Intervention de Dominique Braye

Cette proposition de loi m'a en effet demandé beaucoup de travail, car il fallait concilier l'inconciliable, à savoir le souci d'encourager le développement commercial dans notre pays - et donc de défendre le pouvoir d'achat de nos concitoyens - tout en luttant contre la désertification des centres-villes. Il s'agissait de rapprocher les points de vue entre ceux qui souhaitent plus de contrôles et ceux qui veulent la libéralisation totale de ce secteur d'activité. Avec beaucoup d'imagination, il a été possible de réunir ces deux approches apparemment contradictoires. La réussite de certains de nos voisins l'atteste d'ailleurs.

Notre incapacité collective, au cours des 30 dernières années, à penser de manière cohérente l'insertion du commerce sur nos territoires a produit une véritable catastrophe en termes d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Il suffit de constater la laideur des entrées de villes et l'organisation aberrante d'un tissu urbain morcelé en zones monofonctionnelles qui gaspillent l'espace foncier et imposent des transports coûteux et polluants. Il suffit de tourner les yeux vers nos communes, petites et moyennes, pour mesurer la désertification des centres-villes, vidés de leur animation au profit de zones périphériques.

Si la difficulté à réaliser une intégration harmonieuse du commerce sur nos territoires ne date pas d'hier, la réforme de l'urbanisme commercial portée par la loi de modernisation de l'économie de 2008 n'a pas contribué à améliorer la situation. Le relèvement du seuil de saisine des commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC), de 300 à 1 000 m², ainsi que l'interdiction de fonder leurs décisions sur des critères économiques ont en effet été suivis d'une libéralisation des implantations.

Cette réforme répondait à un objectif économique louable : lever les barrières à l'entrée du marché afin d'intensifier la concurrence entre enseignes au profit des consommateurs. Néanmoins, ce texte a provoqué d'importants dommages collatéraux en matière d'aménagement du territoire, avec une véritable explosion des surfaces commerciales dans notre pays, qui était pourtant déjà l'un des mieux équipés d'Europe et même du monde en ce domaine. On n'a pas assez pris garde, même si le Sénat avait tiré la sonnette d'alarme lors de l'examen de la LME, que la législation de l'urbanisme commercial était avant tout un outil urbanistique d'organisation de l'espace pour les collectivités territoriales, outil que la réforme a fortement affaibli sans proposer un véritable mécanisme de substitution.

Je reconnais que cet outil était très imparfait, voire critiquable, mais il avait au moins le mérite d'exister. Je regrette donc que l'on ait, en quelque sorte, jeté le bébé avec l'eau du bain et sacrifié l'aménagement du territoire à la levée des barrières à la concurrence.

Néanmoins, à quelque chose malheur est bon : cette évolution nous a fait prendre conscience qu'il fallait rebâtir sur de nouvelles bases une politique de régulation des implantations commerciales. D'ailleurs, le Gouvernement s'était engagé, pendant les débats, à présenter un projet de loi sur la question dans les six mois suivant la LME. Ne voyant rien venir, nos collègues députés, Michel Piron et Patrick Ollier, se sont saisis du problème au printemps dernier en faisant adopter cette proposition de loi. Je salue cette heureuse initiative qui n'aurait pas été possible sans la réforme constitutionnelle de 2008.

Pour comprendre et amender ce dispositif, il faut, en préambule, rappeler qu'il s'inscrit dans un cadre relativement contraint.

La première obligation est le respect du droit européen en matière de concurrence et de liberté d'établissement. Il n'est plus possible aujourd'hui de restreindre les implantations commerciales sur la base de « tests économiques ». Les seuls critères autorisés sont des critères d'intérêt général tel que l'aménagement du territoire. Encore faut-il que les restrictions à la liberté d'implantation imposées au nom de cette exigence soient non discriminatoires et qu'elles restent proportionnées aux objectifs recherchés. La Commission européenne, qui suit ce dossier de très près avec une méfiance non dissimulée, sera très sourcilleuse sur toutes sur ces questions, notamment celle des seuils de surface. Ceux qui souhaiteraient pouvoir discriminer les commerces selon leur format ou selon leur « concept » seront donc forcément déçus.

Un deuxième paramètre fait partie de l'équation législative : les nouvelles règles relatives aux implantations devront concilier deux objectifs aussi légitimes l'un que l'autre - l'aménagement du territoire et le renforcement de la concurrence. Nous devons donc réguler sans figer, créer ou renforcer des situations de rentes monopolistiques, car ce serait contraire à l'un des axes majeurs de notre politique économique.

Le principe directeur de cette proposition de loi est d'intégrer l'urbanisme commercial au droit commun de l'urbanisme. Cette expression un peu pompeuse indique tout simplement qu'il s'agit de mettre fin à la dichotomie entre des autorisations d'exploitation commerciale délivrées sur le fondement du code de commerce et des autorisations d'urbanisme classiques. Désormais, seul le permis de construire sera nécessaire. Cela permettra une simplification et donc une accélération des procédures d'autorisation.

Pour réaliser cette intégration, le texte s'appuie sur les schémas de cohérence territoriale (SCOT) : ces derniers devront, dans un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur du texte, délai que je souhaite étendre à trois ans, être complétés par un document d'aménagement commercial (DAC), qui sera le volet « commerce » du document d'orientation et d'objectifs. La disposition votée dans le Grenelle II, à l'initiative du président Emorine, qui tend à généraliser les SCOT sur l'ensemble du territoire national, devrait donc permettre à terme à tous les territoires de disposer d'un outil d'aménagement commercial.

Il est tout à fait logique de confier au SCOT l'organisation générale du commerce, car cela correspond au choix du périmètre d'action pertinent. Le DAC, en cohérence avec les orientations du SCOT, définira donc les grandes orientations relatives à l'organisation du commerce. Il précisera en particulier les exigences d'aménagement du territoire auxquelles les implantations commerciales d'une surface supérieure à 1 000 m² devront se plier.

Les outils offerts aux collectivités territoriales grâce au DAC seront de deux sortes. Tout d'abord, le DAC délimitera diverses zones d'implantation.

Premier type de zones : les centralités urbaines. Nous les définirons plus précisément lors de l'examen des amendements. Dans ces centralités, les implantations, quelle que soit leur surface, seront réglementées par le plan local d'urbanisme (PLU) sans que le SCOT puisse imposer de prescriptions.

Deuxième type de zones : celles, autres que les centralités urbaines, où les implantations de grande taille pourront être autorisées par le DAC sous réserve qu'elles respectent les conditions qu'il fixe.

Enfin, il y aura les zones résiduelles, que le texte ne vise pas explicitement, dans lesquelles les implantations de plus de 1 000 m² seront interdites.

Dans les zones d'implantation périphériques qu'il définit, le DAC pourra imposer des conditions à l'implantation. Cela constitue le deuxième outil d'aménagement et c'est à ce niveau que se pose la question centrale : les conditions prévues sont-elles suffisantes ? Portent-elles sur les critères-clé ? Permettent-elles au DAC d'être véritablement un outil de régulation des implantations ?

On a beaucoup dit que les commissions départementales étaient devenues des machines à dire « oui ». Il ne faudrait pas que les DAC qui vont les remplacer ne soient eux-mêmes que des machines à délivrer sans réserve des permis de construire. Or, si le législateur ne prévoit pas des conditions suffisamment contraignantes, toutes les implantations seront permises n'importe où et les élus perdront la main sur les implantations effectuées sur les territoires dont ils ont la charge. Il y a là un vrai danger.

Si le lieu normal d'élaboration d'un DAC est le SCOT, la proposition de loi prévoit néanmoins des solutions alternatives. En l'absence de SCOT, le PLU intercommunal devra en effet contenir des dispositions faisant office de DAC. En l'absence de SCOT et de PLU intercommunal, tout EPCI pourra élaborer un DAC s'imposant au PLU des communes membres. Enfin, dans certaines régions comme l'Île-de-France, où la carte intercommunale est loin d'être achevée, une commune pourra intégrer dans son PLU les dispositions d'un DAC.

Le permis de construire servira d'autorisation d'implantation commerciale. Lorsqu'il existera un PLU compatible avec le document d'aménagement commercial, ce PLU intègrera, dans son règlement et dans ses orientations d'aménagement et de programmation, les prescriptions du DAC. Le permis de construire sera donc délivré en conformité avec le PLU.

En l'absence de PLU, ce qui est fréquent, ou bien s'il existe un PLU mais qu'il n'a pas encore été rendu compatible avec le DAC, le permis de construire devra être compatible avec le DAC, qui sera donc directement opposable aux demandes d'autorisations individuelles. C'est pourquoi le DAC devra être suffisamment précis, notamment dans son zonage.

Enfin, pendant la période transitoire au cours de laquelle les DAC seront élaborés, des commissions régionales d'aménagement commercial (CRAC) devront donner leur accord préalable à la délivrance des permis de construire pour les implantations de plus de 1 000 m². Les critères de décision de ces CRAC, majoritairement composées d'élus, seront à peu près celles des actuelles CDAC.

Voilà, à grands traits, la logique de ce texte, qui introduit un bouleversement assez profond dans le contrôle des implantations commerciales et qui modifie les relations entre les documents d'urbanisme et les procédures de délivrance des autorisations individuelles.

Cette nouvelle approche impose que nous précisions les notions utilisées et les procédures envisagées. En total accord avec le rapporteur de l'Assemblée nationale, je vous proposerai donc de réorganiser en profondeur le texte adopté par les députés, sans toutefois en modifier substantiellement l'esprit et les orientations fondamentales.

Les réécritures globales d'articles font tomber, en séance, les amendements qui se rapportent aux articles. Le travail de commission se fait cependant dans un esprit et selon un formalisme différents. Tous les amendements seront examinés sur le fond et chacune de vos propositions trouvera sa place dans la discussion et fera l'objet d'un vrai débat.

En ce qui concerne mes amendements de fond, un point est essentiel. Je le dis franchement : cette proposition de loi a tout pour devenir un bon texte mais, en l'état, non seulement elle ne remplit pas l'objectif qu'elle se fixe, mais elle risque même d'aboutir au résultat inverse. Aujourd'hui les CDAC, malgré toutes les critiques dont elles font l'objet, demeurent un lieu où les élus peuvent avoir leur mot à dire sur la pertinence des implantations commerciales et, le cas échéant, peuvent s'opposer à celles qu'ils jugent néfastes pour la structuration de leur territoire. Or, cette proposition de loi prévoit la disparition de ces CDAC. À l'avenir, les implantations commerciales seront autorisées par une décision de conformité du permis de construire avec le DAC, ce qui signifie que le maire se bornera à constater que le projet qui lui est soumis satisfait aux règles objectives explicitées dans les documents d'urbanisme. Nous passons donc d'une décision d'opportunité à une décision de conformité. Les PLU et les DAC devront donc avoir bien défini les règles applicables.

Personnellement, cela me convient, mais à une seule condition : il faudra que les DAC disposent d'outils pour autoriser ou interdire les implantations commerciales en fonction des exigences d'aménagement du territoire. Or, après avoir étudié ce texte en détail, après avoir beaucoup auditionné, après avoir consulté les divers ministères intéressés, et en avoir discuté avec le Président Emorine, je constate que, dans le texte actuel, ces outils n'existent pas. Rien dans le DAC ne peut empêcher la poursuite de la dévitalisation des centres-villes et la disparition programmée du commerce de proximité.

Si elle était adoptée en l'état, cette proposition de loi constituerait donc un remède pire que le mal. En supprimant les CDAC au profit d'un DAC sans vrai pouvoir de contrainte, les élus perdraient le peu d'influence qu'ils possèdent encore dans les CDAC pour gagner, en contrepartie, un pouvoir illusoire de régulation à travers des DAC qui se révèleraient des machines à délivrer des permis de construire. Ainsi, au lieu de réguler à nouveau les implantations commerciales au service de l'aménagement des territoires, ce texte deviendrait l'étape ultime de leur libéralisation.

Doit-on en conclure que ce texte est fondamentalement vicié ? Je ne le crois pas. Son orientation générale me paraît bonne. De plus, la législation sur l'urbanisme commercial, telle qu'elle figure dans le code de commerce, s'est montrée incapable, depuis 30 ans, d'apporter des réponses aux problèmes de vitalité des centres-villes, surtout pour les villes moyennes. En rester aux règles de la LME n'est pas une option souhaitable. C'est pourquoi je vous propose d'adapter ce texte à condition que nous garnissions la boîte à outils du DAC afin qu'il réponde à la désertification des centres-villes.

A ce jour, je n'ai trouvé qu'une solution : le DAC pourra contraindre la localisation des implantations commerciales sur la base d'une typologie des secteurs commerciaux. Si nous voulons que les centralités urbaines soient des lieux animés, qui mettent à la disposition de la population une offre commerciale diversifiée et de proximité, il faut que les commerces s'installent dans les centres afin de jouer un rôle de « locomotive » car ils peuvent attirer la population et faire profiter le reste du tissu urbain et commercial de leur présence. Ils ne doivent pas céder à la facilité de l'installation en périphérie, pour cause de foncier moins cher, de charges moins élevées et de stationnement plus facile. Or, ils ne le feront pas d'eux-mêmes. J'ai beau être un libéral, cela ne m'empêche pas de constater les éventuelles limites du marché. Selon la tendance économique spontanée, les « locomotives » commerciales s'installent plutôt en périphérie, car le prix du foncier y est plus faible et les marges commerciales plus élevées. Si nous voulons inverser cette logique économique centrifuge de localisation des commerces, si nous voulons redynamiser les zones de centralité urbaine, le DAC doit pouvoir imposer à des types de commerce, qu'ils soient alimentaire, de culture ou de loisir, de s'installer dans les zones centrales.

Cette idée appelle plusieurs commentaires. Premièrement, ces règles de localisation préférentielle basée sur une typologie des commerces devront respecter la liberté d'établissement. Le DAC doit pouvoir exiger, au nom de l'aménagement du territoire, que telle grande catégorie de commerce soit localisée ici plutôt que là, mais il ne peut conduire à lui interdire toute implantation dans la zone de chalandise d'un territoire. Ce n'est ni juridiquement possible, ni économiquement souhaitable.

Deuxièmement, la planification urbanistique n'est pas la panacée. Les élus locaux doivent assumer toutes leurs responsabilités : s'ils veulent attirer les commerces dans les centralités urbaines, il faut qu'ils aménagent leurs centres en conséquence, qu'ils prévoient le stationnement et la desserte des clients, qu'ils préemptent les locaux disponibles, qu'ils procèdent à un remembrement commercial, qu'ils fassent en définitive des localisations centrales une option économiquement possible et rentable. On ne peut interdire toute implantation en périphérie sans aménager les centres-villes !

Troisièmement, si la loi crée une typologie des secteurs de commerce, il faudra que celle-ci soit suffisamment générique pour rester simple et opératoire. Bruxelles nous observe : les cinq DAC mis en place sont au contentieux, car les élus ont été trop précis. Le législateur et les SCOT ne doivent pas enfermer le commerce, qui est une matière en constante évolution, dans des catégories étroites et figées.

Quatrièmement, si la loi crée des outils de régulation territoriale puissants, il faut qu'elle leur donne aussi une grande souplesse. Il est important que le DAC soit conçu au sein du SCOT pour mettre le commerce en cohérence avec l'ensemble des fonctionnalités d'un territoire. Mais le SCOT est un document d'orientation à long terme et la temporalité du DAC ne peut être la même que celle du SCOT : il faut par conséquent que les élus puissent faire évoluer le contenu de leur DAC très vite et sans formalisme excessif. Le DAC doit être un document aussi vivant que la matière qu'il régule. Cela passe par la définition de procédures de modification, qui figurent dans mes propositions d'amendements.

Je vous le dis en toute franchise, notamment à monsieur le ministre avec qui j'en ai déjà beaucoup discuté : si vous êtes en mesure de me proposer une autre solution qui réponde au problème de l'agonie des centres-villes, je suis preneur. S'il y a plus simple et plus efficace, qu'on me le démontre. En tant que rapporteur, je ne peux me satisfaire d'un discours reconnaissant que la désertification des centres-villes est un immense problème sociétal, sans que l'on ne propose rien pour y remédier. La solution que je préconise n'a sans doute pas que des avantages, mais ne pas la proposer serait irresponsable.

J'en viens à mes autres amendements. Pour renforcer les outils du DAC, outre la typologie des secteurs commerciaux, je propose que le DAC puisse fixer des conditions portant sur la diversité des fonctions urbaines et sur la densité minimale de construction.

Plusieurs amendements permettent de sécuriser juridiquement les DAC.

Les centralités urbaines font l'objet d'une définition claire.

Le statut des secteurs qui ne sont ni des centralités urbaines, ni des zones d'implantation autorisées par un DAC, est clarifié.

La procédure d'élaboration des DAC communautaires est explicitée, avec une procédure copiée sur celle des PLU.

Un amendement prévoit d'abroger le DAC communautaire lorsqu'entre en vigueur le DAC d'un SCOT ou un PLU intercommunal faisant office de DAC.

Les circonstances dans lesquelles la CRAC sera saisie pour donner son accord à une implantation commerciale sont précisées.

Le DAC doit être un document vivant. Deux amendements répondent à cet objectif : les procédures d'évolution déjà existantes pour les PLU - révision, révision simplifiée, modification, modification simplifiée et déclaration de projet - sont transposées aux cas des DAC communautaires et des DAC de SCOT.

Un débat triennal sur les effets du DAC communautaire sera organisé.

Il conviendra d'inciter les intercommunalités à élaborer des DAC. Il faudra donc maintenir des restrictions à l'implantation des commerces de grande taille dans les zones où s'applique actuellement la règle de l'urbanisation limitée et qui ont été ouvertes à l'urbanisation après 2003. J'avais prévu, si les DAC n'étaient pas adoptés dans les trois ans, d'en revenir à 300 m2. Je vous proposerai vraisemblablement de supprimer cette disposition en séance.

Enfin, il faudra veiller au bon déroulement de la phase transitoire entre l'ancien et le nouveau régime. Pour cela, je vous propose deux amendements : l'un concerne la composition de la CRAC avec une représentation accrue des élus. L'autre a trait aux délais de conversion des documents d'urbanisme aux nouvelles règles : le délai de droit commun de l'urbanisme en la matière, trois ans, doit s'appliquer.

Voilà quelle est ma lecture de cette proposition de loi : il s'agit d'un texte techniquement et politiquement difficile. Il nous oblige en effet à prendre à bras le corps un problème compliqué, celui du bon équilibre entre aménagement du territoire et concurrence économique, deux domaines qui ne font pas aisément bon ménage. Si on ne donne pas au DAC des outils puissants, l'aménagement du territoire sera une fois de plus sacrifié, ce que je ne saurais accepter.