Intervention de Didier Migaud

Je me présente devant vous, à votre invitation, en qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires. Je suis accompagné de Mme Catherine Démier, conseiller maître à la Cour des comptes, secrétaire générale du CPO, et de M. Antoine Guéroult, conseiller maître, rapporteur général de cette étude. Ils m'assisteront pour répondre aux questions que vous voudrez bien me poser. Je suis également assisté de M. Alexis Eidelman, administrateur à l'INSEE.

Il s'agit d'une première puisque le Conseil a travaillé sur une étude conjointement demandée par les commissions des finances des deux Assemblées. Lorsque votre commission s'est adressée au CPO pour étudier la question de la progressivité et des effets redistributifs des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages, nous ne pensions pas qu'un tel sujet entraînerait autant de questions méthodologiques. Aussi vais-je préciser quelques points de méthode.

En premier lieu, les notions de progressivité et de redistribution sont des notions voisines, intimement liées mais, malgré tout, distinctes. La progressivité n'est pas une condition nécessaire à la redistribution. En effet, même un impôt proportionnel au revenu de chacun - comme la contribution sociale généralisée (CSG) - peut avoir des effets redistributifs verticaux si son produit est majoritairement affecté aux ménages disposant de revenus faibles. A l'inverse, un impôt progressif a des effets redistributifs limités, si son produit est faible. C'est notamment le cas de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Cela dit, la classification des différentes catégories de prélèvements selon leur caractère progressif, proportionnel ou dégressif, conserve tout son intérêt, mais il importe d'en mesurer les limites. L'évolution de la progressivité de l'ensemble des prélèvements dépend à la fois de l'évolution de leur poids par rapport au PIB, mais aussi de l'évolution de la progressivité de chacun d'eux.

La redistributivité d'un système « socio-fiscal » s'apprécie autant par les prestations que par les prélèvements. C'est pourquoi le CPO a estimé devoir réfléchir sur les dépenses. Pas sur toutes les dépenses - notamment il n'est pas toujours possible de mesurer le caractère redistributif des dépenses de transfert en nature, comme les dépenses d'éducation nationale ou de santé -, mais l'analyse a porté sur les dépenses de transfert monétaire. Je pense par exemple aux allocations familiales, aux minima sociaux ou encore à la prime pour l'emploi.

Quant aux prélèvements, ils finissent toujours par peser sur les ménages et c'est pourquoi l'étude a pris l'approche la plus large possible. Les prélèvements acquittés par les entreprises sont, de fait, à la charge ultime des ménages, soit en tant que salariés, soit en tant que consommateurs, soit en tant qu'actionnaires.