Intervention de Fabienne Keller

Mes chers collègues, je vais vous présenter mon quatrième rapport sur l'application du droit communautaire de l'environnement. Je voudrais remercier mes collègues de la majorité sénatoriale d'avoir bien voulu me laisser présenter ce rapport, bien que je ne sois plus, aujourd'hui, rapporteur de cette mission. J'ai profité du printemps et de l'été pour conduire ce travail. C'est un sujet qui appelle une grande vigilance, car nous ne sommes toujours pas au point.

Je rappelle, pour mémoire, que c'est en 2006 que la France a été condamnée pour la première fois, au titre d'une mauvaise application d'une directive dans le domaine de l'environnement, qui concernait les petits merlus. C'était le contentieux dit des « merluchons ». A l'époque, plusieurs ministères avaient dû s'acquitter de l'amende, ce qui avait posé la question de la coordination de l'action publique.

Pour le présent contrôle, afin de comprendre les enjeux associés aux directives environnementales, j'ai rencontré un certain nombre d'administrations françaises mais aussi la Commission européenne. De plus, j'ai effectué des visites de terrain à Lyon, Bordeaux et Strasbourg, avec l'aide des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement. Enfin, je me suis rendue à Air Parif, à la station d'épuration de Seine-Aval à Achères, et j'ai rencontré des représentants du département santé-environnement de l'institut national de veille sanitaire (INVS). J'ai choisi pour ce nouveau contrôle de me concentrer plus spécifiquement sur les directives dans le domaine de l'eau et de l'air.

Partant des constats dressés en 2008, j'ai observé certains progrès dans l'application du droit communautaire de l'environnement. Cependant, il reste un nombre significatif de contentieux, ce qui s'explique en partie par l'arrivée à échéance de plusieurs directives. On compte ainsi onze procédures au stade du manquement (article 258 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, TFUE), dont trois sont pendantes devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), et quatre procédures au titre du manquement sur manquement (article 260 du TFUE). Les domaines les plus concernés sont l'eau, les déchets et la biodiversité.

En outre, sur la période 2007-2010, on observe une tendance générale à la baisse des cas d'infraction au droit du marché intérieur de l'Union européenne. En décembre 2010, la Belgique est le plus mauvais élève tous domaines confondus, avec 109 cas, tandis que la France en compte 74. Si notre pays est bien classé sur les études d'impact environnementales, il rencontre des problèmes récurrents dans l'application de certaines directives.

Sur les questions de transposition, nous restons en retard, puisque nous comptons douze directives en retard de transposition, mais cela correspond à la moyenne européenne.

Plusieurs évolutions juridiques ont contribué à l'amélioration des résultats. D'une part, le traité de Lisbonne accélère les procédures et renforce les risques de condamnation financière, notamment à travers la suppression de l'avis motivé pour les arrêts en manquement. Cela signifie que, lorsque la Cour a rendu une première décision, le risque de condamnation financière sera beaucoup plus rapide. La procédure est également accélérée en cas de défaut de transposition.

D'autre part, la commission fait preuve d'une attitude très constructive. Elle a par exemple mis en place le mécanisme EU Pilot, qui permet de prévenir les contentieux, l'idée étant de remonter l'information des Etats membres le plus en amont possible, plutôt qu'au stade de la non-application. Enfin, les grandes directives dans le domaine de l'environnement ont été adoptées dans les années 1990 et codifiées dans les années 2000, et il y a actuellement moins de production de nouvelles directives. Au contraire, nous sommes dans une période de suivi de leur mise en oeuvre.

S'agissant de la France, les autres évolutions les plus significatives depuis 2008 sont la mise en place d'un certain nombre d'outils nationaux, en particulier le Grenelle de l'environnement et sa démarche de concertation qui a impliqué tous les acteurs, mais aussi la constitution d'un grand ministère de l'écologie et du développement durable, qui a permis d'intégrer des problématiques et de bénéficier de compétences transversales, même si un certain nombre d'enjeux restent encore éclatés entre plusieurs ministères. L'un des défis est bien de fédérer les gestionnaires du niveau national au niveau local.

Enfin, du fait de la condamnation de la France en 2006 et du risque de sanctions financières, une réelle prise de conscience sur la nécessité d'appliquer correctement le droit communautaire de l'environnement s'est opérée au plus haut niveau de l'administration. De fait, quand le ministère des finances commence à se mobiliser, l'administration française s'active ! La charge budgétaire des contentieux est supportée par le budget de l'Etat, selon une clé de répartition entre les ministères. Le montant des provisions pour litiges est inscrit globalement dans le « compte général de l'Etat ». A titre d'exemple, la somme de 253,5 millions d'euros était provisionnée dans le cadre du bilan de clôture pour 2010.

Pour être plus concrets, regardons maintenant ce qui se passe dans le domaine de l'eau. Malheureusement, la France a un retard chronique dans la mise en oeuvre des directives sur l'eau. La directive sur les eaux résiduaires urbaines, dite DERU, est une directive fondée sur des obligations de moyen, qui s'applique essentiellement aux agglomérations. La France est concernée par trois procédures d'infraction relatives à ce texte. Une procédure précontentieuse pour manquement au stade de la mise en demeure, une procédure contentieuse pour manquement au stade de la saisine de la Cour, et une procédure contentieuse au stade de l'avis motivé. C'est cette dernière qui présente le risque financier le plus imminent, puisqu'elle a atteint le stade du manquement sur manquement. Toutefois, le ministère est plutôt rassurant sur la résolution de ce dossier avant la sanction.

On peut noter que la prise de conscience sur cette directive a été tardive. Globalement, la France compte un plan de retard des agences de l'eau. Les objectifs de la directive ont été pris en compte sur la planification 2007-2012, alors qu'ils auraient dû l'être dès la programmation précédente. Les efforts accomplis dans ce cadre et les mesures prévues dans la prochaine programmation 2012-2018 devraient permettre d'atteindre les objectifs. Il y a eu indéniablement une mauvaise anticipation des pouvoirs publics, notamment des agences de bassin, qui sont un des lieux de gouvernance où se rencontrent l'Etat, ses représentants en région, les industriels, les associations environnementales et les collectivités territoriales. L'enjeu est que tout le monde prenne ensemble des décisions convergentes.

Permettez-moi à cette occasion de souligner les sommes mobilisées, absolument considérables, pour la mise en oeuvre de la directive sur les eaux résiduaires urbaines. En effet, le montant d'investissements de l'ensemble des collectivités et des autres acteurs représente 75 milliards d'euros sur vingt ans. Je ne suis pas sûre que le ministre qui a adopté le texte en 1991 disposait alors d'études d'impact suffisamment étayées pour prévoir l'ampleur des moyens nécessaires pour la réalisation des objectifs de la DERU. Cet exemple illustre toute l'importance, au moment où l'on adopte des textes généraux d'application différée dans le temps, de mesurer les implications juridiques et financières liées aux objectifs des directives environnementales.

La directive-cadre sur l'eau dite DCE, dont les objectifs doivent être réalisés en 2015, implique des obligations de résultat, à savoir l'atteinte du bon état écologique des masses d'eau et le respect du principe de non dégradation de l'état des eaux, le respect des zones protégées, la réduction des rejets de quarante et une substances prioritaires et le rétablissement de la continuité écologique. Un certain nombre d'outils de planification accompagnent la mise en oeuvre de ce texte : les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), élaborés à l'échelle des bassins hydrographiques, qui définissent les ambitions et les objectifs par masse d'eau, les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), qui permettent de décliner au niveau local les dispositions arrêtées par les SDAGE, et les programmes de mesures (PDM), qui identifient les mesures nécessaires à l'accomplissement des objectifs définis dans les SDAGE.

Echaudées par le précédent de la DERU, les agences de l'eau ont plutôt bien anticipé la mise en oeuvre de la DCE. Malgré tout, sur le terrain, on constate que le rattrapage des investissements concerne d'abord la DERU. La prochaine programmation des agences devrait rester centrée sur le respect des obligations communautaires. Une hausse des interventions est notamment prévue pour lutter contre la pollution industrielle, du fait des risques inhérents aux substances dangereuses. Les acteurs de terrain, par exemple à Bordeaux, estiment qu'il faudrait augmenter les moyens de l'ordre de 20 % pour être en ligne avec les objectifs de la DCE dès 2015.

En effet, la France risque de ne pas atteindre les objectifs aux dates prévues, du fait des difficultés liées à l'incertitude des financements, de l'inertie des milieux, qui dépend par exemple des conditions climatiques, et de la difficulté à identifier les maîtrises d'ouvrage, notamment pour la restauration des cours d'eau.

Se pose aussi la question spécifique de la gouvernance de l'eau, sujet sur lequel j'avais travaillé il y a quelques années. On peut se demander, cinq ans après la loi sur l'eau et la création de l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), si cet outil s'est révélé pertinent. On peut également s'interroger sur l'efficacité des polices de l'eau, en principe simplifiées par la mise en place des directions départementales des territoires.

Il serait peut-être temps, mais cette tâche appartiendra à mon successeur, de dresser un bilan des forces et des faiblesses de la gouvernance de l'eau et de l'ONEMA.

J'ai pu constater sur le terrain combien les investissements nécessaires pour le traitement des eaux peuvent être considérables. Je dois dire que, de ce point de vue, la visite de la station d'Achères était tout à fait impressionnante. Permettez-moi ici, en tant qu'écologiste convaincue, de partager une préoccupation. La station d'épuration d'Achères traite 7 millions d'équivalents habitants. Elle consomme, du fait du cumul des traitements, autant que la Communauté urbaine de Nantes, en termes d'électricité ! On se heurte ici à la contradiction d'objectifs environnementaux qui peuvent être concurrents. De ce point de vue, comme je le dirai en conclusion, je pense que les prochaines directives devraient être encore plus transversales, et traiter, non plus chaque objet à protéger, mais adopter une approche coûts/avantages globale en terme environnemental.

Le deuxième dossier sur lequel j'ai focalisé mon contrôle est la directive sur la qualité de l'air. La réglementation européenne relative à la qualité de l'air est très compliquée. Là encore, elle existe depuis les années 1990. Les différentes directives ont été codifiées dans une directive de 2008 sur la qualité de l'air ambiant et un air pur en Europe. Elle concerne notamment les particules dans l'air, les oxydes d'azote, le dioxyde de soufre et l'ozone. Elle fixe des valeurs cibles et des valeurs limites pour l'ensemble des polluants concernés. Pour les particules dont le diamètre est inférieur à 10 micromètres, dites PM 10, la valeur limite de 50 ug/m3 ne doit pas être dépassée plus de 35 jours par an en moyenne journalière. En revanche, en moyenne annuelle, la valeur limite est de 40 ug/m3. Ce sont des polluants pour lesquels il faut à la fois éviter les périodes de pointe, qui ont des conséquences sur les asthmatiques par exemple, et les expositions de fond, qui peuvent créer des fragilités en termes de santé, quand on est exposé trop longtemps.

La directive a été déclinée à travers la loi sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie. Cependant, le vote d'une loi n'est que la première étape de la mise en oeuvre d'une directive. Plus récemment, le Grenelle de l'environnement, le Plan national santé environnement et le Plan particules sont venus renforcer cet arsenal législatif. Je tiens, enfin, à souligner le rôle essentiel des Agences de surveillance de la qualité de l'air (AASQA), qui effectuent un remarquable et indispensable travail de mesures, de simulations et de modélisation.

La France est concernée par une procédure contentieuse au stade de la saisine sur le fondement de l'article 258 TFUE, pour non respect des valeurs limites de PM 10. Plusieurs Etats membres sont concernés par un tel contentieux. La condamnation de la France semble inévitable, car toutes les grandes agglomérations françaises sont concernées (Ile de France, Rhône-Alpes, Alsace, Aquitaine notamment).

Au-delà des enjeux financiers associés au contentieux, la lutte contre les particules représente aussi un enjeu sanitaire, puisqu'elles ont des effets négatifs sur la santé, à court et à long terme, qui ont été démontrés dans de nombreuses études épidémiologiques récentes. La mauvaise qualité de l'air est ainsi responsable de quelques milliers de décès précoces par an.

Les sources principales des particules PM 10 sont les activités agricoles, l'industrie, l'habitat (en particulier le chauffage) et le transport routier. C'est en général le cumul de ces différents facteurs qui crée les problèmes de dépassement des seuils.

La difficulté de la mise en oeuvre de la directive s'explique par la diversité des sources de pollution et la contradiction entre des objectifs concurrents. Par exemple, on nous a beaucoup parlé à Bordeaux de l'usage du chauffage au bois par des personnes pauvres qui ont des maisons mal isolées. Le chauffage individuel au bois est très émetteur de particules, alors que son utilisation est recommandée dans le cadre de la lutte contre le changement climatique. Certes, ses émissions dépendent de la manière dont la combustion est conduite. En général, dans les grosses centrales, ce mode de chauffage ne pose pas de problème. En revanche, lorsqu'il passe par une cheminée, les rejets sont catastrophiques. C'est un sujet de préoccupation, car l'analyse des AASQA a clairement pointé une forte densité de PM 10 au cours des pics de froid hivernaux, du fait d'un recours massif au chauffage au bois.

Mais la mauvaise application de la directive s'explique surtout par un problème de gouvernance et de pilotage. Il y a beaucoup d'outils, mais on peut se poser la question de leur hiérarchie et de leur coordination : les schémas régionaux climat air énergie (SRCAE), les plans de prévention de l'atmosphère (PPA), les plans de déplacement urbains (PDU), les plans régionaux climat énergie (PRCE), pour n'en citer que quelques-uns. La question centrale porte sur le lieu où l'on prend les décisions pour mettre en oeuvre ces différents outils, et où l'on pilote ces décisions.

De ce point de vue, le domaine de l'eau est moins problématique, car les agences de bassin rendent possible une rencontre et une confrontation de tous les acteurs, qui mène à la prise de décision. En outre, les redevances de l'eau constituent un outil financier au service de cette politique. Au contraire, dans le domaine de l'air, il n'y a pas d'outil financier identifié, ni de lieu de coordination et de pilotage. Ce sera l'objet de l'une de mes propositions.

Au-delà de ces deux grandes problématiques que sont l'air et l'eau, la France est exposée à d'autres contentieux, alors que d'autres procédures sont en voie de classement. Je vous renvoie sur ce point au rapport.

Je voudrais insister ici sur les dossiers à enjeux, qui présentent des risques sanitaires et financiers. Pour la qualité de l'air, au-delà des PM 10, les risques portent sur les particules plus fines, inférieures à 2,5 micromètres, ainsi que sur les oxydes d'azote, toujours dans les grandes agglomérations.

Un deuxième dossier qui ne doit pas être négligé est celui du bruit. La directive relative à l'évaluation et à la gestion du bruit impose des obligations de moyens, notamment l'élaboration d'une cartographie du bruit autour des principales infrastructures et agglomérations, puis de plans d'actions destinés à réduire ces nuisances sonores. Le bruit représente en effet aussi une nuisance sensible pour la santé, à travers des effets sur l'audition et le stress des populations exposées.

Seul un tiers des cartes a été réalisé à ce jour, et la Direction générale de l'environnement de la Commission européenne m'a spécifiquement alertée sur ce dossier, qu'elle surveille de très près. Or, il apparaît encore plus complexe d'agir sur le bruit que sur la qualité de l'air. En effet, nous ne disposons pas d'un réseau d'organismes de mesures, et les sources de bruit sont encore plus diffuses. Enfin, il n'existe aucune instance de discussion et de décision intégrée.

A partir de ce constat, quels enseignements tirer et quelles recommandations proposer pour améliorer la mise en oeuvre des directives européennes ?

Je pars du plus global pour aller au plus opérationnel. Je propose d'abord d'engager une réflexion sur une appréhension globale des enjeux et un traitement transversal des objectifs, pour qu'on ne se retrouve pas à opposer les priorités environnementales entre elles. On est ici très en amont du processus, à travers une impulsion à donner au niveau européen, afin d'aboutir à une approche plus intégrée de la qualité de l'air et de la lutte contre le changement climatique, et que les textes soient gérés de manière plus globale, en introduisant la notion de valeur environnementale. Cette dernière doit permettre de mener une réflexion sur les avantages et les coûts des directives européennes pour la collectivité, en termes de consommation d'énergie, d'amélioration de la qualité de l'environnement, et d'investissements par exemple.

Mon deuxième grand axe de propositions consiste à perfectionner le pilotage et la gouvernance de la mise en oeuvre des directives. Il reste beaucoup de choses à faire pour créer des lieux de gouvernance. Je pense qu'on peut à la foi imaginer un tel lieu au niveau local, pour chaque grande directive, comme l'air et l'eau, le but étant de fédérer l'ensemble des acteurs. La région pourrait être un niveau pertinent. Au-delà, on pourrait également envisager la création d'un lieu de gouvernance national, qui pourrait rassembler les experts des textes européens, des représentants des Parlements, des communes, des départements, des régions, mais aussi des agences spécialisées ou d'autres acteurs comme l'ADEME. Le but est de créer un lieu de pilotage structuré et organisé, qui permettrait par exemple de faire du reporting sur les actions conduites et ce qu'il reste à faire.

De plus, je propose de réorganiser les ministères. L'administration territoriale s'est beaucoup restructurée, mais elle dialogue avec plusieurs ministères dans le pilotage de l'accompagnement des directives environnementales. Je propose donc une réorganisation du bas vers le haut, selon une approche « bottom up ». On voit bien avec la qualité de l'air que l'on aurait besoin d'une approche totalement intégrée pour être plus efficace. Le dossier relève en effet de plusieurs ministères (santé, écologie notamment).

Ma dernière série de recommandations est la plus concrète. Elle consiste à mettre en place une automaticité de la transposition des directives. C'est ce qui existe par exemple en Finlande, où le processus législatif national est conduit pratiquement en parallèle de la négociation au niveau européen. Cela permet d'associer le parlement national aux débats au bon moment, c'est-à-dire quand les grandes lignes des textes sont fixées, mais aussi de créer une mobilisation et une adhésion des différents acteurs. En outre, cela évite ce que l'on a connu sur la directive OGM, à savoir l'écart temporel entre le moment où est adoptée la directive et celui où elle est transposée, avec une réouverture du débat au niveau national qui complique grandement la transposition. Il s'agit de déplacer toute l'énergie aujourd'hui consacrée aux procédures juridiques vers la gouvernance et la mise en oeuvre concrète des mesures.

Une série de propositions complémentaires sont également détaillées dans le rapport : la création d'une équipe projet avec un ministère chef de file sur chaque texte, l'élaboration et l'actualisation de fiches d'impact simplifié pour que tout le monde puisse prendre conscience de l'impact d'une directive dès son adoption, la rédaction de plans de transposition et de tableaux de concordance à diffuser, ou encore la détermination d'un créneau parlementaire annuel pour transposer les directives de manière régulière, afin d'éviter l'accumulation des textes et une certaine acrobatie parfois nécessaire pour respecter les délais de transposition.

Enfin, il faut poursuivre les démarches engagées. Dans mes précédents rapports, j'avais fait une série de propositions davantage liées à la diffusion d'une « culture européenne » : sensibiliser les agents publics à l'importance des enjeux communautaires dans le droit communautaire - je rappelle à cet égard que 80 % du droit dans ce domaine est d'origine communautaire ; développer l'évaluation, à travers des études d'impact ; réaliser des analyses coûts-bénéfices, et mieux utiliser l'action des Parlements nationaux, notamment dans leur travail interparlementaire, pour influer sur le processus législatif européen, démarche facilitée par le Traité de Lisbonne.