Intervention de André Trillard

La mission « Immigration, asile et intégration» a été créée en 2007 avec deux programmes: le programme 303 porte sur «l'immigration et l'asile », le programme 104, sur « l'intégration et l'accès à la nationalité française ». Depuis cette création, notre commission se saisit pour avis du programme 303 et, plus particulièrement, de l'action n°2 portant sur la «garantie de l'exercice du droit d'asile», qui relevait auparavant du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE). Le but de cet avis est de continuer à examiner les conditions de fonctionnement de l'Office pour les réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). L'OFPRA qui relevait du ministère de l'immigration va retourner à l'Intérieur. La CNDA a été rattachée, depuis le 1er janvier 2009, au Conseil d'État, et ses crédits inscrits dans la mission « Conseil et Contrôle de l'État ».

Je vous renvoie à mon rapport imprimé pour l'analyse détaillée, pour m'en tenir à certains points critiques. S'agissant de l'OFPRA, j'avais évoqué l'an dernier les mots du ministre Éric Besson, parlant d'une «explosion» de la demande d'asile. En effet, celle-ci a augmenté de 23% en 2009, et de 10% au premier semestre 2010, laissant augurer une croissance analogue à celle de l'année précédente. En 2009, 47 700 demandes d'asile ont été formulées, - premières demandes et réexamens. L'augmentation d'activité de l'OFPRA s'est élevée en 2009 à 11% à effectifs constants, augmentant le nombre des dossiers en instance à 20 500 au 30 juin 2010, ce qui allonge le délai d'examen des dossiers à 4 mois contre 3 mois en 2008. Cela a des conséquences financières, les aides sociales accordées au demandeur prenant effet rétroactif depuis le jour de sa demande. Pour faire face à cette situation, le projet de budget pour 2011 prévoit un renfort de 30 officiers de protection contractuels pour 18 mois, portant le plafond global d'emploi de l'OFPRA à 442 ETP (équivalents-temps plein), dont 164 titulaires et 113 contractuels de cadre A.

Si la France reste en Europe le premier pays destinataire de demandeurs d'asile, les demandes adressées à d'autres pays augmentent : + 18% pour l'Allemagne, +24% pour l'Autriche, +40% pour la Belgique. Au niveau mondial, la France arrivait en 2009 derrière les États-Unis, qui comptaient 50 000 demandes, mais avant le Canada (34 000 demandes). Toujours en 2009, c'est d'Europe que sont issus le plus grand nombre de demandeurs d'asile, (19 000), alors qu'en 2008, c'était l'Afrique qui venait en tête, avec 17 400 demandes. Cette tendance se poursuit au 1er semestre 2010, avec 9 400 demandes en provenance d'Europe, l'Afrique restant le deuxième continent d'origine des demandeurs (8 400). La forte augmentation des demandeurs originaires du Kosovo, au nombre de 3 050, soit 70% de plus qu'en 2008, explique cette évolution, qui persiste au 1er semestre 2010 (1 550 demandes). Les demandes russes augmentent également de 50% au 1er semestre 2010. Deux autres pays fournissent une demande en forte progression: le Bangladesh (+80%), et la République démocratique du Congo (+30%).

Pour faire face à cette situation, la première priorité du ministère de l'immigration pour 2011 est de « mieux harmoniser les politiques de l'asile au plan européen et international», notamment par la négociation d'un régime d'asile européen commun, espéré pour 2012.

J'en viens maintenant à la CNDA, dont le rattachement à la mission « Conseil et Contrôle de l'État» se justifie par son rôle juridictionnel. J'ai été frappé par la contradiction existant entre l'impact de ses décisions et l'excessive «personnalisation» de certaines d'entre elles, qui semblaient davantage découler de la conception que se font de l'asile certains magistrats vacataires que des éléments du dossier. Je constate donc avec satisfaction une évolution vers une plus grande professionnalisation du corps des magistrats, qui conduira, je n'en doute pas, à une impartialité accrue de la Cour, corollaire indispensable de son statut de juridiction. C'est ainsi que 10 magistrats à plein temps, issus du Conseil d'État, ont été affectés à la CNDA à compter du 1er septembre 2009. Ils ont présidé chaque mois, depuis cette date, une moyenne de 68 audiences, les présidents vacataires restant majoritaires, avec une moyenne de 125 audiences par mois.

Les décisions prises par les formations de jugement ont une grande importance, puisqu'elles peuvent casser un avis négatif donné par l'OFPRA sur une demande d'asile et accorder, ipso facto, le statut de réfugié au demandeur initialement débouté, ainsi que, rétroactivement, le RMI et l'ensemble des prestations sociales dues depuis le premier jour de sa demande. Certes, l'OFPRA, malgré la qualité de ses officiers de protection, n'est pas infaillible. Mais le caractère un peu systématique des décisions prises par certaines formations de jugement de la CNDA est préoccupant.

D'autres aspects du fonctionnement de la CNDA sont problématiques, comme le mode de recrutement des interprètes, le choix systématique des mêmes avocats par les déboutés ainsi que l'accroissement exponentiel du montant de l'aide juridictionnelle, passée de 200 000 euros en 2005 à 1,480 million prévu pour 2010.

Mes interrogations sont partagées par la commission des finances, qui a publié, le 6 octobre dernier, un rapport d'information intitulé: «La CNDA: une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents», lequel recommande d'imposer un délai d'un mois aux requérants devant la CNDA pour déposer une demande d'aide juridictionnelle et d'élargir à d'autres barreaux que ceux de Paris et Versailles l'inscription d'avocats sur les listes de cette aide.

Ces remarques formulées, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme 303 « Immigration et asile» de la Mission Asile et Immigration.