Intervention de Céline Moyon

a présenté, à l'aide d'une vidéoprojection, le contenu plus détaillé de l'étude. Le degré d'autonomie financière des collectivités territoriales se mesure à l'aune de données financières mais aussi à partir d'éléments juridiques et institutionnels.

Parmi les aspects financiers, elle a présenté les chiffres du poids de la dépense publique dans le produit intérieur brut (PIB), du niveau des recettes et des dépenses des collectivités territoriales et de la répartition par nature des différentes ressources locales.

Pour les données à caractère plus juridique et institutionnel, doivent être prises en compte les différences en termes de compétences à la charge des collectivités territoriales, d'étendue du pouvoir normatif dévolu à celles-ci, ou encore de capacité à utiliser le levier fiscal et à recourir à l'emprunt.

Elle a rappelé que la Charte européenne de l'autonomie locale définit celle-ci comme « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». En matière d'autonomie financière, cette charte confère aux collectivités locales un « droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences ».

a observé que la part des dépenses locales dans les dépenses publiques est très variable selon les pays analysés, ce qui vient s'ajouter à des écarts notables dans les niveaux de dépenses agrégées de l'ensemble des administrations publiques.

Dans les Etats membres de l'Union européenne (UE), le poids des dépenses des administrations fédérées et locales représente en 2007 15,5 % du PIB. La France s'établit sous ce seuil global, avec 11 % de dépenses publiques locales rapportées à la richesse nationale. L'Italie se place quant à elle au niveau moyen, tandis que l'Allemagne et l'Espagne se situent légèrement au-dessus de la moyenne européenne autour d'un taux de dépenses des administrations fédérées et locales représentant 20 % de leur PIB. Le taux le plus bas, 6 %, est constaté au Portugal, dont la structure étatique est particulièrement centralisée. A l'inverse, le Danemark enregistre le taux de dépenses locales le plus élevé de l'UE avec un pourcentage de 32 %.

Le rapport entre les recettes des administrations locales et fédérées et les recettes des administrations centrales est de 65 % dans l'Union européenne. La France se place également de ce point de vue en dessous de ses voisins européens puisqu'elle atteint un niveau de 55 %. Les Etats les plus décentralisés que sont l'Allemagne et l'Espagne enregistrent des pourcentages significatifs, respectivement de 151,6 % et de 127,9 %. A l'inverse, des Etats unitaires, tels que le Royaume-Uni ou surtout le Portugal connaissent les rapports les plus faibles : 34 % et 22 %.

En ce qui concerne la part des recettes fiscales propres des collectivités territoriales dans le total des recettes, elle se situe à 43,1 % dans l'UE et à 45,4 % en France. L'Allemagne et l'Espagne se placent aux niveaux élevés de 61 % et 53,5 %. Le Royaume-Uni, quant à lui, n'atteint que 13,2 %.

Pour ce qui relève de la nature des recettes fiscales locales, Mme Céline Moyon a souligné la très grande diversité des situations rencontrées. La structure de ces recettes en France fait apparaître deux tiers de ressources issues d'impôts sur le patrimoine et moins d'un tiers d'impôts sur la production. L'Allemagne répartit de manière quasi égale ses recettes entre impôts sur la production et impôts sur le revenu. Les recettes fiscales locales du Royaume-Uni se fondent quasi-exclusivement sur une imposition du patrimoine alors que les ressources fiscales des collectivités finlandaises reposent sur l'imposition du revenu. Les autres Etats se répartissent entre des configurations de structures de recettes aux proportions variées.

S'agissant du lien entre l'autonomie financière et la part des recettes fiscales dans les ressources des collectivités locales, Mme Céline Moyon a relevé que la recette fiscale peut être partagée entre l'Etat et la collectivité locale à l'image de la perception d'une part de TVA par les collectivités allemandes, autrichiennes, espagnoles, portugaises et italiennes.

Cette pratique du partage d'impôt, de plus en plus utilisée ces dernières années comme le montre une enquête de l'OCDE, existe également pour l'imposition du revenu en Belgique, au Danemark, en Finlande et en Italie. Ce type de dispositif peut faciliter la péréquation, mais il limite l'autonomie fiscale locale.

Les marges de manoeuvre des collectivités sur la fiscalité locale sont variables, tant sur les taux que sur les allègements et abattements, et, surtout, de plus en plus encadrées. Elles dépendent en outre de la nature des bases imposables. Ainsi, la taxation de la consommation ne laisse que peu de marges puisqu'elle dépend étroitement du droit communautaire. L'impôt sur le revenu relève, lui, largement des choix nationaux de politique fiscale. Enfin, la fiscalité patrimoniale confère une véritable liberté quant à la détermination des taux et des régimes mais elle présente la difficulté de son faible dynamisme en raison de la difficile revalorisation des bases.

Des évolutions récentes dans la répartition des ressources fiscales entre l'échelon national et l'échelon local mettent notamment en évidence une nouvelle répartition de la ressource fiscale, plus favorable à l'échelon local. Ce phénomène est constaté dans la grande majorité des Etats de l'Union européenne. Ainsi, entre 2000 et 2006, les ressources fiscales destinées en France à l'échelon central se sont réduites de 4,4 % tandis que celles bénéficiant aux collectivités territoriales se sont accrues de 1,4 %. De même et de manière encore plus saillante, l'Espagne enregistre sur la même période une baisse de 11,9 % des recettes fiscales de l'échelon central et une hausse de 14,3 % de l'échelon régional.

La part des recettes fiscales autonomes des collectivités locales demeure assez importante dans les pays étudiés mais est en diminution. Elle doit être appréciée à l'aune de la capacité pour les collectivités à en fixer les taux. Mme Céline Moyon a dénoncé l'idée reçue selon laquelle l'autonomie fiscale serait plus forte dans les Etats fédéraux. Le cas de figure allemand demeure à ce sujet le plus emblématique puisque les Länder n'ont quasiment aucune ressource autonome, leur financement reposant principalement sur la répartition du produit de la TVA. Elle a ajouté que ce dispositif de transferts financiers de l'échelon fédéral vers l'échelon fédéré facilite considérablement les politiques de péréquation.

Elle a établi une corrélation entre le niveau des dotations affectées et l'importance des compétences transférées. En Allemagne et en Autriche, les dotations affectées représentent ainsi plus de 50 % des dotations, alors que, en France, elles atteignent environ 12 % du total des dotations.

a noté que la fixation d'objectifs d'assainissement des finances publiques et d'équilibre budgétaire dans l'Union européenne a conduit plusieurs pays à la signature de conventions entre l'Etat et les collectivités locales : l'Autriche en 2000, l'Espagne en 2001 et l'Allemagne en 2002. La réforme fédérale allemande de 2006, qui a inscrit le pacte de stabilité dans la Loi fondamentale, a également mené à l'adoption de dispositions constitutionnelles concernant la répartition des ressources et de la prise en charge des sanctions entre le Bund et les Länder.

En matière de recours à l'emprunt, Mme Céline Moyon a relevé l'utilisation très fréquente de la « règle d'or », qui réserve l'emprunt au financement d'opérations d'investissement. Elle a insisté sur les différences nationales dans la définition du concept d'investissement et sur la variété des mécanismes de contrôle. Plusieurs Etats ont ainsi fait le choix d'un contrôle a priori à l'image du « credit approval » britannique, mais aussi de l'Allemagne et du Portugal. Cas plus rare, la Pologne a opté pour un contrôle a posteriori qui porte sur le volume de la dette et non sur la nature des dépenses.