Intervention de Ambroise Dupont

a rappelé que les crédits relatifs à la politique de la nature et des paysages sont inscrits au sein de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », qui comprend neuf programmes consacrés, notamment, aux transports, à l'énergie, à l'équipement, à l'urbanisme, à l'aménagement du territoire et à l'environnement. Le poids financier de cette mission représente 10,07 milliards d'euros en crédits de paiement pour 2009.

Il a indiqué avoir ciblé son analyse sur l'un des programmes de cette mission, ainsi que sur un aspect thématique lié à la qualité des paysages et du cadre de vie : l'affichage publicitaire extérieur.

Au niveau de l'évolution des crédits, il a relevé, tout d'abord, une modification de la maquette budgétaire de la mission : en effet, les moyens de la politique de la nature - rattachés l'an passé à ceux liés à la prévention des risques - sont regroupés avec les actions concernant la qualité des eaux et l'aménagement de l'espace urbain, au sein du programme 113 libellé « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ». Cette approche transversale traduit la volonté de réconcilier la nature et l'urbain, autour de l'exigence de qualité des territoires. Cette évolution se décline dans l'organisation interne du ministère, resserrée autour de cinq directions générales, dont celle en charge de l'aménagement, du logement et de la nature, et au niveau déconcentré.

Les crédits du programme 113 augmentent de 11 % en autorisations d'engagement et 9 % en crédits de paiement par rapport à 2008 : ils s'établissent, hors dépenses de personnel, à 333 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente environ 3,3 % de l'ensemble des dotations de la mission. Ce programme bénéficie par ailleurs de plus de 16 000 emplois inscrits sur le programme « support » de la mission. La projection pluriannuelle pour 2009-2011 montre une augmentation de près de 13 % sur la période des crédits du programme, alors que ceux de l'ensemble de la mission diminueront de 7 %.

a salué la priorité accordée à la protection de l'environnement, conformément aux ambitions fixées dans le cadre du « Grenelle ». En effet, les crédits en faveur du maintien de la biodiversité progressent de 17 % pour 2009 ; par ailleurs, l'engagement du Gouvernement en faveur de cet enjeu a été confirmé par une communication présentée le 5 novembre en Conseil des ministres par la secrétaire d'Etat chargée de l'écologie.

Pour 2009, les engagements figurant dans le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, que le Sénat examinera en janvier, sont anticipés dans le projet de budget. Ils concernent notamment :

- le renforcement de la connaissance de la biodiversité ;

- l'élaboration de plans d'action en faveur de la biodiversité outre-mer ;

- la mise en place d'une trame verte et bleue, visant à assurer une « continuité écologique » sur le territoire ; il est prévu qu'elle soit élaborée d'ici 2012 et pilotée au niveau régional ; 1,3 million d'euros est prévu pour 2009 pour la construction d'un cadre de référence national ;

- la création d'espaces protégés : le Grenelle a fixé un objectif de 2 % du territoire national fortement protégé d'ici à 10 ans (contre 1,2 % à l'heure actuelle) ; cela se traduira par une augmentation du rythme de création des réserves naturelles nationales ; trois nouveaux parcs nationaux seront créés et quatre projets de parcs naturels marins sont à l'étude, après la création du premier en mer d'Iroise. A cette fin, les dotations des opérateurs progressent pour 2009, de près de 13 % pour les réserves, de 3,6 % pour les parcs nationaux et de près de 80 % pour l'agence des aires marines protégées.

a souhaité interroger les ministres, enfin, sur la situation du parc naturel régional de Camargue, à la suite de l'adoption de la loi visant à stabiliser le cadre juridique de son syndicat mixte de gestion.

Il a abordé, ensuite, le volet thématique de son rapport, en dressant un bilan de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes. Il a rappelé, au préalable, que cette loi avait répondu à une préoccupation esthétique de protection du cadre de vie et que la commission des affaires culturelles en avait été saisie au fond. Il a souligné, cependant, que ce texte cherche à concilier l'exigence de protection des paysages et un principe général de liberté d'expression par le biais de l'affichage, qui renvoie à la liberté de commerce. Les enjeux économiques sont en effet importants : le marché de l'affichage publicitaire extérieur représente 1,1 milliard d'euros, soit 11 % du marché des « grands média ».

Dans ce souci d'équilibre, la loi prévoit un régime complexe d'interdiction de la publicité en dehors des agglomérations et à proximité des monuments et sites classés ou encore des espaces naturels protégés. Il existe néanmoins des exceptions, comme celle, récente, qui autorise la possibilité de dédier à la publicité une partie des bâches posées sur les échafaudages de travaux de monuments historiques, pour contribuer à leur financement. En outre, les maires ont la faculté d'adapter les normes aux spécificités de leur territoire, dans le cadre de règlements locaux de publicité. Cette loi a été complétée par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, qui a instauré un régime de déclaration préalable au maire et au préfet.

Par ailleurs, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a rappelé avoir fait adopter, à la suite de son rapport sur les « entrées de ville », une disposition visant à favoriser la requalification de ces espaces.

Il a fait observer, ensuite, que la loi de 1979 reste perçue comme un bon « outil » ; elle a suscité une véritable prise de conscience ; les améliorations sont d'ailleurs significatives, notamment dans les centres-villes ; par ailleurs, bien des élus ont montré leur intérêt pour cette réglementation : en 2006, on compte 1 239 règlements locaux de publicité, concernant près de 47 % de la population. Cependant, il a indiqué que l'ensemble des interlocuteurs entendus dans le cadre de la préparation de ce rapport ont dénoncé un certain manque de rigueur dans l'application de cette loi. Le déficit d'application des sanctions administratives et pénales prévues par la loi conduit à une prolifération de panneaux illégaux, notamment dans les zones commerciales.

Il a salué l'initiative récente des secrétaires d'Etat en charge de l'environnement et de l'aménagement du territoire, en vue de rappeler aux préfets la nécessité de renforcer l'organisation de la police spécifique à cette réglementation.

Puis il a relevé la nuisance que représente la multiplication, par endroits, des préenseignes dites dérogatoires, servant à signaler les activités « particulièrement utiles pour les personnes en déplacement », comme les hôtels, restaurants ou sites touristiques, mais aussi les services d'urgence ou les entreprises locales de produits du terroir...

Il a insisté, en outre, sur les réserves suscitées par l'adoption, dans le cadre de l'examen du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle à l'Assemblée nationale, d'un amendement substituant, au régime de déclaration préalable un système d'autorisation préalable, par le maire, des dispositifs d'affichage. Si cette disposition a pour objectif de lutter plus efficacement contre la prolifération des enseignes publicitaires, elle fait craindre un risque d'arbitraire, et un développement des contentieux ; ce système d'autorisation impliquerait en outre un suivi très étroit, alors même que la déclaration préalable est à l'heure actuelle trop peu exploitée ; enfin, il pourrait s'avérer contre-productif, en créant un « droit acquis » en faveur des dispositifs autorisés, qui ne faciliterait pas la mise en oeuvre des contrôles a posteriori.

a estimé, néanmoins, que cet amendement contribue à relancer le débat sur la maîtrise de la publicité extérieure, alors que le ministère en charge de l'écologie vient de réinstaller le Conseil national du paysage. Il a évoqué, dans ce contexte, des pistes de réflexion en vue de consolider la législation en vigueur, insistant d'abord sur la priorité à accorder à une application plus stricte de la police de l'affichage, là où l'on constate actuellement des dérives, notamment par une meilleure information des maires. Il a suggéré également de mieux encadrer le dispositif des préenseignes dérogatoires, en les soumettant à déclaration préalable et en favorisant leur regroupement et l'harmonisation de leur format, dans le cadre de la « signalisation d'information locale ». A cet égard, il a rappelé que la réforme de la taxation locale sur la publicité, engagée à l'initiative de M. Philippe Marini dans le cadre de la loi de modernisation de l'économie, permet désormais de taxer ces préenseignes. Un autre ajustement consisterait à adapter la législation à la décentralisation, en favorisant une approche intercommunale. Enfin, un élargissement de la composition des groupes de travail chargés d'élaborer les règlements locaux de publicité pourrait être envisagé, comme le demandent les associations de défense du paysage, qui en sont actuellement exclues.

En conclusion, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a souligné la volonté du Gouvernement de relancer le débat sur la qualité des paysages et du cadre de vie, alors que cette question a été absente du « Grenelle de l'environnement ». Puis il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » pour 2009.