Intervention de Didier Migaud

D'après les dernières informations, on envisagerait un examen à l'Assemblée nationale dès le début du mois d'octobre et, au Sénat, avant le débat budgétaire.

Aujourd'hui marque notre premier rendez-vous d'une longue série qui me permettra, avant l'été, de vous dresser au nom de la Cour un tableau d'ensemble de la situation des finances publiques françaises. Je vous présenterai ainsi le 23 juin le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Je rendrai aussi compte du rapport sur la certification des comptes du régime général de sécurité sociale à la commission des affaires sociales de votre assemblée.

L'assistance que la Cour vous apporte dans le contrôle de l'exécution de la loi de finances est je crois particulièrement utile cette année. Car 2009 a été à bien des égards un exercice exceptionnel, en raison bien sûr des effets de la crise économique et financière, et des diverses mesures qui ont été prises par l'Etat pour en réduire les effets.

Les trois résultats financiers de l'Etat, prévus à l'article 37 de la LOLF, en portent témoignage.

Le résultat budgétaire tout d'abord. L'exécution s'est achevée en 2009 par un déficit de 138 milliards d'euros, soit une fois et demi le déficit constaté en 2008. Celui-ci avait pourtant déjà atteint, avec 56 milliards d'euros, un niveau record dans notre histoire moderne. Le déficit 2009 représente près de la moitié des dépenses nettes du budget général ou plus des deux tiers de ses recettes fiscales nettes.

Il est vrai que l'année 2009 a connu une dégradation marquée de la situation économique : alors que le budget avait été préparé sur une hypothèse de croissance du produit intérieur brut de 1 %, la France a finalement connu en 2009 une récession, historique elle-aussi, de 2,5 %.

Cette dégradation majeure a conduit le Gouvernement à réviser à plusieurs reprises ses hypothèses, imposant une mobilisation exceptionnelle du Parlement mais aussi des administrations pour adapter le budget de l'Etat à la profonde dégradation de la conjoncture. Et votre commission a été bien sûr en première ligne tout au long d'une année qui a vu, fait exceptionnel, le vote de trois lois de finances rectificatives en février, en avril et en décembre 2009.

Signe que cette crise profonde est loin d'être terminée, ce rythme inhabituel se poursuit en 2010 puisque deux lois de finances rectificatives ont déjà été promulguées aux mois de mars et de mai, et qu'une troisième a été déposée devant l'Assemblée nationale le 19 mai dernier.

La première conséquence de la crise économique et financière a été l'effondrement des recettes fiscales nettes de l'Etat qui sont revenues, à périmètre courant mais en euros constants, à un niveau proche de celui de 1979. Or, dans le même temps, le PIB a augmenté de 68 %. Et par rapport à 2008, elles ont diminué de 60 milliards d'euros, dont plus de 24 milliards d'euros sont directement attribuables à la dégradation de la conjoncture.

La seconde conséquence de la crise, c'est que, pour soutenir l'activité et éviter une aggravation de la récession économique et de ses effets sociaux, le Gouvernement a pris des mesures qui ont réduit les recettes et accru les dépenses.

Au total, les rentrées fiscales ont diminué de 16,3 milliards d'euros du fait du plan de relance, essentiellement au titre des mesures visant à alléger les besoins de trésorerie des entreprises.

Quant aux dépenses comptabilisées sur la mission provisoire « Plan de relance de l'économie », elles sont estimées à 15,7 milliards d'euros.

Ces mesures ont bien sûr eu un effet sur le dynamisme des dépenses nettes de l'Etat. En prenant en compte la variation du solde des comptes spéciaux, les dépenses nettes ont progressé de 21,5 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 7,7 % par rapport à 2008.

Je précise que ce chiffrage est différent de celui du Gouvernement, qui calcule l'évolution des dépenses nettes de l'Etat pour le budget général uniquement et n'intègre pas la variation du solde des comptes spéciaux.

Or, le solde des comptes spéciaux, qui était proche de l'équilibre ou légèrement positif ces dernières années, a connu une dégradation de plus de 8 milliards en 2009, du fait principalement des 6,3 milliards d'euros de prêts consentis aux entreprises du secteur de l'automobile.

En sens inverse, on peut relever l'allègement des intérêts payés par l'Etat au titre de sa dette, qui sont inférieurs de plus de 5 milliards d'euros à ceux acquittés en 2008. Une telle baisse des intérêts peut paraître paradoxale alors que l'encours de la dette négociable a augmenté de 131 milliards d'euros en 2009. C'est que la crise a entraîné une baisse des taux d'intérêts et un ralentissement de l'inflation. Dans ce contexte, l'Etat a choisi de recourir massivement à des emprunts à court terme.

Au final, la Cour a pu établir que la crise économique et les mesures adoptées pour y faire face ont alourdi le déficit de l'Etat de près de 63 milliards d'euros par rapport à celui constaté en 2008, soit les trois quarts de son aggravation totale, chiffrée à 82 milliards d'euros.

Mais il faut bien reconnaître que ce solde budgétaire présenté dans le projet de loi de règlement a une signification limitée :

- parce qu'il ne rend pas compte de certaines opérations extra-budgétaires, comme cette année encore les avances rémunérées souscrites auprès du Crédit foncier de France ;

- parce qu'il dépend également du calendrier des opérations budgétaires, avec les pratiques de report de charges sur l'exercice suivant.

J'en viens au résultat de la comptabilité générale de l'Etat, autrement appelé résultat patrimonial, qui donne une vision plus complète de la situation économique et financière de l'Etat.

L'analyse des comptes permet de dépasser l'horizon annuel de l'autorisation budgétaire. Le résultat en comptabilité générale est en effet exprimé en droits constatés, donc dès que les dettes et les créances ont acquis un caractère certain, ce qui permet notamment de mieux appréhender les engagements que l'Etat devra honorer dans le futur.

Ce résultat patrimonial déficitaire atteste lui aussi nettement de l'impact de la crise, puisqu'il a diminué de 28,7 milliards d'euros par rapport à 2008, pour s'établir à -97,7 milliards d'euros. Il apparaît moins dégradé que le résultat budgétaire, qui lui est en déficit, je le rappelle de 138 milliards d'euros.

C'est qu'il faut bien comprendre que le solde d'exécution des lois de finances et le résultat patrimonial correspondent à des concepts différents qui induisent logiquement de nombreux écarts positifs et négatifs.

Par exemple, une part importante des dépenses budgétaires d'investissement ne correspond pas à des charges au sens de la comptabilité générale, mais est inscrite au bilan de l'Etat en tant qu'actifs. Ces dépenses accroissent donc le patrimoine de l'Etat. Ainsi, les prêts aux constructeurs automobiles dans le cadre du plan de relance (6,3 milliards d'euros) sont bien des dépenses budgétaires, mais elles figurent à l'actif du bilan de l'Etat en tant que créances immobilisées.

Il n'en reste pas moins que ce résultat patrimonial en forte dégradation s'explique par la réduction très sensible des produits fiscaux, que j'ai déjà mentionnée, et par la progression de certaines charges, en particulier de transferts aux collectivités et aux ménages.

La situation nette de l'Etat, qui résulte de la différence entre ses actifs et ses passifs, illustre de manière encore plus significative l'aggravation de la situation financière de l'Etat. Celle-ci se dégrade en effet de 105 milliards d'euros pour s'établir fin 2009 à -723 milliards d'euros.

Cette dégradation très marquée de la situation nette, déjà fortement négative, résulte d'une augmentation du passif de l'Etat de 118 milliards d'euros, due pour l'essentiel à la progression de la dette financière. Cette dernière s'élève pour l'Etat à fin 2009 à 1 175 milliards d'euros, en progression de plus de 131 milliards d'euros par rapport à 2008. Je précise qu'il ne s'agit pas de la dette de l'ensemble des administrations publiques, prise en compte au titre des critères dit de Maastricht et qui s'établit à 1 489 milliards d'euros à fin 2009, mais bien de la dette de l'Etat.

L'augmentation de 13 milliards d'euros de l'actif est quant à elle principalement liée à la valorisation des immobilisations financières, en hausse de 17,7 milliards d'euros par rapport à 2008. L'essentiel de cette valorisation provient de la quote-part détenue par l'Etat dans le fonds stratégique d'investissement.

J'en viens enfin au résultat du tableau de financement qui fait apparaître un besoin de financement de l'Etat sans précédent, de 246,2 milliards d'euros, soit deux fois plus que la moyenne des années 2002 à 2007.

Ce besoin de financement a été couvert par l'endettement, l'Etat faisant le choix d'emprunter de manière croissante à court terme et dans des proportions supérieures à la couverture des variations infra-annuelles du compte du Trésor.

Cette croissance de la dette à court terme, si elle a pu représenter un avantage certain sur 2009, présente un double inconvénient :

- d'une part, elle renforce la sensibilité de la charge de la dette de l'Etat à une remontée des taux d'intérêt ;

- d'autre part, elle réduit pour partie la portée de l'autorisation parlementaire prévue par la LOLF qui ne porte explicitement que sur la dette à moyen et long terme.

C'est pourquoi la Cour recommande instamment d'améliorer l'information du Parlement sur l'évolution de l'endettement à court terme.

Vous l'aurez compris, tous les clignotants budgétaires et financiers sont au rouge. Cela pourrait laisser penser que cette dégradation de la situation de nos finances publiques n'est attribuable qu'à la crise économique et aux effets du plan de relance. Je voudrais toutefois dissiper cette idée, puisque certaines mesures prises avant la crise ont eu des effets sur 2009.

Ainsi, les allègements fiscaux consentis en 2007 et 2008 ont engendré des surcoûts de 5,2 milliards d'euros en 2009 : le coût de la loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite loi TEPA, est notamment supérieur de 2 milliards d'euros à celui enregistré en 2008 et atteint au total 9,7 milliards d'euros en 2009.

En outre, certaines pratiques anciennes ont perduré pendant la crise, comme par exemple l'insuffisante sécurisation des recettes de l'Etat. De nouvelles mesures fiscales ont été adoptées en cours d'année, et elles ont généré une baisse des recettes de 1,4 milliard d'euros. Il s'agit principalement, vous l'aurez sans doute deviné, de la baisse de la TVA dans le secteur de la restauration.

Il n'y a pas lieu, dans le cadre des deux documents que je vous présente aujourd'hui, d'épiloguer sur le caractère surtout conjoncturel ou essentiellement structurel de la dégradation de nos finances publiques, ou d'en apprécier la soutenabilité. La Cour en tirera les conclusions dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, que je vous présenterai le 23 juin prochain.

Je conviens que le panorama que je viens de dresser est sombre. Il ne doit pas masquer les progrès qui ont été accomplis par l'Etat, dans l'exécution de son budget d'une part, dans la fiabilisation des comptes d'autre part, qui apportent une information financière plus riche.

Des progrès ont été réalisés dans l'exécution budgétaire.

L'exercice 2009 a été marqué par l'apurement d'une partie importante des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale, pour un total de 3,8 milliards d'euros. Cette mesure a été principalement financée grâce à la diminution de la charge payée au titre des intérêts de la dette.

De même, le recours à des ressources extrabudgétaires pour financer des charges du budget de l'Etat a été réduit. Ainsi les avances souscrites auprès du Crédit foncier de France pour financer les primes d'épargne logement ont diminué de 300 millions d'euros par rapport à 2008.

Enfin, les reports de charges sur l'exercice suivant ont également été divisés par plus de deux par rapport à 2008.

La fiabilité et la qualité du compte général de l'Etat ont incontestablement progressé en 2009, même si la Cour certifie les comptes de l'Etat pour l'exercice 2009 avec neuf réserves, dont huit que nous considérons comme substantielles.

Ces progrès sont l'aboutissement des efforts importants consentis par l'administration pour résoudre des difficultés dont certaines étaient pendantes depuis plusieurs années.

La Cour a donc décidé de lever trois réserves qu'elle avait formulées sur les comptes de 2008. Ces réserves portaient sur la justification des comptes de trésorerie, sur les participations de l'Etat dans les principaux fonds multilatéraux, y compris le FMI, et sur la comptabilisation des actifs sous-jacents des contrats de concessions de service public. Cette dernière réserve représente à elle seule un enjeu financier massif de plus de 130 milliards d'euros, au titre des concessions autoroutières, ferroviaires et aéroportuaires. Leur comptabilisation montre qu'il est possible de faire prévaloir le principe d'image fidèle dès lors que l'on prend le temps de discuter et de s'expliquer.

D'autres progrès importants ont été accomplis. Mais leur portée ne permet pas encore de lever les réserves substantielles auxquelles ils se rattachent.

Les améliorations ont porté tout d'abord sur les dispositifs ministériels de contrôle interne, dont le déploiement se poursuit dans le cadre d'une méthodologie d'analyse et de maîtrise des risques comptables stabilisée et partagée.

La tenue par le ministère de la défense de la trajectoire triennale de fiabilisation de ses actifs dans laquelle il s'était engagé mérite d'être saluée. Le recensement des immobilisations et des stocks a été significativement étendu et une méthode fiable de valorisation des immobilisations est en cours de mise en place.

Ce ne sont là que deux exemples. Il y en a d'autres, que mentionne l'acte de certification qui vous a été transmis.

Je voudrais citer les améliorations apportées à l'annexe aux comptes, qui a été auditée par la Cour. Cette annexe fournit un ensemble d'informations utiles pour analyser la « soutenabilité » des finances de l'Etat et contribuer à leur pilotage et à leur contrôle. Elle gagnerait donc à être davantage utilisée par le Gouvernement ; permettez-moi de dire qu'elle pourrait l'être aussi par le Parlement.

Par exemple, l'annexe présente à la demande de la Cour des projections sur les dépenses et les recettes futures du régime de retraite de l'Etat. Son besoin de financement cumulé est ainsi évalué à 333 milliards d'euros à horizon 2050.

Autre exemple, l'administration a accepté d'intégrer dans l'annexe une valorisation du stock des déficits reportables : ce stock s'élève à 279 milliards d'euros, et se traduira à terme par une perte de 50 milliards d'impôt sur les sociétés.

Je voudrais à présent souligner que ces résultats encourageants valident le bien fondé de l'approche que la Cour a adoptée et l'utilité de la démarche de certification.

Avec la certification avec réserves des comptes de l'Etat, la Cour a voulu accompagner la réforme comptable plutôt que d'en sanctionner l'inachèvement. Cette stratégie, pour être constructive, supposait qu'au terme de chaque exercice, des progrès importants soient constatés, ce qui a été effectivement le cas.

En trois ans, huit réserves substantielles ont pu être levées, même si de nouveaux problèmes sont apparus entre temps.

Je souhaite que d'autres difficultés soient résolues dès le prochain exercice. Ce résultat est accessible pour peu que l'administration se donne les moyens d'aller au bout d'une démarche exigeante et qui a déjà très fortement mobilisé ses services.

Je voudrais enfin insister sur un point : cette démarche de certification n'est pas un exercice purement intellectuel, qui serait déconnecté des réalités économiques ou de la situation financière de l'Etat. Bien au contraire, la certification est un outil central pour faire progresser la sincérité et la transparence des comptes publics.

C'est une question essentielle à l'heure où la fiabilité des comptes de certains Etats membres de la zone euro est mise en cause. L'acte de certification permet en effet d'apporter une assurance raisonnable sur la conformité des états financiers de l'Etat à un ensemble de règles et de principes. Elle prévient ainsi les risques de manipulation des comptes.

Il faut savoir que la France est un des rares pays de la zone euro où les comptes de l'Etat sont certifiés. C'est pourquoi j'entends oeuvrer, dans les enceintes de coopération européenne pertinentes, pour une meilleure diffusion de cette démarche.

Je voudrais enfin souligner que des marges de progression importantes demeurent pour assurer le pilotage du budget de l'Etat et la régularité de son exécution, tout comme la fiabilité et la sincérité du compte général de l'Etat.

Dans ces deux domaines, un des enjeux principaux est la refonte et l'adaptation des systèmes d'information financière et comptable de l'Etat dans le cadre du progiciel Chorus. Il s'agit là d'un sujet d'inquiétude majeur pour la Cour, ce qui a motivé l'envoi au premier ministre d'un référé en début d'année, qui vous a été également communiqué.

Vous connaissez le coût important de cet ambitieux chantier et l'ampleur des réorganisations qu'il implique, en vue d'assurer une bascule au 1er janvier 2011.

La Cour est également inquiète de la fiabilité des données qui seront entrées et véhiculées dans Chorus. Le paramétrage de ce progiciel semble ainsi trop « permissif », avec par exemple des carences dans la tenue des engagements de l'Etat vis-à-vis des tiers. Les travaux de conception de son coeur comptable sont en outre insuffisamment avancés, ce qui a déjà conduit à reporter à 2012 la tenue de la comptabilité générale de l'Etat dans ce progiciel.

Des progrès sont également souhaitables pour assurer une meilleure maîtrise du budget de l'Etat

Ce dernier se fixe depuis plusieurs années un objectif exprimé sous la forme d'une norme de progression de ses dépenses, destinée à encadrer la préparation du budget et à mettre ensuite sous tension les gestionnaires ministériels lorsqu'ils consomment des crédits.

Mais l'Etat utilise cette norme pour rendre compte de l'exécution de ces dépenses dans des conditions qui ne sont pas satisfaisantes. Malgré l'élargissement de cette norme aux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales, qui avait été demandé par la Cour, cet outil demeure insuffisant pour assurer un pilotage global des différentes modalités d'intervention de l'Etat. Une part importante des dépenses reste en effet exclue de la norme, notamment s'agissant d'une grande partie des comptes spéciaux.

C'est pourquoi la Cour propose que soit mis en place un outil complémentaire permettant une approche élargie de l'évolution des dépenses. Cela permettrait de mieux suivre l'évolution des remboursements et dégrèvements d'impôts, qui ont atteint 112 milliards d'euros en 2009, et le dynamisme des dépenses fiscales qui en est la principale source. Les dépenses fiscales ont en effet augmenté de 6,2 % par rapport à 2008, soit un rythme supérieur à l'objectif de 4,8 % affiché en loi de finances initiale. La Cour recommande de mettre sous norme non pas l'intégralité de ces dépenses et financements, mais la part qui se substituent à des crédits budgétaires.

Cela ne dispense évidemment pas d'une réflexion sur la maîtrise des dépenses fiscales ainsi que d'une évaluation systématique de leur efficacité. C'est une des priorités de la Cour.

La gestion des autorisations d'engagement, qui devaient permettre une approche pluriannuelle et favoriser un rapprochement de la comptabilité générale et des opérations budgétaires, est également déficiente. Un certain nombre de programmes ne consomment pas ces autorisations alors que des engagements juridiques ont été pris. C'est donc qu'il n'existe pas encore de véritable comptabilité des engagements juridiques de l'Etat contrairement à l'objectif de la LOLF, et que le contrôle interne continue de faire défaut en la matière.

L'exécution budgétaire aura enfin été marquée par la persistance de plusieurs entorses aux principes budgétaires, mais dont l'ampleur reste limitée.

Vous les connaissez : sous-budgétisations, reports de charges ou au contraire anticipations des dépenses, usage inapproprié des comptes spéciaux, ordonnancement de crédits non disponibles, ou encore compensation des recettes et des dépenses.

2009 aura également connu un doublement des dépenses effectuées en période complémentaire, ce qui est pour le moins regrettable à la veille de la suppression de cette période. La Cour suggère donc d'avancer le calendrier de vote de la dernière loi de finances rectificative de l'année, afin de permettre l'exécution des dépenses avant le 31 décembre.

En matière de qualité de la comptabilité générale, des améliorations substantielles restent également à réaliser.

Le volume des ajustements passés dans les comptes à la demande de la Cour illustre à lui seul le chemin qui reste à parcourir pour que les états financiers soient conformes au référentiel comptable qui leur est applicable : plus de 10 milliards d'euros sur le solde des opérations de l'exercice et près de 64 milliards d'euros sur la situation nette de l'Etat.

Et même à l'issue de ces corrections, un certain nombre de désaccords et de limitations persistent, qui nourrissent les neuf réserves que la Cour a maintenues sur les comptes de l'exercice 2009. Entendons nous bien : si la fiabilité et la sincérité des comptes de l'Etat ont indéniablement progressé en 2009, il reste des marges encore importantes pour atteindre le haut niveau d'exigence attendu par la Cour.

Le détail figure dans l'acte de certification qui vous est remis et dans la synthèse qui l'accompagne. Je ne reviens donc pas sur l'énoncé des motivations qui les fondent. Celles-ci continuent de concerner, avec un degré de gravité variable, l'ensemble des postes du compte de résultat et du bilan, ainsi que la qualité de l'information fournie en annexe.

Si l'année 2009 a été marquée par une plus grande fiabilité des comptes de l'Etat et une plus grande régularité dans l'exécution de son budget, la situation financière de l'Etat s'est à tous égards très sensiblement dégradée par rapport à 2008.