Intervention de Auguste Cazalet

Après avoir précisé le cadre de la mission de contrôle et la démarche suivie, M. Auguste Cazalet, co-rapporteur au nom de la commission des finances, a rappelé que l'Afa a été créée par la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption afin d'offrir une troisième voie pour l'adoption à ceux qui ne peuvent pas être pris en charge par un organisme autorisé pour l'adoption (OAA) et qui ne souhaitent pas engager seuls les démarches pour adopter. Face à la politique de fermeture progressive aux adoptions individuelles appliquée par certains pays parties à la convention de La Haye de 1993, la création d'un intermédiaire public de l'adoption avait alors suscité de grands espoirs dans les foyers concernés.

Trois objectifs principaux ont été assignés à l'Afa : favoriser la diminution de la part des adoptions individuelles dans les adoptions internationales, souvent mal perçues par les pays d'origine ; accepter tous les dossiers sans critères discriminants, sans qu'il en résulte un engagement de succès de la procédure d'apparentement, le choix relevant des pays d'origine ; permettre un meilleur accompagnement des parents dans toutes les démarches nécessaires à l'adoption.

L'agence a donc une triple mission : informer, conseiller et servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de moins de quinze ans. Or, cette dernière mission d'accompagnement des familles, en particulier, semble n'avoir pas été pleinement remplie.

L'agence est autorisée à intervenir comme intermédiaire pour l'adoption sur l'ensemble du territoire national, alors que les OAA doivent faire l'objet d'une autorisation dans chaque département. Sa capacité à agir dans les pays d'origine des enfants varie selon deux cas de figure : l'Afa est habilitée à intervenir de droit dans l'ensemble des Etats parties à la convention de La Haye ; dans les pays qui n'en sont pas signataires, elle peut exercer son activité sur habilitation du ministre chargé des affaires étrangères. Du point de vue juridique, l'agence prend la forme d'un groupement d'intérêt public (Gip), constitué de trois catégories de personnes morales : l'Etat, les départements et les trois fédérations représentatives des OAA.

Puis M. Albéric de Montgolfier, co-rapporteur au nom de la commission des finances, a présenté le budget et les effectifs de l'Afa, ainsi qu'un premier bilan de son action. Ses ressources proviennent pour l'essentiel des subventions versées par l'Etat, inscrites sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » : une dotation de 4 millions d'euros a ainsi été votée chaque année en loi de finances. L'agence perçoit également des recettes provenant des familles, ainsi que des produits financiers correspondant au placement de ses fonds disponibles. Ses dépenses sont, pour la quasi-totalité, des dépenses de fonctionnement dont, pour les deux tiers, des dépenses de personnel.

La mise en place progressive, voire lente, de l'Afa s'est traduite par une sous-consommation des crédits qui lui ont été alloués. A cet égard, le maintien à 4 millions d'euros de la subvention accordée à l'agence en loi de finances initiale peut apparaître comme une volonté d'affichage. La subvention n'a été intégralement versée qu'une seule fois, en 2006, et s'est élevée à 2,9 millions d'euros en 2007 et en 2008. En dépit des réductions opérées, l'Afa conserve, à la fin de l'exercice 2008, un fonds de roulement de 2,2 millions d'euros, correspondant à près de six mois de fonctionnement. Une partie de ce fonds de roulement est cependant mobilisée au cours des premiers mois de l'année, en raison du versement tardif des subventions de l'Etat.

Pour fonctionner, l'agence s'appuie sur des effectifs directs travaillant au siège de l'agence à Paris, soit 32,3 équivalents temps plein (ETP) au 1er janvier 2009, hors mises à disposition. Outre quelques détachements, les agents sont majoritairement des agents de droit public en contrat à durée déterminée. Au départ, l'agence avait embauché des agents de droit privé mais il est apparu ensuite qu'elle n'en avait pas la possibilité en tant que Gip présentant un caractère administratif. Cette situation témoigne du manque d'expertise de l'agence, faiblesse que l'on retrouve encore aujourd'hui dans sa difficulté à définir précisément les évolutions qu'elle envisage pour ses personnels.