a rappelé à titre liminaire que cette réunion s'insère dans une série d'auditions destinées à enrichir la réflexion de la commission des finances en matière de finances locales. Des réunions ultérieures porteront notamment sur la réforme de la taxe professionnelle, d'une part, et sur la péréquation, d'autre part.

L'audition des auteurs d'une étude sur les finances locales dans douze pays européens a pour objectif de recueillir des informations et des éléments de comparaison sur les choix effectués par nos voisins, en matière d'organisation de l'administration territoriale, de modes de financement et de degré d'autonomie financière. Il doit s'agir en effet pour la commission des finances de puiser, dans ces expériences, l'inspiration des réformes à conduire demain.

a rappelé que l'étude réalisée par son institut et l'agence Public Evaluation System retrace les résultats d'un travail comparatif sur douze Etats de l'Union européenne (UE), choisis en fonction de la diversité de leurs profils. Cette étude se fonde sur des données du Conseil de l'Europe, d'Eurostat, de l'OCDE et d'articles universitaires. Elle aborde notamment les problématiques suivantes : l'articulation entre les échelons territoriaux et la répartition des compétences, le partenariat public-public en tant que mode de gouvernance et, enfin, les conditions et les moyens de l'autonomie financière des collectivités territoriales. Ce dernier aspect est plus spécialement développé dans l'exposé préparé pour la commission des finances.

a souligné le fait que la réforme des collectivités territoriales et de la fiscalité locale, véritable « serpent de mer » des politiques publiques, nécessite une réflexion sur les modes de financement, et rappelé que la France, dans la continuité de la Charte de l'autonomie locale adoptée en 1985 par le Conseil de l'Europe, a constitutionnalisé en 2003 le principe d'autonomie financière des collectivités territoriales ainsi que la péréquation.

Cette problématique de l'autonomie financière fait aujourd'hui l'objet d'approches diverses au sein des Etats européens, qui s'expliquent par des conceptions variées de l'autonomie politique, du pouvoir fiscal, de la souveraineté, de l'unité de l'Etat, de la péréquation ou encore du principe de subsidiarité.

a présenté, à l'aide d'une vidéoprojection, le contenu plus détaillé de l'étude. Le degré d'autonomie financière des collectivités territoriales se mesure à l'aune de données financières mais aussi à partir d'éléments juridiques et institutionnels.

Parmi les aspects financiers, elle a présenté les chiffres du poids de la dépense publique dans le produit intérieur brut (PIB), du niveau des recettes et des dépenses des collectivités territoriales et de la répartition par nature des différentes ressources locales.

Pour les données à caractère plus juridique et institutionnel, doivent être prises en compte les différences en termes de compétences à la charge des collectivités territoriales, d'étendue du pouvoir normatif dévolu à celles-ci, ou encore de capacité à utiliser le levier fiscal et à recourir à l'emprunt.

Elle a rappelé que la Charte européenne de l'autonomie locale définit celle-ci comme « le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ». En matière d'autonomie financière, cette charte confère aux collectivités locales un « droit à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences ».

a observé que la part des dépenses locales dans les dépenses publiques est très variable selon les pays analysés, ce qui vient s'ajouter à des écarts notables dans les niveaux de dépenses agrégées de l'ensemble des administrations publiques.

Dans les Etats membres de l'Union européenne (UE), le poids des dépenses des administrations fédérées et locales représente en 2007 15,5 % du PIB. La France s'établit sous ce seuil global, avec 11 % de dépenses publiques locales rapportées à la richesse nationale. L'Italie se place quant à elle au niveau moyen, tandis que l'Allemagne et l'Espagne se situent légèrement au-dessus de la moyenne européenne autour d'un taux de dépenses des administrations fédérées et locales représentant 20 % de leur PIB. Le taux le plus bas, 6 %, est constaté au Portugal, dont la structure étatique est particulièrement centralisée. A l'inverse, le Danemark enregistre le taux de dépenses locales le plus élevé de l'UE avec un pourcentage de 32 %.

Le rapport entre les recettes des administrations locales et fédérées et les recettes des administrations centrales est de 65 % dans l'Union européenne. La France se place également de ce point de vue en dessous de ses voisins européens puisqu'elle atteint un niveau de 55 %. Les Etats les plus décentralisés que sont l'Allemagne et l'Espagne enregistrent des pourcentages significatifs, respectivement de 151,6 % et de 127,9 %. A l'inverse, des Etats unitaires, tels que le Royaume-Uni ou surtout le Portugal connaissent les rapports les plus faibles : 34 % et 22 %.

En ce qui concerne la part des recettes fiscales propres des collectivités territoriales dans le total des recettes, elle se situe à 43,1 % dans l'UE et à 45,4 % en France. L'Allemagne et l'Espagne se placent aux niveaux élevés de 61 % et 53,5 %. Le Royaume-Uni, quant à lui, n'atteint que 13,2 %.

Pour ce qui relève de la nature des recettes fiscales locales, Mme Céline Moyon a souligné la très grande diversité des situations rencontrées. La structure de ces recettes en France fait apparaître deux tiers de ressources issues d'impôts sur le patrimoine et moins d'un tiers d'impôts sur la production. L'Allemagne répartit de manière quasi égale ses recettes entre impôts sur la production et impôts sur le revenu. Les recettes fiscales locales du Royaume-Uni se fondent quasi-exclusivement sur une imposition du patrimoine alors que les ressources fiscales des collectivités finlandaises reposent sur l'imposition du revenu. Les autres Etats se répartissent entre des configurations de structures de recettes aux proportions variées.

S'agissant du lien entre l'autonomie financière et la part des recettes fiscales dans les ressources des collectivités locales, Mme Céline Moyon a relevé que la recette fiscale peut être partagée entre l'Etat et la collectivité locale à l'image de la perception d'une part de TVA par les collectivités allemandes, autrichiennes, espagnoles, portugaises et italiennes.

Cette pratique du partage d'impôt, de plus en plus utilisée ces dernières années comme le montre une enquête de l'OCDE, existe également pour l'imposition du revenu en Belgique, au Danemark, en Finlande et en Italie. Ce type de dispositif peut faciliter la péréquation, mais il limite l'autonomie fiscale locale.

Les marges de manoeuvre des collectivités sur la fiscalité locale sont variables, tant sur les taux que sur les allègements et abattements, et, surtout, de plus en plus encadrées. Elles dépendent en outre de la nature des bases imposables. Ainsi, la taxation de la consommation ne laisse que peu de marges puisqu'elle dépend étroitement du droit communautaire. L'impôt sur le revenu relève, lui, largement des choix nationaux de politique fiscale. Enfin, la fiscalité patrimoniale confère une véritable liberté quant à la détermination des taux et des régimes mais elle présente la difficulté de son faible dynamisme en raison de la difficile revalorisation des bases.

Des évolutions récentes dans la répartition des ressources fiscales entre l'échelon national et l'échelon local mettent notamment en évidence une nouvelle répartition de la ressource fiscale, plus favorable à l'échelon local. Ce phénomène est constaté dans la grande majorité des Etats de l'Union européenne. Ainsi, entre 2000 et 2006, les ressources fiscales destinées en France à l'échelon central se sont réduites de 4,4 % tandis que celles bénéficiant aux collectivités territoriales se sont accrues de 1,4 %. De même et de manière encore plus saillante, l'Espagne enregistre sur la même période une baisse de 11,9 % des recettes fiscales de l'échelon central et une hausse de 14,3 % de l'échelon régional.

La part des recettes fiscales autonomes des collectivités locales demeure assez importante dans les pays étudiés mais est en diminution. Elle doit être appréciée à l'aune de la capacité pour les collectivités à en fixer les taux. Mme Céline Moyon a dénoncé l'idée reçue selon laquelle l'autonomie fiscale serait plus forte dans les Etats fédéraux. Le cas de figure allemand demeure à ce sujet le plus emblématique puisque les Länder n'ont quasiment aucune ressource autonome, leur financement reposant principalement sur la répartition du produit de la TVA. Elle a ajouté que ce dispositif de transferts financiers de l'échelon fédéral vers l'échelon fédéré facilite considérablement les politiques de péréquation.

Elle a établi une corrélation entre le niveau des dotations affectées et l'importance des compétences transférées. En Allemagne et en Autriche, les dotations affectées représentent ainsi plus de 50 % des dotations, alors que, en France, elles atteignent environ 12 % du total des dotations.

a noté que la fixation d'objectifs d'assainissement des finances publiques et d'équilibre budgétaire dans l'Union européenne a conduit plusieurs pays à la signature de conventions entre l'Etat et les collectivités locales : l'Autriche en 2000, l'Espagne en 2001 et l'Allemagne en 2002. La réforme fédérale allemande de 2006, qui a inscrit le pacte de stabilité dans la Loi fondamentale, a également mené à l'adoption de dispositions constitutionnelles concernant la répartition des ressources et de la prise en charge des sanctions entre le Bund et les Länder.

En matière de recours à l'emprunt, Mme Céline Moyon a relevé l'utilisation très fréquente de la « règle d'or », qui réserve l'emprunt au financement d'opérations d'investissement. Elle a insisté sur les différences nationales dans la définition du concept d'investissement et sur la variété des mécanismes de contrôle. Plusieurs Etats ont ainsi fait le choix d'un contrôle a priori à l'image du « credit approval » britannique, mais aussi de l'Allemagne et du Portugal. Cas plus rare, la Pologne a opté pour un contrôle a posteriori qui porte sur le volume de la dette et non sur la nature des dépenses.

a ensuite tiré quelques enseignements de l'étude comparative. La transparence et l'imputabilité, définie comme l'existence d'un lien entre l'impôt et une politique publique donnée, apparaissent comme les oubliées de l'autonomie financière des collectivités locales. Il a estimé indispensable, d'une part, de remettre à plat la fiscalité locale pour atteindre l'autonomie financière et, d'autre part, de renforcer les mécanismes de péréquation.

Il a enfin développé quelques réflexions sur la transparence favorisée par le recours à une comptabilité patrimoniale, sur la responsabilité encouragée par l'évaluation des finances locales, sur le lien entre autonomie fiscale et compétitivité économique des territoires, sur les freins à l'autonomie que sont les abattements et dégrèvements fiscaux et, enfin, sur l'utilisation de nouveaux modes de financement, à l'image des partenariats public-privé.

a souhaité savoir, en préalable, quel système paraît le meilleur aux auteurs de l'étude.

a rappelé la définition issue de la Charte européenne de l'autonomie locale et a fait valoir qu'un modèle hybride inspiré de ceux de l'Allemagne, de l'Autriche et des pays scandinaves aurait sa préférence, au regard des critères de diversification et d'évolutivité des ressources. Pour la France, l'imitation des procédures de négociation sur la répartition des ressources mises en oeuvre par les accords conclus en Espagne entre l'Etat central et les régions représenterait une piste pertinente.

a souligné l'importance de la géographie et de la démographie dans les choix effectués par les différents pays. La recherche d'un modèle unique en Europe constituerait, à cet égard, une erreur.

a noté que la mise en place récente de la conférence des exécutifs en France va dans le sens d'un système fondé sur la négociation. Toutefois, les accords entre l'Etat et les collectivités locales, s'ils permettent de tracer des perspectives d'avenir en matière de fiscalité, doivent impérativement être respectés sur le long terme.

a relevé, pour l'Allemagne, que, en dépit d'un accord formel sur le partage des responsabilités entre l'Etat et les Länder en cas de sanction financière pour déficit public excessif, l'absence de déclenchement d'une procédure n'a pas encore permis de vérifier l'efficacité du dispositif. Les Etats européens se limitent souvent à inscrire dans leur Constitution une clé de répartition des recettes fiscales en vue de dépasser les désaccords sur les niveaux de financement. En Espagne, de tels désaccords se sont soldés par des conflits judiciaires, obligeant ainsi l'Etat à réagir. L'Italie, quant à elle, a fait le choix d'une révision constitutionnelle encore inappliquée. Au total, le dépassement de ces différends dépend des attitudes des acteurs et de leur pugnacité.

a souhaité que l'institut Thomas More et l'agence Public Evaluation System se présentent, en précisant les sources de leur financement. Il s'est interrogé ensuite sur l'appréciation à porter quant aux subventions versées entre collectivités territoriales.

a indiqué que l'institut Thomas More est un laboratoire d'idées (« think tank ») basé en Belgique, dont le financement est assuré par 70 % de dons, issus de grands groupes mais aussi de petites entreprises, et par 30 % de recettes tirées de contrats signés avec des entreprises et des institutions publiques. Il a précisé que l'étude comparative sur l'organisation territoriale des pays européens n'est pas liée à une commande et a été rédigée par l'institut de sa propre initiative.

a présenté l'agence Public Evaluation System, jeune pousse innovante au statut de société anonyme, dont le capital de 255 000 euros est détenu par des personnes privées. Ses clients sont des collectivités territoriales et des grands groupes tels qu'AREVA ou la SNCF.

S'agissant des subventions versées entre collectivités territoriales, il a constaté que, si les structures fédérales permettent la tutelle des entités fédérées sur les autres collectivités locales, ce type de tutelle est interdit en France par la Constitution.

a ajouté que les subventions non fléchées de collectivité à collectivité en France sont prohibées, en dépit de transgressions en pratique. Elle a notamment donné l'exemple des subventions des départements aux communes.

a insisté sur la distinction entre l'autonomie financière, qui implique la possibilité de recourir à l'emprunt, et l'autonomie fiscale, qui doit permettre aux collectivités d'actionner librement les taux des impôts qu'elles prélèvent et de contrôler ainsi leur endettement. A titre d'exemple, les collectivités locales allemandes et britanniques ne peuvent accéder librement à l'emprunt. Au Royaume-Uni, le financement par l'emprunt doit être exclusivement utilisé pour des projets mis en oeuvre par l'Etat central.

Pour ce qui concerne l'autonomie fiscale, M. Michel Charasse s'est interrogé sur la présence dans les autres Etats européens de l'obligation de maintenir un pourcentage fixe de ressources fiscales locales propres, à l'image de ce que la Constitution française prévoit depuis la révision de 2003.

a mis en exergue la liberté très forte laissée aux collectivités territoriales en France - qui a cependant mis vingt-cinq ans à ratifier la Charte de l'autonomie locale. L'accès libre à l'emprunt ne se retrouve pas dans les autres Etats de l'Union européenne. De même, la maîtrise par les collectivités de certains impôts apparaît comme une spécificité française.

a ajouté que la France est le seul pays qui a cherché à définir un pourcentage global de ressources propres pour les collectivités territoriales.

s'est étonné de ce mécanisme affaiblissant l'Etat, alors que l'Union européenne ne l'exige pas de son côté.

s'est déclaré sur ce point favorable à un réexamen du principe établi par la révision constitutionnelle de 2003.

a souhaité connaître, pour chaque pays, la part de déficit des collectivités locales dans le déficit public global au sens de Maastricht, de manière à enrichir le débat sur la question de l'autonomie fiscale et de la dynamique des déficits publics.

Il s'est demandé ensuite pourquoi seuls trois niveaux de collectivités territoriales apparaissent dans l'étude, sans que les structures intercommunales fassent l'objet d'une analyse. Enfin, il s'est interrogé sur les mécanismes d'autorisation d'emprunt, sur leur efficacité et sur leurs effets sur les niveaux d'endettement des collectivités.

a précisé, pour chaque Etat de l'Union européenne analysé, la part des déficits locaux dans le déficit public et a mis en évidence l'incompatibilité entre péréquation et autonomie financières.

En matière d'analyse de l'intercommunalité, M. Stanislas Boutmy a indiqué que l'étude s'est volontairement limitée aux échelons élus selon des processus démocratiques classiques.

a souligné le fait que la France se singularise par l'existence d'un échelon intercommunal, qui n'est pas inscrit dans la Constitution alors qu'il est habilité à lever l'impôt. Elle a jugé cette situation problématique.

Enfin, sur les effets des régimes d'autorisations d'emprunt, elle a confirmé l'intérêt de la « règle d'or », assez généralement répandue, tout en regrettant de ne pas disposer d'informations suffisantes sur les stocks de dettes des collectivités territoriales.

a précisé que les contrôles a posteriori mis en place en Pologne s'avèrent efficaces et limitent effectivement l'endettement des collectivités locales.

a souligné que la question de la définition de l'autonomie revient de manière récurrente et s'est interrogé sur les effets égalisateurs induits par la nature des recettes fiscales locales. En effet, selon que les ressources reposent en particulier sur l'imposition des revenus, de la consommation ou du patrimoine, la réduction des écarts de richesse semble plus ou moins favorisée.

a estimé que la problématique de l'égalité de traitement doit être abordée de manière distincte selon le mode de financement des collectivités territoriales. Il en existe deux. Le premier repose sur la prise en compte des compétences exercées et des services rendus. Ce système invite à faire un lien entre la compétence et la fiscalité : une collectivité en charge du développement économique peut ainsi légitimement recevoir les fruits d'un impôt sur la production ; parallèlement des compétences « sociales » appellent des recettes reposant sur le revenu.

Le second mode consiste à définir une répartition en fonction de critères de moyens et de charges, à l'image en France de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et, surtout, de la dotation de solidarité urbaine (DSU). La problématique de l'égalité de traitement, souvent présente en Europe du Nord, pose la question de l'arbitrage entre compétitivité et justice, comme le montre l'exemple des régions espagnoles.

a précisé que, en tant que représentant au Conseil de l'Europe, il avait évoqué la Charte européenne de l'autonomie locale lors de la révision constitutionnelle de 2003. Il a jugé nécessaire de prendre en considération les histoires nationales pour mieux comprendre la diversité des systèmes de finances locales. La notion de ressources propres fait ainsi l'objet de définitions différentes selon les pays. Les situations nationales sont en effet très diverses et peuvent recouvrir des réalités aux apparences parfois trompeuses. Ainsi, les collectivités territoriales de Macédoine bénéficient de 90 % de ressources propres mais le caractère très limité de leur budget ne rend pas ce pourcentage significatif.

Il a souligné également la difficulté liée à la définition d'un pourcentage minimal de ressources propres : l'idée de part déterminante retenue par la Constitution française n'apparaît pas pertinente.

Enfin, il a remarqué que l'impact des déficits locaux dans le déficit public constitue un phénomène récent puisque pendant dix ans les soldes budgétaires locaux ont contribué favorablement aux niveaux de déficit public.

a relevé l'absence de relation directe entre l'autonomie fiscale et l'autonomie politique. Il a ainsi donné les exemples opposés des collectivités britanniques et des Länder allemands, les premières bénéficiant de marges d'intervention importantes sur leurs recettes fiscales mais d'un très faible pouvoir dans la définition de leur politique. A l'inverse, les seconds, disposant d'une large autonomie politique et de ressources conséquentes n'ont qu'une faible maîtrise du levier fiscal : ils ne peuvent en effet fixer que les taux des taxes portant sur les chiens et la bière.

s'est interrogé sur l'existence d'équivalents de la taxe professionnelle dans les autres pays européens. Il a regretté que l'étude ne distingue pas les impôts sur la production des impôts sur la consommation.

a indiqué l'absence d'équivalents de la taxe professionnelle en Europe, qui reste une spécificité française, de même que le versement transports.

Elle a reconnu le caractère extensif de la notion d'impôt sur la production, ainsi que le problème méthodologique qui en découle dans la mesure où Eurostat place la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au sein de cette catégorie de prélèvements.

a regretté que la catégorie « impôt sur la production » soit si large et souhaité que les impôts sur la consommation en soient extraits. En effet, ceux-ci frappent tous les produits vendus sur le territoire. Les impôts sur la production, eux, ne touchent que les produits nationaux.

s'est interrogée sur l'impact de l'organisation institutionnelle et du mode d'élection sur les rapports de force entre l'Etat et les collectivités territoriales en matière de finances locales.

a reconnu que le caractère direct ou indirect d'une élection peut avoir des conséquences et que la représentation des collectivités au sein d'une assemblée parlementaire est utile. Elle a noté que cette représentation est plus déterminante dans un système fédéral.

a affirmé que le poids financier réel d'une collectivité détermine son poids politique plus encore que les configurations institutionnelles, à l'exception des régimes fédéraux dans lesquels les entités fédérées exercent un pouvoir institutionnel.

a mis en évidence, au sein des Etats analysés, l'importance de l'existence ou de l'absence d'une culture du consensus. Sa faiblesse en France peut expliquer le jeu des rapports de pouvoir entre l'Etat et les collectivités territoriales.

a émis des doutes sur le lien implicitement admis entre l'autonomie financière des collectivités locales et la démocratie. Il a invité à remettre en question les présupposés de l'étude concernant l'intérêt de cette autonomie, et plus largement des libertés locales, au sein d'un régime démocratique.

a précisé que l'étude n'avait pour point de départ que le droit existant et, en particulier, la Charte européenne de l'autonomie locale. L'étude a mis l'accent sur l'autonomie financière parce qu'elle permet de répondre à la question de l'imputabilité, c'est-à-dire de déterminer l'entité responsable d'une politique donnée. Dans les régimes non fédéraux, il est légitime pour l'Etat de financer les collectivités par des dotations et de conduire des politiques de péréquation qui conduisent à une réduction des inégalités de richesse.

a souligné les limites de la péréquation. En Allemagne, le mécanisme a été poussé si loin que les collectivités peuvent ne plus avoir intérêt à accueillir d'entreprises sur leurs territoires. Un lien doit donc être conservé entre la fiscalité et le territoire. Il s'est interrogé sur les choix des Etats de l'UE en termes de péréquation verticale ou de péréquation horizontale à l'image du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France, et sur les montants en cause ainsi que sur l'efficacité des mécanismes mis en place. Il serait de ce point de vue intéressant de mesurer les écarts de richesse entre collectivités de même niveau dans chacun des pays étudiés.

Il a enfin estimé que réformer la taxe professionnelle sans toucher aux mécanismes de péréquation pourrait induire des conséquences dramatiques.

En réponse, Mme Céline Moyon a posé la question de la définition du concept de « richesse » d'une collectivité locale. En effet, l'intérêt de politiques de péréquation ne peut être envisagé qu'une fois pris en compte les écarts de ressources mais également les compétences dévolues à une collectivité donnée.

a considéré que ce critère des différences de compétences n'est pas recevable, en particulier en France, la péréquation devant répondre à un objectif de correction des inégalités de richesse dans un contexte où les compétences des collectivités sont uniformes. Il a insisté sur la nécessité d'utiliser des données pertinentes en vue de faciliter les comparaisons internationales dans le domaine de la péréquation.

a remarqué que les dotations versées par l'Etat ont par leur nature même des effets péréquateurs.

a confirmé l'insuffisance des mécanismes de péréquation en France.

a relevé que le choix de la bonne clé de répartition des dotations constitue la question centrale et souligné le rôle du comité des finances locales en la matière.

a regretté l'absence des structures intercommunales dans l'étude ainsi que la confusion entre impôts sur la production et impôts sur la consommation. Il a souhaité que les prestations individualisées, c'est-à-dire celles pouvant faire l'objet d'une facturation séparée, à l'image des taxes sur l'eau, l'assainissement ou les déchets, fassent l'objet d'une analyse spécifique au sein des budgets locaux.

a proposé de produire de nouvelles données, intégrant les remarques sur l'intercommunalité, l'imposition de la consommation et l'individualisation des prestations.

a mis en évidence le caractère fondamental de la géographie, de la densité et de la concentration urbaine pour appréhender les finances locales et les problématiques d'inégalité entre collectivités. Il a donné l'exemple de l'impact différent de la suppression des bureaux de poste aux Pays-Bas et en France.

Dans le cadre d'un travail sur l'autonomie financière, il a plaidé pour une distinction entre le contribuable et l'usager. Enfin, il a indiqué que la taxe professionnelle n'est pas la seule charge à prendre en compte pour les entreprises au niveau local et que l'étude doit élargir son champ à l'ensemble des prélèvements susceptibles de réduire l'attractivité des territoires.

a souligné le rôle important du bénévolat dans le fonctionnement des petites communes rurales.

s'est félicité de la large participation des membres de la commission à ce débat.

a rappelé que les auditions portant sur les finances locales sont le moyen de faire émerger un certain nombre d'orientations consensuelles de la commission des finances dans l'optique de l'examen des futures lois de finances. Les échanges de vues entre membres de la commission suivent donc les auditions de manière systématique. Il a souhaité pouvoir prendre note des souhaits des commissaires en ce domaine et répondre à leurs préoccupations.

C'est à ce titre que les trois commissaires, membres du groupe de travail constitué auprès de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi sur la réforme de la taxe professionnelle, ont été invités à faire un point sur l'état d'avancement des réflexions de ce groupe.

a indiqué que le groupe, constitué le 3 avril 2009, a tenu deux réunions, consacrées respectivement à l'information des associations d'élus et à celle des entrepreneurs, d'autres réunions étant programmées au cours des prochaines semaines. Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, il est tout d'abord revenu sur les réformes successives de la taxe professionnelle, entreprises depuis dix ans. En effet, entre 1999 et 2003, la part salaires a été progressivement supprimée et compensée par des dotations budgétaires. En 2004, un dégrèvement au titre des investissements nouveaux a été créé. L'année suivante un plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée, établi à 3,5 %, a été mis en place. Enfin depuis 2009, les nouveaux investissements font l'objet d'un dégrèvement permanent.

a ensuite présenté la nouvelle étape dans la réforme de la taxe professionnelle, annoncée par le Président de la République le 5 février 2009. Parce que cet impôt ne possède pas d'équivalent chez nos voisins et pénalise lourdement notre économie, en particulier dans les secteurs soumis à la concurrence internationale, la réforme annoncée vise à supprimer la part de la taxe professionnelle sur les équipements et les biens mobiliers (EBM) après 2010.

Cette réforme devrait entraîner une perte de recettes brutes pour les collectivités territoriales de 22,2 milliards d'euros, sur un total de 28 milliards d'euros de recettes liées à cet impôt pour les collectivités. Le coût net de la réforme pour l'Etat est évalué à 8 milliards d'euros, compte tenu du principe d'une compensation à l'euro près pour les collectivités territoriales. Il représentera un gain équivalent pour les entreprises. L'écart entre le coût budgétaire de 8 milliards d'euros pour l'Etat et la baisse de 22,2 milliards d'euros dans les recettes de taxe professionnelle s'explique par divers éléments, en particulier une baisse de 11 milliards d'euros des dégrèvements liés à la taxe professionnelle, ainsi qu'une augmentation mécanique de l'impôt sur les sociétés (IS).

a précisé sur ce point que la taxe professionnelle étant déductible de l'IS, le retrait des EBM de son assiette et la réduction d'impôt qui en résulte engendrent un accroissement consécutif de la cotisation minimale de taxe professionnelle, due à l'Etat par les entreprises.

s'est étonné d'une telle augmentation de l'IS faisant suite à la suppression partielle de la taxe professionnelle. Cette réforme doit en effet accroître la compétitivité économique des territoires et non pas alourdir indirectement la fiscalité des entreprises.

a mentionné les trois questions présentées au groupe de travail comme des préalables : les modalités de réforme d'un impôt pesant sur les entreprises soumises à la concurrence internationale, la conciliation entre une compensation du coût de la réforme et le maintien d'un lien entre les entreprises et les territoires et, enfin, le calendrier le plus pertinent pour conduire cette réforme. Celle-ci doit garantir le niveau des ressources de chaque collectivité, tout en satisfaisant le respect du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales.

a indiqué que différentes pistes de compensation pour les collectivités sont envisagées. Il pourrait s'agir de transférer certaines ressources fiscales aujourd'hui perçues par l'Etat telles qu'une fraction de cotisation minimale de valeur ajoutée (6,4 milliards d'euros), une part supplémentaire de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour un montant compris entre 3 et 4 milliards d'euros, ou, encore, le produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), soit 2,8 milliards d'euros. L'idée d'impôts locaux sectoriels a été avancée ; ce dispositif devrait en particulier conduire à taxer plus fortement les activités non délocalisables de certaines grandes entreprises, du type EDF ou AREVA. Enfin, la piste d'une spécialisation des impôts locaux a été évoquée lors de la réunion du groupe de travail, ce qui a provoqué des réactions parmi les représentants des collectivités territoriales. Cette spécialisation consisterait notamment à transférer la taxe d'habitation, la part foncière de la taxe professionnelle et la taxe sur le foncier non bâti aux communes. Le produit de la taxe sur le foncier bâti serait quant à lui transféré aux régions.

a observé que dans le projet présenté par le Gouvernement, la compensation envisagée prévoit des recettes peu dynamiques comme la TSCA. Les taxes locales sectorielles, visant le secteur de l'énergie, nécessitent une réflexion sur la péréquation de leur produit.

a annoncé un calendrier de mise en place progressive de la réforme. A l'occasion de la loi de finances pour 2010, la taxe professionnelle serait dégrevée à hauteur de l'assiette EBM, les pertes pour les collectivités territoriales étant intégralement compensées. Cette compensation intégrale par l'Etat laissera ensuite la place à une période de transition de deux à trois ans qui doit conduire à la mise en place d'un schéma nouveau de financement des collectivités.

a déclaré que seule la moitié des recettes de taxe professionnelle est aujourd'hui à la charge des contribuables. L'autre moitié du produit de la taxe correspond en effet à des compensations et des dégrèvements, financés par l'Etat. Il a donc considéré que la réforme de la taxe professionnelle était indissociable d'une réflexion plus générale sur les finances locales et la question de l'autonomie financière.

a estimé possible un consensus entre les membres de la commission, en cas d'accord sur les principes constitutionnels, en particulier sur la question du respect du principe d'autonomie financière. Il a souligné le rôle d'entraînement des grandes collectivités territoriales sur un plan économique, évoquant l'exemple des investissements de transports récemment annoncés pour la région Ile de France. Or, les investissements lourds nécessitent des impôts stables et sûrs. A ce titre, le remplacement de la taxe professionnelle par un panier de compensations incertaines, notamment la TIPP, pose problème. Cette taxe, dans un contexte de préoccupations environnementales croissantes, a vocation à diminuer, voire à disparaître à terme.

a confirmé l'idée selon laquelle la fiscalité environnementale doit changer les comportements et réduire mécaniquement l'assiette sur laquelle elle repose si elle s'avère efficace. Elle n'est pas un impôt de rendement mais une taxation incitative ou dissuasive, dont la nature précaire doit faire l'objet d'anticipations. Ce point a fait l'objet d'échanges consensuels lors du séminaire annuel de la commission des finances qui s'est tenu à Cherbourg. La réforme de la taxe professionnelle doit avoir pour objectif de comprimer un impôt frappant la production en raison de ses effets délocalisateurs. Cette réforme pose essentiellement la question du maintien d'un lien entre l'impôt perçu et le territoire sur lequel s'exerce une activité économique donnée.

a observé que ce lien peut en partie subsister en raison du maintien de la part foncière de la taxe professionnelle.

a regretté qu'il soit envisagé de réintégrer les salaires et les investissements dans l'assiette imposable des entreprises au titre d'une nouvelle taxe sur la valeur ajoutée, ce qui réduit la pertinence de la réforme.

a considéré que de nombreux points restent à arbitrer après l'engagement du Président de la République de conduire la réforme de la taxe professionnelle. Il s'est félicité de la durée de la période transitoire qui permettra de prendre en compte les conséquences de la réforme de l'organisation territoriale inspirée par les conclusions du rapport du comité Balladur. Le choix d'opérer par dégrèvement à la charge de l'Etat durant cette période aboutit à faire peser la charge de la compensation sur des impôts de consommation qui constituent l'essentiel des recettes de l'Etat.

En outre, par le biais de la compensation de la « part salaires », intégrée dans la dotation globale de fonctionnement (DGF), les communes ne bénéficiant pas de taxe professionnelle doivent paradoxalement contribuer aux compensations versées aux communes les mieux dotées en taxe professionnelle. Il faut être attentif au problème politique que cette situation peut poser. La réforme doit veiller à respecter une certaine équité.

a précisé que la compensation de la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle bénéficie aux communes, à proportion du montant de taxe qu'elles percevaient antérieurement.

a exprimé l'idée selon laquelle l'impôt finit toujours par être payé par le consommateur.

a invité à ne pas dissocier la réforme de la taxe professionnelle de la question plus générale de la réforme globale des finances locales. Il a relevé que les politiques de décentralisation conduites depuis près de trente ans ont accru les inégalités fiscales entre collectivités territoriales.

Tout en se déclarant favorable à la réforme de la taxe professionnelle, il s'est inquiété de la proposition d'une spécialisation des impôts par niveau de collectivité. En effet, les départements et les régions risquent de rencontrer d'importantes difficultés de financement, aggravées par le fait qu'une part importante des dépenses de ces collectivités dans le domaine social est déterminée au niveau national. Cette situation obligera de plus en plus, selon lui, à la mise en place de coopérations financières entre collectivités territoriales, à l'image de syndicats mixtes départements-communes.

a précisé que, lors de la dernière réunion du groupe de travail, qui accueillait notamment les entrepreneurs, ceux-ci ont fait part de leur préférence pour un système substitutif basé sur une augmentation de trois points de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), mais ne sont pas intervenus sur la question de la répartition des recettes de compensation. Les entreprises sont bien conscientes désormais que la réforme en cours consiste à réduire la taxe professionnelle sans la faire totalement disparaître. Elles souhaitent toutefois pouvoir tirer profit de la réforme, quel que soit leur secteur d'activité économique, ces préoccupations reprenant celles déjà exprimées à l'occasion des travaux de la commission présidée par M. Olivier Fouquet en 2004.

En outre, pour mettre un terme au système de compensations et de dégrèvements, un pacte entre l'Etat et les collectivités territoriales, sur le modèle de ce qui se pratique chez certains de nos voisins européens, serait souhaitable. Cette contractualisation des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales ne remettrait pas en cause le principe d'autonomie financière. Il a évoqué enfin la jurisprudence du Conseil constitutionnel en vertu de laquelle certains transferts d'impôts nationaux peuvent tout de même être considérés comme des ressources propres pour les collectivités en raison de leur caractère dynamique.

a réaffirmé l'accord de l'ensemble des élus quant à la nécessité du lien entre territoire et recettes fiscales résultant de l'activité économique. Il a relevé que la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) ou la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) ne représentent pas des ressources dynamiques.

s'est déclaré favorable à une redistribution aux collectivités du produit d'un ou plusieurs grands impôts nationaux. Le remplacement de la taxe professionnelle par une taxation de la valeur ajoutée n'a pas de sens. Les tableaux fournis par le Gouvernement omettent la part taxable qui touche les bénéfices non commerciaux. Cette catégorie représente seulement 4 % du produit de la taxe professionnelle mais concerne un grand nombre de contribuables. De manière générale, les moyennes sont trompeuses et méconnaissent les réalités du terrain.

a estimé nécessaire de conduire la réforme de la taxe professionnelle en réformant parallèlement les autres impôts locaux. Sur la question des impôts dynamiques, il a préconisé de remplacer la compensation par la TIPP par un panel de taxes environnementales.

a considéré que l'absence de dynamisme de ce type d'impôts ne permettra pas de résoudre les difficultés puisqu'elle conduira les collectivités à d'importants problèmes de financement sur le long terme.

a observé que toutes les inquiétudes nées de l'annonce de la réforme n'ont pas disparu. Dans l'intérêt des collectivités territoriales, le dynamisme des recettes de l'actuelle taxe professionnelle doit être maintenu.

Il a ensuite souligné que la taxe professionnelle constitue la seule recette pour les établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique. Alors que le développement économique est pour eux une compétence obligatoire, la conservation d'un lien entre l'impôt et le territoire apparaît nécessaire.

s'est inquiété de la durée de la période transitoire, qui sera, selon lui, très délicate à gérer.

a également regretté l'étalement du calendrier de la réforme. En effet, alors que l'architecture des prélèvements obligatoires en France accélère les délocalisations et accentue les déséquilibres de l'économie nationale, il s'est alarmé de la lenteur du rythme d'évolution de cette architecture.

a invité à la vigilance quant aux financements des transferts de compétence de l'Etat vers les collectivités territoriales. Les réformes des finances locales doivent être finalisées au moins deux années avant les élections locales.

a mis en évidence la période charnière au sein de laquelle la réforme de la taxe professionnelle prend place. Il s'agit de se saisir de ce contexte pour réformer l'ensemble des finances locales. Il sera rendu compte devant la commission des finances des prochaines réunions du groupe de travail.

s'est félicité que la commission des finances se soit saisie du débat en cours sur les finances locales. Les échanges de points de vue qui suivent systématiquement les auditions doivent permettre de construire une doctrine et d'aborder le projet de loi de finances pour 2010 de manière proactive.