Intervention de Jean-Jacques Hyest

Enfin, la commission a entendu la communication de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur l'application des lois au 30 septembre 2006.

a tout d'abord rappelé que le bilan annuel de l'application des lois, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, a pour objet de faire le point sur l'état d'application des lois votées au cours des sessions précédentes, et ce, pour chaque commission permanente, dans son domaine de compétence. Il s'agit, d'une part, de contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. D'autre part, il permet de suivre l'application des dispositions législatives d'origine parlementaire et plus particulièrement d'origine sénatoriale.

a annoncé que la commission des lois avait examiné 13 lois, soit 27 % du total des 45 lois votées au cours de la même session, et avait également rendu 3 avis sur des projets de loi examinés au fond par d'autres commissions. Parmi ces 13 lois, 4 sont d'origine parlementaire, mais une seule d'origine sénatoriale (contre trois l'année précédente). Il s'agit de la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait également examiné la proposition de loi relative à la législation funéraire, actuellement en instance devant l'Assemblée nationale.

Il a ensuite détaillé le régime d'application des 13 lois votées au cours de la session :

- six lois sont d'application directe (garantie de conformité du bien au contrat due par le vendeur au consommateur et à la responsabilité du fait des produits défectueux ; prévention et répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs ; vente à la découpe ; loi organique modifiant les dates de renouvellement du Sénat et loi prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007 ; enfin, loi organique relative à l'élection du Président de la République) ;

- une est devenue entièrement applicable au cours de la session (loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) ;

- deux lois sont partiellement applicables (récidive des infractions pénales et lutte contre le terrorisme)

- quatre n'ont pas encore fait l'objet d'une quelconque mesure d'application prévue (réforme des successions et des libéralités, membres de la Cour des comptes, violence dans les stades et immigration). Ce dernier constat s'explique par le fait que ces lois ont été adoptées en fin de session ordinaire ou durant la session extraordinaire.

Par ailleurs, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité que, seules, deux lois aient fait l'objet d'une procédure d'urgence, confirmant une tendance à la baisse observée depuis quelques années.

a ensuite présenté le détail des mesures d'application prises au cours de la période. Du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006, 9 mesures d'application ont été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, soit un taux d'application de 18 % par rapport aux 49 mesures attendues, correspondant à la moyenne des dernières années.

Il a également signalé que 138 mesures d'application prises entre le 1er octobre 2005 et le 30 septembre 2006 avaient eu des effets notables sur de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session.

Ainsi, quatre lois dont la commission des lois était saisie au fond sont devenues applicables ou partiellement applicables :

- la loi organique n° 2005-821 du 20 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ;

- la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement ;

- la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ;

- la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises.

a également souligné que d'autres mesures d'application avaient permis de compléter l'application de certaines votées sous la XIe législature. Tel est le cas de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui est devenue pleinement applicable au cours de la session.

Il a en revanche constaté que sur 64 lois examinées au fond par la commission des lois depuis le début de la XIIe législature, 16 demeurent partiellement applicables ou non applicables, et que 13 lois adoptées lors de la XIe législature ne sont toujours pas entièrement applicables.

Faisant un bilan particulier des lois de simplification du droit adoptées lors des deux précédentes sessions, M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que le Gouvernement avait largement utilisé les habilitations fournies par ces deux projets de loi avec :

- 37 ordonnances adoptées sur le fondement de la loi du 2 juillet 2003, la quasi-totalité d'entre elles ayant d'ores et déjà été ratifiées par le Parlement ;

- 64 ordonnances adoptées sur le fondement de la loi du 9 décembre 2004, parmi lesquelles 12 ordonnances ont été ratifiées et 34 autres pour lesquelles la ratification est prévue par le projet de loi de simplification du droit déposé au Sénat le 13 juillet 2006.

Il a mis l'accent sur l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 8 décembre 2004 de simplification du droit, qui prévoit que le Gouvernement présente un rapport sur la mise en application de chaque loi, à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de la loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de cette loi qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires, et en indique les motifs.

s'est déclaré satisfait de la mise en place progressive de cette démarche ambitieuse -qui n'avait pas été suivie d'effet lors de la session précédente- relevant que vingt-trois rapports avaient été présentés au Parlement au cours de la session 2005-2006, sur l'application de lois souvent promulguées depuis plus d'un an.

Enfin, il a regretté que le Parlement n'ait toujours pas reçu, depuis 2004, les rapports que le Gouvernement doit lui adresser chaque année, avant le 1er mars, sur les mesures de simplification, y compris de nature réglementaire, prises au cours de l'année civile précédente. L'an dernier, le gouvernement avait indiqué qu'un rapport établissant le bilan des mesures de simplification pour les années 2004 et 2005 devrait être établi au cours de 2006. Or, d'après les informations qui ont pu être recueillies cette année, aucun rapport ne serait en cours de préparation.

a ensuite présenté quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.

Il a tout d'abord dressé un premier bilan de l'état d'application des lois votées cette année.

Evoquant la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, il s'est félicité que de nombreuses mesures d'application soient déjà parues. Il a attiré l'attention de la commission sur l'arrêté du 31 mars 2006, pris en application de l'article 33. Cet arrêté détermine la liste des services de police et de gendarmerie nationales spécialement chargés de la prévention et de la répression des actes de terrorisme au sens de la présente loi, et énumère l'ensemble des services concernés. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la loi du 23 janvier 2006 accorde aux agents individuellement désignés de ces services certaines prérogatives, comme par exemple la consultation de fichiers administratifs ou des données techniques de connexion. Il s'est étonné de ce que la liste de ces services soit assez large, certains d'entre eux étant d'ailleurs des services qui ne sont pas, au sens strict, spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme, alors que les débats parlementaires laissaient supposer une liste un peu plus restreinte.

Il a ensuite évoqué l'expérimentation du bracelet électronique mobile, mesure-phare de la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales. Après avoir détaillé ses trois phases successives, il a constaté que cette expérimentation ne concerne actuellement qu'un condamné bénéficiant d'une libération conditionnelle, au centre de semi-liberté de Haubourdin dans le Nord.

Il s'est interrogé sur le délai de généralisation de ce type de mesures, comparant cette expérimentation à celle du bracelet électronique fixe. Il a souligné que les marchés de fournitures étaient d'ores et déjà passés, et que le coût du placement sous surveillance électronique mobile devrait être de 30 euros par jour (contre 60 euros par jour en prison).

a ensuite évoqué les deux dispositions de la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités qui requièrent des mesures d'application :

- la « déjudiciarisation » du changement de régime matrimonial, qui ne requerra plus l'homologation du tribunal de grande instance en l'absence d'enfants mineurs ;

- les conditions de création et de fonctionnement d'un groupement d'intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus en Corse.

Il a espéré que la non-parution de ces mesures ne soit due qu'à la date encore récente de promulgation de la loi (fin juin 2006).

a dressé dans un second temps un rapide bilan de l'état d'application des lois votées antérieurement à la session 2005-2006.

Il s'est félicité que certaines mesures importantes aient été prises, notamment concernant la loi du 9 mars 2004 portant application de la justice aux évolutions de la criminalité, dont l'application est très satisfaisante, puisque, près de deux ans et demi après son adoption, 25 textes réglementaires ont été publiés sur les 28 prévus.

Il a déploré néanmoins que fasse défaut notamment celle relative à la composition de la liste des personnes morales de droit public ou privé exerçant une activité culturelle, éducative, sportive ou sociale auprès des mineurs auxquelles peut être délivré le bulletin n° 2 du casier judiciaire pour les seules nécessités liées au recrutement d'une personne.

a ensuite évoqué le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 pris pour l'application de la loi n° 78-17 du 8 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifiée par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004, intervenu quatorze mois après la publication de la loi. Ce décret permet l'entrée en vigueur de ses dispositions les plus novatrices, celles relatives aux nouveaux pouvoirs de sanction de la CNIL, et celles relatives aux correspondants à la protection des données.

Puis il a relevé une jurisprudence intéressante concernant la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. Après avoir rappelé que l'article 50 de la loi a transformé en délit la contravention de racolage et en a modifié la définition afin d'y englober le racolage dit passif, il a mentionné un arrêt de la Cour de cassation du 25 mai 2005, qui a réduit la portée de cette nouvelle définition. La Cour de cassation a en effet estimé que ne commet pas le délit de racolage passif la personne qui se tient légèrement vêtue au bord du trottoir, dans un endroit connu pour la prostitution, dès lors que l'initiative de l'aborder a été prise par le client.

a ensuite présenté les dispositions de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, devenues applicables lors de la session. Tel est notamment le cas des dispositions relatives au régime des armes à feu. Il s'est félicité de ce que le décret du 23 novembre 2005 soit enfin paru, quatre ans après l'adoption de la loi. De la même façon, le décret d'application de l'article 29 relatif à l'obligation pour les opérateurs de télécommunication de conserver certaines données pendant une période déterminée aux fins de recherche, de constatation et de poursuite des infractions pénales, régulièrement annoncé comme une priorité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, est paru le 24 mars 2006. Il fixe notamment une durée de conservation des données des communications électroniques à un an.

Evoquant la loi de sauvegarde des entreprises, adoptée en juillet 2005, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité de son applicabilité depuis le 1er janvier 2006, compte tenu de la parution de deux décrets en Conseil d'Etat adoptés en décembre 2005 : l'un fixant la liste et le ressort des juridictions spécialisées compétentes pour appliquer tout ou partie des procédures collectives prévues par le livre VI du code de commerce ; l'autre apportant les précisions nécessaires à l'application de plusieurs dispositions importantes de la loi, comme, en particulier :

- les seuils de chiffre d'affaires et d'effectifs en deçà desquels le tribunal n'est pas tenu de désigner un administrateur judiciaire, qui ont été fixés respectivement à 3 millions d'euros et à vingt salariés ;

- les conditions de fonctionnement des comités de créanciers. Ces comités doivent être réunis lorsque l'entreprise comporte plus de 150 salariés et suscite un chiffre d'affaires au moins égal à 20 millions d'euros.

s'est réjoui de ce que 350 procédures de sauvegarde aient d'ores et déjà été ouvertes, malgré le scepticisme initial de certains parlementaires. Certaines concernent des grandes entreprises, à l'instar d'Eurotunnel ou le quotidien Libération.

Il a toutefois déploré que les dispositions relatives aux remises de dettes susceptibles d'être consenties par les créanciers publics et aux modalités d'inscription et de radiation des créances des créanciers publics ne soient toujours pas applicables, alors qu'elles constituaient pourtant un point important de la réforme. Il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2005 avait d'ailleurs remis partiellement en cause les modalités d'inscription des créances des créanciers publics en prévoyant qu'à compter du 1er janvier 2007, un décret fixe un seuil en fonction du chiffre d'affaires de l'entreprise pour l'inscription des créances. Contrairement à ce qu'avait initialement prévu la loi de sauvegarde des entreprises, l'inscription ne sera donc pas obligatoire pour toutes les entreprises ayant contracté une dette auprès de l'Etat ou des organismes publics. Deux décrets en Conseil d'Etat devraient être adoptés dans les prochaines semaines pour mettre en oeuvre les dispositions précitées.

a ensuite mentionné certaines mesures très attendues, prises lors de la session. Tel est le cas du décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage, mesure importante prise pour l'application de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui a consacré la pratique administrative reconnaissant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale un droit de priorité pour l'attribution des concessions de plage. Le décret du 26 mai 2006 est venu préciser les modalités d'attribution de ces concessions. Les limitations assez fortes à la possibilité d'installer des équipements sur les plages apportées par le décret du 26 mai 2006 ont suscité de vives oppositions de la part de certains élus, ainsi que de professionnels du tourisme qui expliquent sans doute le retard pris dans la publication de ce texte.

a ensuite mentionné le bilan dressé par M. Alain Gest, député, au mois de juin 2006, sur l'application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il a relevé qu'avec la parution en décembre 2005 du décret fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou parties de services du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, les personnels TOS pouvaient exercer leur droit d'option jusqu'au 31 décembre 2007. Il a également communiqué les données fournies par le ministère délégué aux collectivités territoriales : 24 % des agents ont déjà fait leur choix entre l'intégration et le détachement de longue durée au 31 août 2006, et 79,5 % d'entre eux, soit près de 22.000 personnes, ont déjà souhaité devenir fonctionnaires territoriaux.

s'est également réjoui de ce que la loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ait fait l'objet d'un certain nombre de mesures, rendant applicables l'ensemble des dispositions relatives à diverses professions réglementées, à l'exception de celle consacrée aux conseils en propriété industrielle.

Il a néanmoins souligné que si le ministère de la justice avait pris tous les décrets d'application relevant de sa compétence, tel n'était pas le cas du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie chargé de prendre un décret pour déterminer le régime d'incompatibilité des conseils en propriété industrielle.

Il a signalé, pour s'en féliciter, la récente publication du décret du 26 juin 2006, qui achève, avec trois ans de retard, la transposition de la directive anti-blanchiment de décembre 2001 prévue par l'article 70 de la loi. La loi de 2004 a en effet soumis plusieurs professions réglementées (avocat, notaire, huissier de justice, administrateur et mandataire judiciaires) à une obligation nouvelle de déclaration d'opération suspecte à leur ordre professionnel en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux illicites. Le Conseil d'Etat devrait être rapidement amené à se prononcer sur la légalité du décret du 26 juin 2006, le Conseil national des barreaux ayant formé un recours contre ce texte.

a précisé qu'à peine entré en vigueur, le décret du 26 juin 2006 appelle déjà une actualisation avec la nouvelle directive « anti-blanchiment » - dont le délai de transposition a été fixé au 1er janvier 2007 - et qui renforce notablement les obligations des professions juridiques en matière de lutte contre le blanchiment. Une partie des mesures proposées par cette troisième directive a d'ailleurs déjà été transposée par la Commission européenne (définition des personnes exposées politiquement, extension des obligations simplifiées de vigilance à l'égard de la clientèle...).

a jugé intéressant de relever un exemple récent de mise en oeuvre d'un dispositif adopté par le législateur en 2005, dont l'application soulève quelques questions à l'échelle communautaire : la loi du 4 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice comportait quatre séries de mesures dans des domaines très divers de la justice et du droit pénal. Tous ses volets sont entrés en vigueur immédiatement, celui relatif à l'aide juridictionnelle n'est effectif que depuis la publication du décret n° 2005-1470 du 29 novembre 2005 relatif à l'aide juridictionnelle accordée dans les litiges transfrontaliers en matière civile ou commerciale et modifiant le décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991.

Il s'est félicité de la publication de ce décret, qui a permis au dispositif d'être pleinement opérationnel. Ainsi, au 15 août 2006, on dénombrait 78 demandes d'assistance judiciaire transfrontalière instruites par le bureau de l'entraide civile et commerciale internationale du ministère de la justice, autorité compétente pour l'expédition et la réception de ces demandes.

a précisé que compte tenu du caractère particulièrement récent de cette réforme, il était néanmoins trop tôt pour en évaluer la mise en oeuvre.

Il a par ailleurs estimé que l'on pouvait tirer quelques enseignements de l'application de la réforme de la justice de proximité, dont trois lois successives ont fixé l'organisation. Après avoir rappelé qu'il s'agissait de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002, modifiée par la loi du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance (ayant notablement élargi les compétences des juges de proximité) et complétée par la loi organique du 26 février 2003 relative aux juges de proximité, il a relevé quelques points particuliers de l'application de cette réforme :

- l'échevinage en matière correctionnelle fait l'objet d'une application sensiblement différente selon les juridictions ; ainsi, certaines juridictions appliquent ce volet de la loi du 26 janvier 2005 uniquement à titre expérimental, contrairement à l'intention du législateur, tandis que d'autres l'ont systématisé. Ce volet de la réforme est donc très diversement mis en oeuvre. Si de gros écarts d'application subsistaient entre les juridictions, cette situation pourrait susciter une rupture d'égalité de traitement entre les justiciables. Il paraît donc nécessaire que le ministère de la justice veille à une application plus uniforme de cette disposition ;

- la nouvelle répartition des compétences entre les juridictions de proximité, les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance entrée en vigueur rapidement produit des effets conformes aux attentes du législateur ; les statistiques l'attestent : l'activité civile des juges de proximité s'est sensiblement accrue. Le nombre des affaires nouvelles soumises aux juridictions de proximité a quadruplé, passant de 18.500 à 77.500.

Enfin, il a évoqué un récent cas de suspension d'un juge de proximité qui ne satisfaisait pas aux critères de recrutement, et plus précisément au critère de « bonne moralité », du fait de son passé pénal découvert après son recrutement.

a ensuite évoqué les mesures urgentes restant à prendre, notamment pour l'application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, plus de deux ans après son adoption. Deux dispositions essentielles doivent être absolument mises en oeuvre : les décrets prévus aux articles 6 et 7 de la loi, respectivement relatifs à la définition des besoins prioritaires en cas de crise et à la sécurité des personnes hébergées dans des établissements de santé et médico-sociaux en cas de défaillance du réseau énergétique.

Il a également déploré que le volet pénitentiaire de la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice n'ait pas encore donné lieu à une application satisfaisante. En effet, trois dispositions importantes ne sont pas encore entrées en vigueur, qui concernent les conditions d'isolement complet des mineurs de 13 à 16 ans vis-à-vis des détenus majeurs en détention provisoire, les modalités d'attribution à des personnes de droit public ou privé habilitées de fonctions autres que celles de direction, de greffe et de surveillance dans les établissements pénitentiaires et, enfin, les conditions de garde, d'escorte et de transport des détenus hospitalisés en raison de troubles mentaux.

a conclu en rendant hommage au rôle précurseur du Sénat dans le contrôle de l'application des lois. Il s'est félicité de ce que la régularité et la pertinence de ses rapports aient conduit à une prise de conscience, par les autres acteurs, du processus législatif. Il a particulièrement insisté sur le rôle de l'article 67 de la loi de simplification du droit, qui constitue un signal fort, et a formulé le voeu que les progrès constatés dans son application conduisent à la rendre systématique.