Intervention de Philippe Douste-Blazy

a souligné que les services de son ministère, et plus particulièrement les services consulaires, jouaient un rôle essentiel dans la prévention de l'immigration illégale mais aussi dans l'accompagnement des étrangers que le gouvernement souhaitait accueillir sur le territoire national.

Rappelant que la maîtrise de l'immigration était une des priorités du Gouvernement et que le Premier ministre avait souligné, à l'issue du Comité interministériel de lutte contre l'immigration (CICI) du 29 novembre 2005, la nécessité d'une politique de l'immigration globale et choisie, il a observé que le contexte de la mondialisation rendait l'action du Gouvernement particulièrement complexe et impliquait à la fois de maîtriser l'accès au territoire français et de concourir à l'attractivité de la France pour les personnes que le Gouvernement souhaite voir travailler ou étudier en France ainsi que pour celles qui visitent notre pays en qualité de touristes.

Il a affirmé que le ministère des affaires étrangères était pleinement mobilisé pour mettre en oeuvre cette politique, dont plusieurs aspects étaient au coeur de ses attributions : la politique de visas ; l'éloignement des étrangers ; le contrôle des mariages à l'étranger ; la politique de l'asile ; les défis d'une politique européenne et d'un dialogue sur les migrations.

a indiqué que le réseau diplomatique et consulaire de la France était aux avant-postes de la politique migratoire en France, la délivrance des visas constituant la voie d'entrée normale, pour un certain nombre de nationalités, des étrangers en France. Il a précisé que les postes consulaires avaient pour instruction de faciliter la venue des ressortissants étrangers qui concourent à la vitalité des relations bilatérales de leur pays avec la France ou qui ont avec elle des attaches fortes. Il a souligné que le nombre de visas délivrés à des étudiants étrangers avait augmenté de plus de 10 % entre 2001 et 2004 et que le CICI avait décidé de nouvelles mesures pour favoriser la venue d'un plus grand nombre d'étudiants de haut niveau.

Il a relevé que les postes consulaires se montraient vigilants dans l'instruction des demandes de visas, précisant que le nombre de visas délivrés était stable depuis trois ou quatre ans et que l'exigence, depuis le 1er janvier 2003, du paiement préalable des frais de dossier s'était traduite par une baisse de la demande de visas et du taux de refus de ces derniers, qui s'élevait à 15 %. Il a indiqué qu'en 2005, plus de 200 postes consulaires et 750 agents avaient instruit quelque 2,4 millions de demandes et délivré 2 millions de visas, ce qui correspondait à 20 % du total des visas délivrés par l'ensemble des partenaires de l'espace Schengen.

Il a mis l'accent sur l'introduction de données biométriques dans les visas, autorisée par la loi du 26 novembre 2003 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, précisant que cette mesure préfigurait la création d'une base de données européenne (VIS) devant permettre, à partir de 2008, l'échange d'informations en temps réel sur les délivrances et les refus de délivrance de visas dans l'ensemble des postes consulaires des pays partenaires. Il a précisé qu'une expérimentation avait été lancée en mars 2005, sous le nom de BIODEV, dans cinq consulats (Bamako, Colombo, Minsk, San Francisco et Annaba) et serait étendue en 2006 à trente autres postes en fonction des moyens budgétaires, avant sa généralisation en 2008.

a indiqué que, afin de développer l'attractivité de la France, des centres d'études en France (CEF) avaient été créés dans les trois pays du Maghreb, au Vietnam et au Sénégal, qui délivraient des visas étudiants tout en assurant une préinscription des demandeurs dans un établissement d'enseignement supérieur français. Il a précisé que ces centres, inspirés du centre d'évaluation linguistique et académique (CELA) mis en place en Chine en 2003, seraient étendus à une douzaine de nouveaux pays en 2006, estimant qu'à terme près de 70 % des étudiants étrangers demandeurs de visas se verraient appliquer cette procédure avant son éventuelle généralisation.

Il a souligné que le développement des CEF s'accompagnait de mesures destinées à faciliter l'installation en France des étudiants de haut niveau, le CICI ayant décidé que les étudiants passés par les CEF obtiendraient un visa de long séjour pour études qui les dispenseraient de se rendre en préfecture pour obtenir leur titre de séjour l'année de leur arrivée en France.

Il a souhaité souligner que le lien entre la délivrance de visas et l'immigration irrégulière était assez ténu. Il a en effet expliqué que la France ne délivrait que 20 % des visas Schengen et que les étrangers avaient dans près de 80 % des cas accès au territoire français grâce à un visa délivré par un autre Etat de l'espace Schengen. Il a ensuite noté que, selon les statistiques de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), moins de 15 % des demandeurs d'asile entraient sur le territoire munis d'un visa. Il a précisé, en outre, que quarante-trois nationalités n'étaient pas soumises à l'obligation de visa pour venir en France, alors que certaines d'entre elles occasionnaient de réelles difficultés en matière d'immigration ou d'asile. Il a enfin déclaré que 21 % seulement des personnes éloignées du territoire français s'étaient vues accorder un visa par un consulat français.

a observé que l'évolution du contexte international devait conduire à privilégier le renforcement de la coopération entre les pays européens et la mutualisation des moyens, l'objectif devant être, à terme, la création de consulats européens chargés de délivrer les visas pour l'ensemble des Etats de l'espace Schengen.

Abordant ensuite le problème de la fraude et des détournements de procédure, M. Philippe Douste-Blazy a indiqué qu'en 2005, le mariage avec un ressortissant français constituait la première source d'immigration légale en France, constatant une augmentation de plus de 100 % de ces mariages depuis 1996.

Il a souligné que la fraude consistant à obtenir le droit au séjour ainsi que l'accès quasi-automatique à la nationalité française par le biais du mariage prenait la forme de mariages de complaisance ou de mariages forcés, notant que les mariages mixtes célébrés à l'étranger représentaient 28 % du total des mariages célébrés ou transcrits dans l'état civil français. Il a mis en exergue le fait que l'augmentation de ces mariages était particulièrement marquée pour les ressortissants d'Etats à partir desquels s'exerçait une forte pression migratoire, le nombre de ces mariages ayant augmenté de 487 % dans les Etats du Maghreb et de 656 % en Turquie. Il a indiqué que le nombre de mariages entre un ressortissant français et un étranger s'était élevé à 90.000 en 2003, la moitié d'entre eux ayant été célébrés à l'étranger.

a précisé qu'il avait proposé au garde des sceaux que la transcription en France des actes de mariages conclus à l'étranger soit subordonnée à des contrôles de l'autorité consulaire et éventuellement des autorités judiciaires françaises et ne vaille plus mécaniquement titre de séjour, mesures qui ont été retenues lors de la réunion du CICI du 29 novembre 2005. Il a indiqué que celui-ci avait également décidé de resserrer le dispositif actuel d'accès à la nationalité par déclaration, en allongeant de deux ans la durée minimale de communauté de vie. Il a noté qu'un dispositif plus radical consisterait, à l'instar de la plupart des pays européens, à mettre en place au bénéfice des conjoints de Français une procédure spécifique de naturalisation par décret, mais qu'il n'avait pas été retenu à ce stade.

Sur le sujet de la fraude communautaire, M. Philippe Douste-Blazy a constaté qu'à l'appui d'une demande de visa, de regroupement familial ou de certificat de nationalité française, étaient souvent produits des actes d'état civil falsifiés ou frauduleux, délivrés avec la complicité des autorités locales compétentes, ainsi que des jugements supplétifs ou rectificatifs concernant des naissances ou des filiations fictives et des reconnaissances mensongères d'enfants : en Afrique notamment, le taux d'actes faux ou frauduleux peut dépasser 90% des actes présentés à nos consulats.

Il a estimé que, pour lutter contre cette fraude documentaire, il convenait de réformer l'article 47 du code civil relatif à la validité des actes d'état civil étrangers. Il a indiqué que le CICI avait souhaité que l'administration dispose d'un délai de 8 mois pour statuer et que, en cas de refus, soit laissé au demandeur, concurremment avec l'administration, le soin de produire les éléments de nature à forger la conviction du juge, ajoutant qu'il s'agissait là d'une première réponse n'excluant pas d'engager une réflexion sur le recours à des tests ADN, comme dans d'autres pays européens, en cas de doute sur les filiations invoquées. Il a néanmoins souligné que la véritable réponse à la fraude documentaire résidait dans la mise en place par les pays concernés d'un état civil digne de ce nom, aidés en ce sens par la politique d'aide au développement menée par la France.

Sur l'éloignement, M. Philippe Douste-Blazy a jugé que le choix d'une politique globale de l'immigration impliquait le renforcement de la lutte contre l'immigration irrégulière et, par voie de conséquence, une politique de retours forcés humaine mais déterminée. Rappelant que la France compterait entre 200.000 et 400.000 clandestins, il a indiqué que près de 20.000 reconduites à la frontière avaient été réalisées en 2005, depuis la métropole, alors que la France avait expulsé 16.000 étrangers en situation irrégulière sur son territoire en 2004, l'objectif du gouvernement étant d'atteindre 25.000 reconduites en 2006.

Il a souligné que les procédures de reconduite n'étaient pas toujours couronnées de succès, la personne interpellée pouvant saisir le juge, tout au long de la procédure d'expulsion, pour demander l'annulation de la décision prise à son encontre par l'autorité préfectorale, et les délais de la rétention administrative étant en France parmi les plus courts d'Europe, soit 32 jours au maximum.

Notant qu'un étranger sur le point d'être reconduit refusait en général de coopérer, affirmait fréquemment qu'il avait perdu son passeport et n'hésitait pas à mentir sur sa nationalité, il a jugé indispensable la collaboration des ambassades et des consulats étrangers pour qu'ils reconnaissent leurs ressortissants et délivrent des laissez-passer consulaires. Or, certains Etats refusent de reconnaître leurs nationaux, ce qui est une des principales causes d'échec à l'exécution des mesures d'éloignement. M. Philippe Douste-Blazy a indiqué que, dans ce contexte, le CICI avait décidé, le 27 juillet 2005, de notifier à ces pays un préavis de trois mois avant la mise en oeuvre de mesures restrictives dans la délivrance des visas.

Il a indiqué que douze pays avaient ainsi été placés sous surveillance (Egypte, Guinée, Géorgie, Serbie Monténégro, Soudan, Tunisie, Maroc, Biélorussie, Inde, Pakistan, Cameroun et Mauritanie) et avaient fait l'objet entre septembre et décembre 2005 de plusieurs démarches diplomatiques. Il a noté, pour s'en féliciter, que plusieurs d'entre eux avaient fait preuve d'une grande réactivité et délivraient désormais plus facilement des laissez-passer consulaires.

Il a indiqué qu'il disposerait prochainement d'un bilan, établi pays par pays, sur le taux de délivrance des laissez-passer consulaires pour les derniers mois de l'année 2005. Il a expliqué que, pour les pays les moins coopératifs, il n'excluait pas de demander, le cas échéant, le rappel des fonctionnaires consulaires ou diplomatiques étrangers qui persisteraient à traiter cette question avec désinvolture, voire avec la volonté délibérée de faire échec à ces mesures de reconduite à la frontière.

Evoquant la réforme de l'asile opérée par la loi du 10 décembre 2003, M. Philippe Douste-Blazy a salué le succès des nouvelles procédures mises en place, soulignant la diminution du nombre des demandes d'asile, leur traitement plus rapide, ainsi que la garantie désormais offerte contre les persécutions et les menaces qui émanent d'autorités ou de groupes non étatiques et la protection subsidiaire accordée à certaines personnes encourant des risques graves mais ne pouvant être reconnues comme réfugiées au titre de la Convention de Genève, qui constituait une avancée majeure du droit d'asile.

Il a précisé que le délai total de traitement des demandes d'asile, qui était supérieur à dix-huit mois avant la réforme, était actuellement inférieur à huit mois, l'OFPRA étant devenu le « guichet unique » pour tous les demandeurs d'asile et la Commission des recours des réfugiés (CRR) étant la seule juridiction compétente pour traiter des recours contre les décisions de l'OFPRA.

Il a souligné que d'importants moyens financiers et humains avaient été mis en oeuvre afin d'atteindre l'objectif de traitement des demandes d'asile en six mois, relevant que la subvention annuelle de fonctionnement de l'OFPRA et de la CRR avait été portée de 34,5 millions d'euros en 2003 à 52,1 millions d'euros en 2005 mais qu'elle serait ramenée, pour 2006, à 49 millions d'euros afin de tenir compte de la baisse de la pression en matière d'asile. Il a indiqué que les effectifs de la CRR étaient passés de 140 en 2002 à près de 400 en 2005, l'essentiel des recrutements ayant concerné 125 agents contractuels, embauchés pour un an afin de gérer le stock de demandes d'asile accumulé au cours des années récentes. Il a précisé qu'alors que le nombre de recours déposés en 2005 s'était élevé à 37.786, la juridiction avait rendu 62.262 jugements dans l'année, ce qui avait permis de réduire le stock de dossiers en instance de 45.000 fin 2004 à environ 22.000 au 31 décembre 2005.

a constaté que la France restait le premier pays d'accueil des demandeurs d'asile mais que les demandes baissaient dans les mêmes proportions que dans les autres Etats européens, et avaient diminué de 27 % entre 2003 et 2004, passant de 90.000 à 65.600. Il a souligné que cette baisse s'était poursuivie en 2005, l'OFPRA ayant reçu, selon les données provisoires disponibles, 59.455 demandes, soit 9,4 % de moins qu'en 2004. Il a précisé que pour les demandes nouvelles, au nombre de 43.100, cette baisse était de 14,7%.

Il a souligné que la composition de la demande d'asile s'était sensiblement modifiée en 2005, les ressortissants d'Haïti figurant désormais en tête avec une augmentation du nombre de dossiers déposés de 76%, représentant 5.145 demandes. Il a précisé que, pour traiter cette demande, une antenne permanente de l'OFPRA avait été installée en Guadeloupe et que des audiences de la CRR seraient organisées en 2006 dans ce département d'outre-mer. Il a indiqué que les autres nationalités les plus représentatives étaient les Turcs (3.571 demandes), les Chinois (2.657), ainsi que les ressortissants de Serbie-Monténégro (2.597) et de la République démocratique du Congo (2.566).

Le ministre a précisé que des adaptations de nature non législative avaient également permis d'améliorer les procédures, telle la définition, en juin 2005, par le conseil d'administration de l'OFPRA, d'une liste de douze pays d'origine sûrs, sur la base d'une enquête menée auprès des ambassades et d'un travail des services du ministère des affaires étrangères. Il a souligné que les demandes des ressortissants de ces douze pays, traitées désormais prioritairement, étaient depuis en diminution de 62%. Il a également indiqué que, dans le cadre du CICI, il avait été chargé de ramener, par voie réglementaire, d'un mois à quinze jours le délai imparti pour contester les décisions de l'OFPRA devant la CRR, afin d'harmoniser ce délai avec celui accordé dans d'autres Etats européens, tels le Royaume Uni, l'Allemagne et l'Autriche, qui ont des délais de 10 à 15 jours.

a estimé que l'ampleur des phénomènes d'immigration nécessitait une réponse impliquant les pays d'origine et de transit des migrants, soulignant que la France s'efforçait d'être en ce domaine une force de proposition et d'initiative au niveau européen et mondial et que le ministre des affaires étrangères s'attachait à promouvoir un dialogue global, en particulier avec les pays d'Afrique sub-saharienne, et à mettre en avant des projets concrets de coopération.

Il a indiqué que l'action de la France tendait à concilier la logique de l'attractivité et celle du développement, rappelant que l'aide publique au développement, en constante augmentation, était passée de 5 milliards d'euros en 2001 à 8,2 milliards d'euros pour 2006 et que le Président de la République avait pris l'engagement de porter cette aide à 0,5 % du revenu national brut en 2007 et à 0,7 % en 2012.

Il a affirmé que la politique de conduite en matière d'aide au développement devait davantage tenir compte de la nécessité de développer nos relations avec les pays d'origine et de transit de l'immigration illégale et qu'il convenait de poursuivre une approche incitative prévoyant des contreparties pour nos partenaires, indiquant qu'une telle approche était partagée par les autres Etats européens. Il s'est déclaré convaincu que l'aide au développement devait se concentrer sur les projets susceptibles de retenir les populations dans les régions dont sont originaires les candidats à l'émigration et a mis en avant l'importance des initiatives prises lors du sommet Afrique-France récemment tenu à Bamako. Il a indiqué que parmi les projets retenus, le principe d'une action du Fonds de solidarité prioritaire portant sur les diasporas scientifiques, techniques et économiques avait déjà été adopté : il prévoit une conditionnalité entre les bourses offertes par le Gouvernement français et l'engagement de retour des attributaires dans leurs pays, afin que les formations qu'ils auront reçues bénéficient aux pays dont ils sont originaires.

a annoncé que le co-développement serait une priorité de l'action du ministère des affaires étrangères en 2006, avec l'objet d'inciter les migrants venant en France à participer à des actions d'aide au développement en faveur de leur pays d'origine, qu'ils soient disposés à y investir pour promouvoir des activités productives ou des projets sociaux, ou qu'ils souhaitent le faire profiter de leurs compétences ou de leurs réseaux de relations. Il a souligné l'intérêt d'une telle action alors que les migrants rapatrient dans leur pays d'origine des sommes d'un montant total supérieur à celui de l'aide publique au développement et ont souvent atteint un niveau de qualification élevé dans des domaines où leur pays souffre de manques graves.

Le ministre a souligné en conclusion que la France s'efforçait d'être une force de proposition et d'initiative au niveau européen pour favoriser la mise en oeuvre d'une véritable stratégie sur les migrations en provenance d'Afrique. Il a rappelé que, dans cette perspective, il avait réuni à l'automne 2005, à Toulouse, les ministres des Etats européens du nord de la Méditerranée pour examiner le dossier de l'immigration, tandis que la France avait accueilli, au mois de novembre 2005, la conférence ministérielle du dialogue « 5 + 5 » pour évoquer les migrations en Méditerranée occidentale. Il a enfin relevé que la France avait contribué, avec l'Espagne et le Maroc, à la relance du volet consacré à l'immigration au sein du processus de Barcelone, à l'occasion du dixième anniversaire du partenariat euro-méditerranéen, en novembre 2005. Il a affirmé qu'elle soutenait le projet de conférence euro-africaine sur les migrations qui devrait permettre, en 2006, de mener une réflexion commune sur ces problèmes.