Intervention de Jean-Jacques Hyest

a tout d'abord rappelé que le bilan annuel de l'application des lois, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, a pour objet de faire le point sur l'état d'application des lois votées au cours des sessions précédentes, et ce, pour chaque commission permanente, dans son domaine de compétence. Il s'agit, d'une part, de contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. D'autre part, il permet de suivre l'application des dispositions législatives d'origine parlementaire et plus particulièrement d'origine sénatoriale.

Malgré la suspension des travaux parlementaires en raison des élections présidentielle et législatives, M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que la commission des lois avait examiné 18 lois, soit 40 % du total des 45 lois votées au cours de la même session. Parmi ces 18 lois, il a relevé que trois étaient d'origine sénatoriale : la loi du 2 février 2007 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et de leurs groupements, celle du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique et celle du 19 février 2007 instituant la fiducie.

Détaillant l'état d'application de ces 18 lois, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que six d'entre elles étaient d'application directe et que six autres étaient partiellement applicables (taux compris entre 50 % et 90 %). Il a ajouté que quatre lois n'avaient fait l'objet d'aucune des mesures prévues et que cette situation pouvait notamment s'expliquer par une entrée en vigueur différée au 1er janvier 2009 de la plupart des dispositions s'agissant de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs et par l'actuel examen devant le Conseil d'État des décrets d'application des lois relative à la fonction publique territoriale et relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats.

Après avoir constaté que du 1er octobre 2006 au 30 septembre 2007, 38 mesures d'application avaient été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité de ce taux d'application de 23,17 %, sensiblement supérieur à la moyenne des dernières années ainsi que de l'augmentation du taux d'application (27 %) des mesures provenant d'amendements d'origine sénatoriale.

a également souligné que d'autres mesures d'application avaient permis de rendre six lois votées au cours des sessions précédentes entièrement applicables (loi du 15 avril 1999 relative aux polices municipales ; loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ; loi du 25 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises ; loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités ; loi du 1er juillet 2006 portant dispositions statutaires applicables aux membres de la Cour des comptes et loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives). Il a relevé que 18 lois dont certaines dataient de la XIe législature attendaient encore dans des proportions variables des mesures d'application.

Evoquant la procédure d'urgence, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que sept lois avaient été adoptées en urgence au cours de la session 2006-2007 (loi du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ; loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs ; loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats ; loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale ; loi du 31 janvier 2007 tendant à promouvoir l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ; loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer et loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer). Il a expliqué la hausse du recours à cette procédure (taux de 38,9 %) par un contexte de changement de législature au cours de la session, soulignant que la même hausse conjoncturelle avait pu être observée lors de la session 2001-2002. Mais il a regretté que le taux d'application des dispositions législatives des lois votées après déclaration d'urgence soit largement inférieur au taux d'application des lois votées sans déclaration d'urgence. Ainsi, il a indiqué que sur les sept lois votées pendant la session après déclaration d'urgence, seules deux étaient d'application directe, tandis que les autres étaient non applicables ou seulement partiellement applicables.

Après avoir rappelé que l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit prévoyait la publication par le gouvernement d'un rapport sur la mise en application de cette loi à l'issue d'un délai de six mois suivant la date de son entrée en vigueur, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que si au cours de la session 2006-2007, six rapports avaient ainsi été présentés au Parlement, entre sept et vingt-trois mois après la promulgation de la loi concernée, un certain nombre de lois n'avaient toujours pas fait l'objet de rapport d'application.

a ensuite présenté quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.

Il a tout d'abord dressé un premier bilan concernant les lois votées cette année.

Concernant la loi du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité du calendrier d'application de cette loi puisque le décret du 3 mai 2007 a déterminé les modalités d'application de l'obligation d'enregistrement des interrogatoires des personnes gardées à vue ou mises en examen et défini des catégories d'expertises non soumises à la nouvelle procédure contradictoire après décision du juge d'instruction d'ordonner une expertise, car sans incidence sur la détermination de la culpabilité de la personne, visant les expertises médicales dont l'objet est d'apprécier l'importance du dommage subi par la victime. Il a ajouté que la mesure d'application concernant la liste des pôles de l'instruction et les conditions de certains aspects de leur organisation devrait être prise avant le 1er février 2008.

Faute d'adoption d'une loi organique et de modifications du règlement des deux assemblées, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la loi constitutionnelle du 23 février 2007 portant modification du titre IX de la Constitution relative au statut du président de la République n'était pas entièrement applicable.

Concernant la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur la non-parution des décrets d'application, alors même que le Conseil supérieur de la fonction publique a donné un avis favorable à cinq projets de décrets et deux projets de décrets statutaires.

Après avoir indiqué que la loi du 19 février 2007 portant réforme de l'assurance de protection juridique, d'origine sénatoriale, avait pour objet principal de développer l'assurance de protection juridique, dans le souci de faciliter l'accès au droit du plus grand nombre, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé qu'il était trop tôt pour apprécier l'impact de ces règles nouvelles sur l'activité des avocats et des sociétés d'assurance mais que l'implication de la profession d'avocat dans la mise en oeuvre de ce volet de la loi méritait d'être soulignée. Il a ajouté qu'un décret en Conseil d'État du 15 mai 2007 était intervenu afin de garantir le respect du principe de libre détermination des honoraires entre l'avocat et son client, dans ce cadre.

a dans un second temps dressé le bilan de l'état d'application des lois votées antérieurement à la session 2006-2007.

Après avoir indiqué que deux arrêtés avaient été pris en application de la loi du 5 juillet 2006 relative à la prévention des violences lors des manifestations sportives, afin d'inscrire dans le fichier des personnes recherchées les personnes faisant l'objet d'une mesure administrative d'interdiction de stade et de mettre en place un fichier informatique détaillant les données relatives à la personne interdite de stade et à la mesure d'interdiction, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que de façon générale, de nombreuses dispositions parues cette année concernaient des fichiers et qu'elles étaient présentées regroupées au sein d'un tableau annexé au rapport.

Constatant que presque toutes les mesures règlementaires d'application prévues par la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités avaient été prises dans les neuf mois de sa publication, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité que toutes les réformes d'ampleur suivent ce rythme.

Evoquant la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, M. Jean-Jacques Hyest, président, a présenté les dispositions du décret du 1er août 2007 et des trois arrêtés du 23 août 2007 qui ont déterminé les conditions de mise en oeuvre du placement sous surveillance électronique mobile (composition et compétence territoriale de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté et de l'examen de dangerosité, modalités d'utilisation du traitement automatisé des données à caractère personnel liées au placement sous surveillance électronique mobile, habilitation des personnes auxquelles peuvent être confiées par contrat les prestations techniques concernant la mise en oeuvre d'un tel placement).

a ajouté que le système était dans sa deuxième phase d'expérimentation et que cette mesure s'appliquerait non seulement dans le cadre de la libération conditionnelle mais aussi dans celui de la surveillance judiciaire et du suivi socio-judiciaire, avant d'être généralisé en 2008.

Il a déploré qu'au moment où on élargit le suivi socio-judiciaire à de nouveaux types d'infractions et où on systématise l'injonction de soins, le décret devant déterminer les conditions de diplôme et les missions des psychologues pouvant intervenir dans le cadre du suivi socio-judiciaire ne soit pas encore paru. De même, il a regretté que le traitement automatisé de données à caractère personnel mis en place par les services de police et de gendarmerie afin de faciliter les enquêtes sur les crimes et délits présentant un caractère sériel n'ait pas encore été mis en oeuvre faute de mesures d'application nécessaires.

a indiqué que s'agissant de la loi du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés qui a réformé le statut de la Commission nationale Informatique et libertés, des échanges avaient lieu entre la CNIL et la chancellerie afin de définir les modalités de mise en place des procédures de labellisation, le décret étant attendu pour 2008. De plus, il a souligné que depuis 2005, la CNIL n'avait plus reçu du gouvernement le rapport annuel faisant état de l'activité des commissions départementales compétentes en matière de vidéosurveillance.

Il a ensuite présenté le décret en Conseil d'État du 25 juillet 2007 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel des ressortissants étrangers qui, ayant été contrôlés à l'occasion du franchissement de la frontière, ne remplissent pas les conditions d'entrée requises, et modifiant la partie réglementaire du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile pris en application de l'article 11 de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que les modalités du décret en Conseil d'État du 11 octobre 2006 prévoyant que les entreprises de transport aérien pouvaient mettre en place et utiliser sur les lieux d'embarquement des passagers un dispositif agréé de numérisation et de transmission, aux autorités françaises chargées du contrôle aux frontières à l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, des documents de voyage, n'avaient à ce jour pas été utilisées et ce malgré le volontariat initial de deux compagnies aériennes.

Après des demandes répétées au gouvernement lors des questionnaires budgétaires des cinq dernières années et relayées à l'occasion de l'examen de la loi du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que le gouvernement allait publier sous peu le décret d'application permettant le rachat des droits à pension au titre des activités exercées antérieurement à leur nomination par les magistrats issus des concours complémentaires en application de la loi organique du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature. Il a ajouté que l'absence de ce décret était préjudiciable à ces magistrats qui ne pouvaient ni anticiper le financement d'un éventuel rachat de ces années d'activité ni évaluer le montant de la pension qui leur sera versée après leur départ en retraite.