenus en 2006 en séance publique par notre ancien collègue Alain Lambert, a rappelé l'année dernière au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, lors de l'examen du projet de LPFP 2011-2014, que les Français ne paient pas leur baguette de pain en dixièmes de points de PIB. Il n'a pas été entendu !

La trajectoire de solde du projet de programme de stabilité n'est pas crédible. La croissance sera moins élevée. En particulier, l'inflation pèsera sur la consommation des ménages. Les dépenses d'investissement des collectivités territoriales vont repartir à la hausse, alors qu'on entrera dans la seconde moitié du cycle électoral municipal. On peut s'étonner que malgré une hypothèse de croissance de 2,5 %, le Gouvernement suppose que l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB sera à peine supérieure à 1. Souhaite-t-il minorer l'augmentation prévisible du taux de prélèvements obligatoires ? Il n'a pas de stratégie économique. Celle-ci s'est résumée à la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, que l'on s'emploie actuellement à « détricoter ». Il faut faire d'autres choix de politiques publiques pour avoir une croissance de 2,5 %. Le recours aux articles 50-1 et 88-4 de la Constitution ne permettra pas au Parlement de voter sur le programme de stabilité dans des conditions satisfaisantes.

Faut-il adapter le calendrier budgétaire en conséquence du « semestre européen » ?

Si l'on a une croissance faible une année donnée, on n'augmente que le déficit conjoncturel, alors que si l'on ne respecte pas la norme de dépenses, on augmente le déficit structurel. Ne pourrait-on pas construire les programmations sur la base d'hypothèses de croissance égales à la croissance observée, par exemple, au cours des trois dernières années ?

Il est étonnant que la France soit notée « triple A », alors que la dette publique est passée de 20 points de PIB au début des années 1980 à plus de 80 points de PIB aujourd'hui. Ne pourrait-on pas améliorer considérablement le solde public en supprimant les « cadeaux fiscaux » ?

Une insolvabilité de certains conseils généraux ne pourrait-elle pas menacer la soutenabilité de la dette publique française ?

En réponse à notre collègue Albéric de Montgolfier, je rappelle que le solde des administrations publiques locales est inclus dans celui des administrations publiques. Par ailleurs, le déficit des administrations publiques locales est habituellement assez faible, de 0,5 point de PIB au maximum, parce qu'elles appliquent la « règle d'or », consistant à n'emprunter que pour investir. Des problèmes de solvabilité de certaines collectivités territoriales ne remettraient pas en cause la soutenabilité de l'ensemble de la dette publique, qui consiste pour 80 % en celle de l'Etat. Les questions soulevées par nos collègues François Fortassin et Nicole Bricq méritent d'être discutées en séance publique. En réponse à notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, je rappellerai qu'en Allemagne, les principaux éléments de cadrage de la loi de finances pour l'année n+1 sont définis dès le mois d'avril de l'année n. Cela serait-il possible en France ? Il faut que le Parlement se prononce sur les programmes de stabilité sur la base de l'article 88-4 de la Constitution. Il doit être associé à la prise en compte des observations de la Commission européenne, pour éviter que son rôle soit vidé de sens.

Nous pourrons aborder le sujet avec les responsables communautaires, lors du séminaire de la commission des finances qui se tiendra à Bruxelles les 2 et 3 mai prochains.

J'approuve pleinement les analyses du rapporteur général.

Le Parlement doit indiquer quelles économies concrètes doivent selon lui être réalisées. Sinon tous nos discours ne seront que pure gesticulation !

A l'issue de ce débat, la commission autorise la publication de la communication du rapporteur général sous la forme d'un rapport d'information.