Intervention de Alain Vasselle

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport, établi par M. Alain Vasselle, au nom de la Mecss, sur l'état des comptes de la sécurité sociale en vue de la tenue du débat sur les orientations des finances sociales.

a indiqué que le débat d'orientation budgétaire et des finances sociales, rebaptisé cette année débat d'orientation des finances publiques, intervient dans un contexte particulier pour au moins trois raisons. La première est que le document préparatoire à ce débat, imposé tant par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) que par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale (Lolfss), n'a toujours pas été transmis au Parlement, ce qui témoigne de la difficulté dans laquelle se trouve le Gouvernement pour définir des orientations précises et réalistes pour atteindre l'objectif du retour à l'équilibre des comptes publics en 2012. La deuxième raison est que ce débat intervient dans un contexte de finances budgétaires et sociales fortement dégradées, avec un déficit public total un peu inférieur à trois points de produit intérieur brut (Pib) et une dette publique supérieure à 63 % du Pib. Enfin, notre pays est aujourd'hui confronté à une conjoncture mondiale peu dynamique, dont les conséquences sont un ralentissement de l'activité et une hausse de l'inflation, ce qui accroît considérablement les contraintes financières pesant sur nos budgets.

L'ensemble de ces éléments impose qu'une véritable stratégie de redressement des finances publiques soit mise en place. Seules des réformes d'ampleur permettront en effet à notre pays de se mettre en condition de faire face au défi que constitue le vieillissement de la population. De fait, l'augmentation du poids des dépenses en matière de retraite, de santé et de dépendance pourrait atteindre plus de trois points de Pib d'ici à 2050. Aussi pour préserver notre modèle social, il convient au préalable d'assainir nos finances publiques et de cesser de reporter les dépenses d'aujourd'hui sur les générations de demain.

Cette démarche nécessite en premier lieu de prendre la vraie mesure des évolutions actuelles des finances de la sécurité sociale. Ainsi, après les déficits records de plus de 11 milliards d'euros de 2004 et 2005 et la légère décrue de 2006, 2007 a connu un nouveau dérapage des comptes, le déficit du régime général s'établissant à 9,5 milliards d'euros. Encore faut-il souligner que ce résultat bénéficie d'une progression particulièrement dynamique des recettes car, à l'inverse, on a constaté un dépassement de plus de 3 milliards d'euros de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) et une progression supérieure à 6 % des prestations de la branche vieillesse.

En 2008, on revient seulement à la situation de 2006, avec un déficit attendu de 8,9 milliards d'euros. Il n'y a donc pas d'amélioration mais simplement un maintien du déficit du régime général aux alentours de 9 milliards d'euros pour la troisième année consécutive, ce qui reste évidemment très préoccupant. La situation actuelle se caractérise par une bonne tenue des recettes, due à la poursuite de la croissance soutenue de la masse salariale du secteur privé. Toutefois, cette progression des recettes pourrait ne pas se prolonger au-delà des derniers mois de 2008, compte tenu de la mauvaise conjoncture économique. Du côté des dépenses, les évolutions sont très différentes selon les branches. Pour la première fois depuis quinze ans, le déficit de la branche retraite devrait être supérieur à celui de l'assurance maladie et atteindre 5,6 milliards d'euros. Les prestations vieillesse augmentent en effet de plus de 6 %, en raison de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du baby-boom et de la poursuite des départs anticipés pour carrière longue. Pour la maladie, les dépenses progressent légèrement moins vite qu'en 2007 grâce aux effets conjugués du plan d'économie de l'été 2007 et de la mise en place des franchises. Toutefois, un nouveau dépassement de l'Ondam est prévu et évalué entre 500 et 900 millions d'euros par le comité d'alerte. Dans ces conditions, le déficit de la branche maladie pourrait dépasser l'objectif initial de 4 milliards d'euros. Les branches accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP) et famille enregistrent pour la deuxième année consécutive chacune un excédent, d'environ 400 millions d'euros pour la première et de 300 millions d'euros pour la seconde.

Afin de permettre le respect de l'objectif gouvernemental d'un retour à l'équilibre du régime général en 2011, plusieurs conditions semblent devoir être impérativement respectées. La priorité est de régler trois questions qui restent en suspens depuis plusieurs mois et qui exigent désormais des réponses rapides. La première est celle de la dette cumulée du régime général, soit près de 30 milliards d'euros à la fin de l'année. Ce montant n'est plus soutenable compte tenu de la situation actuelle des marchés financiers. Le ministre des comptes publics a fait part de l'engagement du Gouvernement de régler la question en 2008. Cela passerait par un transfert de la dette à la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Mais, conformément à la Lolfss, ce transfert devra être accompagné d'une augmentation des recettes de la Cades de façon à ne pas allonger la durée d'amortissement de la dette sociale actuellement portée par cet organisme. Le Gouvernement ne souhaite pas augmenter le taux de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) mais évoque le redéploiement d'une partie des excédents du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Cette proposition présente un risque car ce serait une ressource qui n'offre pas les mêmes garanties de régularité et de fiabilité que la CRDS. La deuxième question est celle de la clarification des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. L'année 2007 a permis de très importantes avancées dans ce domaine, en particulier avec l'apurement de 5,1 milliards d'euros de dettes de l'Etat envers la sécurité sociale. Néanmoins, en dépit des efforts, une dette s'est reconstituée, d'environ 2,5 milliards d'euros, liée pour l'essentiel à la sous-budgétisation des crédits destinés à compenser les exonérations de charges ciblées au profit de l'outre-mer ou de l'emploi. La troisième question concerne la situation extrêmement dégradée du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa), dont le déficit annuel dépasse désormais 2 milliards d'euros et dont le déficit cumulé devrait approcher 6 milliards d'euros à la fin de l'année. Or, aucun début de solution n'est encore esquissé pour remédier à cette situation. Seules quelques pistes ont été évoquées lors de la discussion du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Au-delà de ces trois questions qui devront être réglées à court terme, des mesures à caractère plus structurel apparaissent indispensables pour revenir à l'équilibre. En ce qui concerne l'assurance maladie, le directeur de la caisse nationale d'assurance maladie (Cnam) a présenté un plan qui repose sur la mobilisation de nouvelles recettes pour environ un milliard d'euros et la réalisation de 2 milliards d'euros d'économies. Ces mesures sont insuffisantes. Il faut donc envisager d'autres réformes de fond qui pourraient notamment concerner, d'une part, la prise en charge des personnes souffrant d'une affection de longue durée (ALD) puisque ce poste absorbe 66 % des dépenses, d'autre part, la mobilisation de l'hôpital pour contribuer à la réduction des déficits. Un récent rapport de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) sur les insuffisances du pilotage de la politique hospitalière a mis en exergue les priorités d'une telle réforme : l'adaptation de l'offre de soins passant par une restructuration des services et du secteur hospitalier, une politique active de redressement de la situation financière des hôpitaux, une meilleure maîtrise du processus de la tarification à l'activité, enfin une clarification des rôles dans le contrôle de l'hôpital et de ses dépenses.

Pour la branche vieillesse aussi, les réformes ne peuvent plus attendre puisqu'on enregistre un déficit cumulé de 10 milliards d'euros de cette branche pour les exercices 2007 et 2008. Le Gouvernement a rendu public, le 28 avril dernier, un document d'orientation dans lequel il fixe plusieurs objectifs : mieux prendre en compte l'allongement de l'espérance de vie, encourager l'emploi des seniors et accroître le pouvoir d'achat des petites retraites. Si ces orientations sont bonnes sur un plan général, il faudra que leur déclinaison permette réellement de réduire le déficit de la branche, et donc de corriger la situation actuelle sur au moins deux aspects : la promotion de l'emploi des seniors et la révision du dispositif des carrières longues. D'une façon générale, l'ensemble des besoins et des coûts liés au vieillissement de la population devra faire l'objet d'une approche globale prospective plus approfondie et précisément chiffrée afin d'éviter une nouvelle impasse.

a ensuite présenté quelques observations sur la question du financement de la protection sociale, sujet essentiel pour la préservation du système de sécurité sociale. Cette question doit être examinée sous un double aspect, celui de la préservation des recettes actuelles, d'une part, celui de l'apport éventuel de ressources nouvelles, d'autre part. La préservation des recettes actuelles suppose de limiter le développement des dispositifs d'exonération, qui atteignent un niveau record de plus de 30 milliards d'euros, et de réfléchir au moyen de remettre en cause les diverses exemptions d'assiette ou niches sociales qui représentent une perte d'assiette de plus de 40 milliards d'euros. Le député Yves Bur vient de présenter un rapport extrêmement complet sur cette question, d'où il ressort que plusieurs dispositions pourraient être adoptées pour limiter la prolifération de ces exonérations. La commission des affaires sociales du Sénat a, de son côté, proposé un système de validation des mesures d'exonération en loi de financement de la sécurité sociale. Celui-ci a fait l'objet d'une proposition de loi organique votée par le Sénat en janvier 2008. Le Gouvernement avait alors indiqué qu'il pensait que cette mesure était d'ordre constitutionnel. C'est pourquoi le Sénat a adopté un amendement en ce sens dans le projet de révision constitutionnelle. Or, la commission des lois estime que cette disposition ne relève pas de la Constitution mais de la loi organique, aussi ne subsistera-t-elle pas dans le texte définitif, sachant qu'Yves Bur partage cette opinion. Il faudra donc que l'Assemblée nationale se saisisse à son tour de la proposition de loi organique du Sénat et l'adopte. Dans son rapport, Yves Bur reprend également l'une des propositions faites par la commission il y a un an, à savoir l'instauration d'une contribution forfaitaire de faible montant sur l'ensemble des niches sociales. Cette idée demeure naturellement intéressante, de même que la création d'une taxe sur les boissons sucrées et les produits de grignotage. Le Gouvernement avait promis un rapport sur cette question pour la fin du mois de juin, mais celui-ci n'est toujours pas disponible. Pour ce qui est de la mobilisation d'autres modes de financement, il faudra poursuivre la réflexion sur une éventuelle modification de la répartition des charges entre l'assurance maladie obligatoire et les assurances complémentaires, ainsi que sur l'utilisation de financements de type plutôt assurantiel, par exemple, pour financer certaines dépenses liées à la dépendance.

En conclusion, il faut souligner le caractère stratégique de l'année 2009, au cours de laquelle des décisions majeures, et sans doute douloureuses, devront être prises pour inverser les tendances actuelles et permettre un retour à l'équilibre à moyen terme des comptes sociaux.