Intervention de Laurence Tubiana

En introduction, je voudrais rappeler l'importance du sommet de Copenhague. Ce sommet est le premier rendez-vous international où la lutte contre le réchauffement climatique n'est plus traitée comme une question technique, mais comme un sujet politique. L'accord négocié lors du sommet des chefs d'Etat dans la journée du 18 décembre 2009 est également un accord qui marque une rupture avec la vision du multilatéralisme des années 1990.

Cette rupture se manifeste sous de nombreux aspects : Copenhague incarne la fin du club des pays industrialisés « montrant la voie » au reste du monde et l'avènement attendu de nouveaux rapports de puissance. C'est aussi la réaffirmation de la souveraineté comme principe majeur d'organisation des relations internationales aux côtés des principes d'action collective. C'est enfin le choix de la coordination « par le bas » d'actions unilatérales, plutôt que l'élaboration « par le haut » de règles s'imposant à tous.

Les années 1990 auront été celles de la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), du développement d'accords multilatéraux contraignants et négociés par les parties assortis de mécanismes de sanctions. Le protocole de Kyoto a été fidèle à ce schéma : il est fondé sur l'élaboration collective de règles, sur des engagements contraignants assortis de vérification et de pénalités, et de mécanismes sophistiqués d'observance et de mise en oeuvre, avec notamment l'introduction de mécanismes de marché. Il traduit l'acceptation d'un certain abandon de souveraineté nationale au profit de l'action collective.

L'accord de Copenhague s'inscrit dans une tout autre logique. Il est fondé sur des engagements volontaires dont les chiffres de réduction des émissions pour les pays développés sont laissés à la libre appréciation des pays qui s'y engagent unilatéralement, la seule contrainte étant de proposer un chiffre de réduction pour l'année de 2020 par rapport à une base 1990 ou 2005. Aucune règle spécifique de comparaison n'est fixée.

Les annonces des actions des pays en développement, prises ou à venir, sont aussi laissées au libre arbitre des pays eux mêmes, sans règles particulières sinon celles de leur communication et de la possibilité de leur vérification.

Au total, l'accord de Copenhague privilégie pour l'essentiel les actions unilatérales qui ne construisent pas de cadre obligé de coopération internationale sinon des mécanismes de surveillance mutuelle.

Le relatif échec de cet accord par rapport aux ambitions initiales s'explique tant par la mauvaise conduite du processus de négociation que par des divergences de fond entre les parties sur ce que devait être un accord international en matière de la lutte contre le réchauffement climatique.

Cet échec a conduit les pays à pratiquer depuis un travail diplomatique différent et des modes de négociation adaptés. En France, le travail diplomatique a ainsi mis depuis davantage l'accent sur la dimension nationale des politiques globales, sur les intérêts et les représentations nationales de ces enjeux. Il s'agit d'accompagner la négociation de façon plus préventive par une analyse approfondie en amont des ressorts des politiques nationales des acteurs-clés. Il s'agit également de mettre en place un travail d'influence spécifique dans les pays émergents par un renforcement de notre coopération avec des relais d'influence que constituent notamment les think tanks ou les acteurs locaux.

Car l'un des constats majeurs à l'issue du sommet de Copenhague est l'existence de représentations divergentes des objectifs et des moyens à poursuivre.

Le fait que l'Accord de Copenhague soit en grande partie le résultat d'une négociation entre les grands émetteurs qui n'avaient pas jusque-là accepté de contraintes sur leurs émissions, notamment les Etats-Unis et les et pays émergents, ne doit pas faire oublier que la division entre le Nord et le Sud persiste. Pays développés et pays en développement ont construit une représentation du problème et de ses solutions fondamentalement divergente. Certes, il entre dans ces divergences de vue une part de tactique de négociation, mais le problème est plus profond et doit être traité en tant que tel.

Pour les pays en développement, le deal climatique se pose sous l'angle de partage équitable de l'espace de développement, et donc du budget carbone. Les pays développés, eux, le voient principalement comme un problème technico-économique qui peut être résolu notamment en recourant aux marchés et au financement international. Ces deux visions sont restées éloignées l'une de l'autre. En outre, au sein des pays développés, les Etats-Unis se sont quant à eux focalisés sur leur volonté de ne pas se voir imposer plus de contrainte que leur principal concurrent économique, la Chine.

La négociation sur les objectifs de long terme de réduction d'émissions à Copenhague illustre parfaitement cette situation. La Chine, appuyée par d'autres pays en développement, a refusé que soit inscrit dans l'Accord de Copenhague non seulement un objectif de réduction des émissions globales de 50 %, mais aussi l'objectif de réduction des émissions des pays développés de 80 % par rapport à 1990, en 2050.

Les pays développés n'ont pas compris pourquoi les pays en développement s'opposaient à la référence de 50 %, qu'ils considèrent simplement comme la traduction scientifique de l'objectif de limitation de la hausse des températures à 2° C, ni surtout aux 80 % qu'ils considèrent comme leur objectif propre.

Comment faire pour réconcilier ces visions différentes ? Elles sont très éloignées, mais elles ne sont pas pour autant incompatibles. Si les pays en développement refusent les offres des pays développés, c'est parce qu'ils considèrent que le budget carbone qui leur est imparti ne leur laisse pas suffisamment d'espace de développement, et contraindrait leur croissance économique. Les pays développés doivent faire la preuve qu'un niveau d'émission faible est compatible avec une croissance forte en transformant leur économie. Ils doivent prouver que l'économie « décarbonée » n'est pas qu'une hypothèse mais bien une réalité.

Copenhague marque également l'émergence d'un monde multipolaire et le recentrage sur les politiques et mesures nationales. Le vieux monde dominé par les grandes puissances occidentales s'est achevé à Copenhague. La multipolarité du monde remet l'accent sur des actions unilatérales qui sont l'expression de la préférence, notamment des pays émergents, pour la souveraineté.

L'intensité de la question de la protection de la souveraineté s'est illustrée plus particulièrement sur trois points.

La première manifestation de ce besoin de protection de la souveraineté se révèle dans la stratégie américaine de négociation après l'arrivée au pouvoir de l'administration Obama. Les Etats-Unis ont de façon constante mis en avant la prééminence de l'adoption de la législation intérieure relative au changement climatique sur la négociation internationale, imposant leur calendrier et leurs impératifs politiques aux discussions multilatérales. Cette mise en scène a eu pour objectif de faire accepter au reste de la communauté internationale le caractère particulier de la situation américaine jouant sur le grand crédit international de la nouvelle administration et sur le désir général de voir les Etats-Unis se réengager dans l'ensemble des discussion multilatérales. Ce réengagement « positif » a eu un prix, celui d'accepter la formule de la spécificité des règles américaines et de dispositifs nationaux à l'écart du système de règles de Kyoto et sans discussion possible de nouvelles règles.

Restreindre la liberté et la marge de manoeuvre des politiques climatiques américaines, définies dans les projets de loi, au nom de la conformité à des règles internationales plus contraignantes que le propre système américain, paraissait hors de propos à l'équipe de négociation américaine. La même logique a prévalu pour la Chine, l'Inde et l'Afrique du Sud.

La deuxième manifestation de la question de la souveraineté se traduit par le refus d'un accord fondé sur la demande d'actions des pays en développement en échange d'un financement international et le rôle central accordé au marché carbone.

La réflexion du Président Lula affirmant « nous n'avons pas besoin de votre argent, nous serons bientôt des donateurs » en est une illustration. Or au début du processus et jusqu'aux dernières heures de la négociation entre chefs d'Etat, l'hypothèse d'un équilibre entre financement international et engagements quantifiables des pays en développement a été développée. Pour la nourrir, de nombreux travaux on été mobilisés, tous fondés sur une vision de l'intérêt commun : c'est à dire prenant pour acquise l'idée que la production du bien public mondial que représente la stabilisation du climat était perçue comme un gain collectif, dont chaque pays pouvait bénéficier sans exclusive, grâce à l'abaissement des coûts marginaux de la réduction des émissions à l'échelle globale.

Au bout du compte, la négociation n'a pas évité la réactivation des clivages Nord-Sud, avec les pays les plus pauvres percevant les engagements financiers des pays du Nord davantage comme une compensation en raison des émissions passées que comme un élément de la solution collective pour l'avenir.

Troisième sujet, la vérification internationale des actions domestiques. La demande des pays industrialisés de pouvoir évaluer -et donc vérifier- la réalité des actions des pays émergents en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre a fait l'objet de résistances, principalement de la Chine, jusqu'aux dernières heures de la négociation. On sait que finalement le président Obama a obtenu le recours à des consultations internationales pour évaluer les annonces des pays en développement en abandonnant l'objectif d'une réduction de moitié des émissions globales d'ici 2050 et le caractère juridiquement contraignant de l'accord. Cette acceptation est nuancée par la référence au respect de la souveraineté nationale.

Ces trois exemples montrent le rôle central joué par la revendication de souveraineté s'opposant à la construction « par le haut » des règles mondiales et qui rencontre un écho principalement mais pas seulement dans les pays en développement.

Le sommet de Copenhague illustre enfin la restructuration des rapports de force en cours.

Le premier aspect est la relation entre la Chine et les Etats-Unis : les deux premières puissances économiques mondiales sont loin d'avoir stabilisé leur modèle de relations, entre compétition et coopération. Les efforts américains -à très haut niveau- déployés durant toute l'année 2009 pour conclure un accord préalable avec la Chine sur le climat n'ont pas abouti. L'accord final n'a été possible qu'en incluant comme médiateurs ou comme partenaires d'autres pays, les pays du groupe « BASIC » (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine) pour la Chine, et d'une certaine façon, l'Europe pour les Etats Unis. Le leadership américain est contesté, il est clairement en train de s'effacer, mais la structure des rapports de force n'est pas stabilisée.

Le deuxième aspect de ces changements est la constitution, dans le processus de négociation, du groupe «BASIC» qui a joué un rôle déterminant dans la construction de la négociation depuis Bali, et a été l'ordonnateur des positions clés du groupe des 77 autour de 4 points :

- le maintien d'une séparation entre les engagements des pays industrialisés et la défense d'un espace carbone suffisant pour les pays en développement ;

- la protection de la souveraineté contre l'ingérence extérieure notamment en matière de vérification des actions proposées par les pays en développement ;

- la responsabilité des pays industrialisés en matière de financement international des actions menées par les pays en développement ;

- la méfiance, à des degrés divers, de l'inclusion du marché carbone comme un mécanisme central de financement de la réduction des émissions.

Les positions des pays du groupe BASIC n'ont pas été identiques autour de ces quatre points mais ils ont négocié entre eux un plus petit commun dénominateur qui a constitué l'ossature de leur intervention dans le compromis final. Cette coordination s'est maintenue après Copenhague.

Il faut également souligner que la légitimité du processus onusien a été affaiblie par la négociation de Copenhague. L'incapacité de donner un mandat politique aux négociateurs a conduit à une guerre de tranchées paralysante et inefficace. Cette paralysie et la difficulté de trouver des points communs à 193 pays conduisent plusieurs pays à s'interroger sur des formats de négociation plus restreints sans qu'aucune solution satisfaisante n'ait été trouvée.

En conclusion, on peut dire que c'est un accord assez minimal mais d'une grande résonance politique. La question du climat est devenue une question politique majeure au même titre que la crise financière ou la prolifération nucléaire. Elle appelle une transformation centrée sur des modèles de développement nouveau. De ce point de vue, le dialogue sur le changement climatique avec les pays les plus pauvres doit se formuler d'abord comme une question de développement et de croissance, c'est la condition de leur implication politique dans la lutte contre le changement climatique et de leur soutien aux efforts européens. Cette inflexion doit se traduire par le « verdissement de l'aide au développement » : la France a engagé cette inflexion comme le démontrent notamment les cadres d'intervention stratégiques de l'Agence française de développement (AFD).

Les réflexions sur le financement du climat doivent se penser comme des aides et des incitations à la réorientation des investissements dans l'économie. De ce point de vue, il faut donner des signes très forts aux acteurs économiques pour aller vers une économie plus sobre en carbone. La difficulté réside dans le fait qu'un modèle de croissance plus vert est encore à définir. On a des pistes, il y a des innovations technologiques, mais pas de bouclage macro-économique.

L'accord de Copenhague a également suscité des interrogations nouvelles sur les rapports entre la politique et la connaissance scientifique. Les difficultés du processus international ont réouvert la voie aux critiques des climato-sceptiques qui s'interrogent sur la solidité des résultats des modèles climatiques rassemblés par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC). Les critiques portent sur deux points : le statut des avis scientifiques divergents et l'impossibilité de formuler des prévisions sur le climat à long terme, tant les incertitudes sont grandes. Se fondant sur ces deux éléments, les climato-sceptiques critiquent le GIEC et la « dictature » des climatologues qui, brandissant la menace des catastrophes majeures, auraient, selon eux, pris en otage les politiques et au-delà, les sociétés.

Il est vrai que le quatrième rapport du GIEC publié en 2007 a fourni un ensemble de scénarios d'évolution des émissions et des risques potentiels des différentes concentrations de gaz à effet de serre à partir duquel les responsables politiques, emmenés notamment par l'Europe, ont tiré un objectif, celui d'une limitation du réchauffement moyen à 2° C et un scénario de trajectoires d'émissions d'ici 2050. C'est un choix politique, crucial, puisqu'en découlent l'amplitude des efforts à fournir, mais un choix politique, informé mais pas « dicté » par la science.

Mais la confusion s'est instaurée comme si la « science » définissait les objectifs politiques. Cette confusion doit être dissipée dans le fonctionnement même du GIEC car elle fragilise considérablement cette institution essentielle. De même, il faut que les avis scientifiques divergents soient instruits de manière indépendante pour que l'accusation de manipulation du consensus soit levée.

Après Copenhague, l'accord signé à Cancún après trois années de négociations intensives marque une étape importante.

L'accord de Cancún en décembre 2010 représente un point d'équilibre - ce qui ne veut pas dire qu'il est satisfaisant- entre l'objectif global de stabilisation du climat et la volonté des Etats de maintenir et leur souveraineté et la maîtrise de leurs choix en matière de développement. L'accord sur l'objectif global, c'est la stabilisation de la hausse des températures moyennes à 2°. Il doit être complété lors de la prochaine Conférence des parties à Durban : il faut en effet écrire les autres termes de l'équation, c'est-à-dire chiffrer l'objectif des réductions globales des émissions à 2050 et les dates du pic des émissions globales pour les pays développés et pour les pays en développement.

Le pendant du caractère global de l'objectif, c'est la formulation d'objectifs nationaux de réduction exprimés comme un chiffre pour l'économie globale pour les pays développés, et pour les pays en développement laissés à la libre appréciation de chaque Etat. Cet accord reflète aussi un équilibre entre la préférence pour la souveraineté exprimée par l'engagement unilatéral et non contraint, et l'adhésion à un cadre de référence commun pour l'évaluation des efforts entrepris ainsi qu'à des règles de transparence pour que les résultats présentés puissent faire l'objet d'une évaluation par les pairs.

La plupart des pays émetteurs ont produit grâce à la dynamique de négociation des chiffres absolus de réduction de leurs émissions ou un ensemble de mesures et d'actions montrant une déviation de leur trajectoire d'émissions par rapport à la tendance.

Il reste que le mouvement est lancé : tous les grand pays élaborent des programmes de lutte contre le changement climatique et préparent des stratégies de développement économique sobres en carbone. Ce cadre est entièrement nouveau pour un grand nombre de pays. Il va s'imposer aux discussions sur la production et les marchés de l'énergie, le développement urbain, le développement technologique.

Le 12e plan chinois (2011-2015) en est un exemple : il traduit pour les 5 prochaines années l'objectif d'engagement de réduction de 45 % de l'intensité carbone du produit intérieur brut (PIB) d'ici 2020, une augmentation de la part des énergies renouvelables -hors nucléaire- dans le « mix énergétique» avec un objectif de 15 % de la consommation d'énergie primaire en 2020, un plan très ambitieux de reforestation de 40 millions d'hectares, et un programme d'investissement public important en recherche et développement sur les énergies renouvelables et les transports.

Ce cadre plus ou moins ambitieux selon les pays ouvre un champ pour tous les acteurs économiques et politiques qui parient sur l'économie sobre en carbone. L'accord de Cancún crée les conditions politiques d'une dynamique économique dont il faudra juger la force. C'est un point d'appui pour les collectivités locales, les investisseurs dans le secteur des économies d'énergie ou de la production d'énergie propre, les acteurs qui se développent dans les secteurs de la distribution ou des transports propres.

Cet accord est le résultat d'un nouveau rapport de force international. Si le vieux monde est mort à Copenhague, le nouveau a construit les termes de l'accord de Cancún. Le compromis a été préparé sous l'impulsion de l'Inde qui a convaincu une Chine réticente sur les engagements en matière de transparence. Cette évolution ne signifie pas que les pays BASIC (Brésil, Chine, Afrique du Sud et Inde) sont nécessairement devenus les promoteurs d'une politique climat plus offensive que les pays développés, mais qu'ils comptent jouer dans la cour de ceux qui définissent les règles. Ils ne sont plus sur la défensive et ce changement d'attitude crée de nouvelles conditions politiques internes. On le voit en Chine, en Afrique du Sud, au Mexique en Indonésie ou au Brésil : les politiques de développement sobres en carbone ou de lutte contre la déforestation pour réduire les émissions de gaz a effet de serre font partie des options politiques privilégiées. Certains de ces pays sont à même de se lancer dans la course pour développer les grappes de technologie nécessaires à la décarbonation des économies (énergies renouvelables, ingénierie des réseaux, nouveaux véhicules) et construisent des politiques industrielles et de recherche et développement. Leurs grands pôles urbains ne sont pas en reste. Ils vont devenir des lieux d'innovation technologique et organisationnelle.

Si l'accord relance la dynamique, il n'est pour autant pas cohérent. La somme des engagements formulés par les pays quelles que soient les hypothèses de calcul ne permet pas de réaliser l'objectif affiché de limitation de la hausse des températures à 2°. Dans le meilleur des cas il manquera entre 10 et 15 millions de tonnes de réduction des émissions mondiales de carbone, afin de rester dans la fourchette recommandée par le GIEC, soit 40 à 48 millions de tonnes.

Cet accord devra donc être révisé. Cette révision commencera en 2013 pour se terminer en 2015 après la publication du 5e rapport du GIEC. Elle devra permettre d'intégrer les nouveaux résultats scientifiques et de juger des performances agrégées des pays. Cette révision ouvre la porte à une réévaluation des engagements, l'hypothèse étant qu'une fois engagées, les politiques climatiques devraient gagner en crédibilité et s'accompagner d'une réduction des incertitudes sur leur faisabilité. Le fait que la plupart des grands pays s'y emploient -si cela se vérifie- devrait inciter à la coopération, le risque d'agir seul étant réduit.

Cet accord n'est pas contraignant et ne comporte pas de sanction. Sa mise en oeuvre se fonde sur des incitations positives avec la mise en place de coopération technologique et d'un fonds vert et sur un mécanisme d'information réciproque qui doit créer de la confiance. Tous les pays devront tous les deux ou tous les quatre ans fournir un rapport détaillé de leurs actions en même temps que leurs chiffres d'émissions. Ces rapports seront soumis à la communauté internationale et débattus par les pairs.

De nouveaux développements seront apportés à la Conférence des Parties (COP 17) sur les mécanismes de marché et la poursuite du protocole de Kyoto ou la réintégration de certains de ses éléments dans la convention climat. Les mécanismes incitatifs permettront de financer par des fonds internationaux, à hauteur de 100 milliards de dollars par an à partir de 2020, l'adaptation au changement climatique et la transition énergétique dans les pays en développement.

Cet accord n'exclut pas des accords plus partiels. Il est probable que différentes formules vont être tentées en l'absence d'un cadre global plus ambitieux. Des accords bilatéraux pour créer des marchés carbone sont à l'étude, des clubs autour du développement de technologies, des accords de facilitation des échanges et des investissements dans des zones « sobres en carbone » ou entre pays d'engagement comparable.