Intervention de Philippe Josse

a rappelé que le cheminement vers un budget pluriannuel pour la période allant de 2009 à 2011 avait été initié par le rapport remis en octobre 2006 par MM. Alain Lambert et Didier Migaud sur la mise en oeuvre de la LOLF, puis poursuivi, à l'initiative de M. Eric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, grâce au rapport en vue du débat d'orientation budgétaire de juillet 2007. Il a insisté, par ailleurs, sur le premier Conseil de modernisation des politiques publiques présidé par le Président de la République, le 12 décembre 2007, à l'occasion duquel la décision de principe du passage à la budgétisation pluriannuelle a été prise. Il a indiqué, en outre, que la circulaire du Premier ministre, en date du 11 février 2008, avait confirmé le lancement de la procédure visant à mettre en place un budget pluriannuel sur trois ans comportant une programmation par mission.

a exposé l'architecture générale du budget pluriannuel qui concerne l'ensemble des dépenses de l'Etat avec une norme de progression de la dépense élargie, comme en projet de loi de finances pour 2008, aux prélèvements sur recettes et aux affectations de recettes. Il a expliqué que la maille de programmation sera la mission, ce qui implique des enveloppes suffisamment larges pour permettre d'atteindre un compromis entre logique de gestion et logique d'identification de chaque politique publique au sein d'une mission.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a indiqué que la programmation portera sur les plafonds des missions, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, pour les trois années suivantes. Il a précisé qu'une période de trois ans correspondait à une durée classique de programmation financière et était cohérente avec la durée de mise en oeuvre des réformes engagées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il a ajouté que la programmation budgétaire ne sera pas révisée chaque année, mais qu'elle aura un degré de fermeté différent selon les exercices.

Il a souligné que cette programmation sera fondée sur un principe d'auto-assurance pouvant se définir comme le respect des plafonds au sein de chaque mission en exécution. Par ailleurs, une réserve de budgétisation permettra de procéder à des ajustements limités pour les deuxième et troisième années du budget pluriannuel, afin de prendre en compte les aléas.

a estimé que l'évolution vers la pluriannualité ne nécessitait pas de révision constitutionnelle ou organique, et que les pouvoirs du Parlement, notamment le droit d'amendement, seraient respectés, voire renforcés dans la mesure où ils s'appliqueraient à des missions plus vastes facilitant donc les modifications entre programmes d'une même mission.

Il a précisé que la mise en place de la pluriannualité impliquait, en effet, des modifications de la maquette budgétaire afin de clarifier les périmètres de responsabilité, de limiter les missions interministérielles et les missions ne présentant pas une taille critique suffisante. Il faudra enfin assurer la stabilité de cette maquette sur la durée de la programmation.

Il a considéré que les enveloppes du budget pluriannuel pourraient être présentées à l'occasion du prochain débat d'orientation budgétaire, mais que l'option la plus satisfaisante résidait dans une présentation de ces enveloppes dans le cadre d'un projet de loi de programmation des finances publiques.

a indiqué que le budget pluriannuel comportera des éléments faisant l'objet d'une programmation ferme, non révisable les années suivantes, et des éléments faisant l'objet d'une programmation indicative pouvant être revue. Il a précisé que le plafond global de dépense, accompagné d'une norme de dépense annuelle, figurera dans la première catégorie, tandis que les plafonds par mission seront fermes pour les deux premières années mais révisables la troisième année, et que la répartition par programme sera ferme la première année mais indicative pour les deux années suivantes.

Il a ajouté que, selon ce schéma, la répartition des plafonds par mission n'aura donc lieu qu'une année sur deux et que la dernière année du budget pluriannuel constituera le socle de la programmation suivante. Il a, en outre, indiqué que cet enchaînement budgétaire s'intégrait pleinement dans le calendrier politique résultant du quinquennat.

Il a considéré que, dans ce dispositif, la prise en compte des aléas sera rendue possible par l'existence de la réserve de budgétisation. Une charte d'utilisation sera définie pour que cette réserve ne soit utilisée que pour faire face à des aléas strictement imprévisibles au moment de l'élaboration du budget pluriannuel.

Afin d'illustrer les bénéfices à attendre de la généralisation de la pluriannualité, M. Philippe Josse a rappelé que les éléments actuels de pluriannualité étaient insuffisants, en particulier parce que le programme de stabilité transmis chaque année à la Commission européenne et au Conseil européen constituait un cadrage glissant, très global et peu contraignant. Il a ajouté que les contrats pluriannuels actuellement passés avec certaines administrations, telles que les services de l'équipement ou le ministère des affaires étrangères et européennes, ne couvraient qu'une faible part des crédits et des effectifs.

Il a souligné, en outre, que les lois de programmation actuelles -qui constituent une pluriannualité « à la hausse »- ne concernent que 20 % des crédits du budget de l'Etat et ne donnaient de la visibilité qu'aux administrations dont les autorisations de dépense augmentent, sans donner de perspectives à celles devant procéder à des ajustements à la baisse.

Il a estimé que la mise en oeuvre du budget pluriannuel permettrait, au total, de regagner des marges de manoeuvre et des capacités d'ajustement.

a considéré qu'un autre intérêt de la programmation résidait dans la meilleure visibilité accordée aux gestionnaires, tant au niveau des programmes que des budgets opérationnels de programme ou encore des opérateurs, pour autant que les ministres décident de décliner la pluriannualité au plus près de la gestion de terrain.

Il a par ailleurs indiqué que le passage à la pluriannualité impliquera une évolution de la maquette budgétaire, qui comporte actuellement un tiers de missions interministérielles représentant 50 % des crédits du budget général, et est composée de missions très hétérogènes, tant dans leur taille que dans la nature de leurs crédits.

Il a estimé que cette évolution de la maquette ne devait pas remettre en cause les principes de la LOLF, notamment la prééminence de la nomenclature par destination.

Citant le rattachement du programme « Gendarmerie nationale » au ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, qui a permis une « ministérialisation » de la mission « Sécurité », il a ajouté qu'une responsabilisation accrue passait par la réduction du nombre des missions interministérielles. Il a souligné, en outre, que le principe d'auto-assurance exigeait des missions avec des périmètres suffisamment larges comportant, autant que possible, des dépenses de nature différente, afin d'assurer une bonne capacité d'ajustement aux aléas en cours de gestion.

a estimé que l'évolution de la maquette budgétaire devait prendre en compte les observations faites par le Parlement, notamment via les rapports spéciaux et pour avis ainsi qu'à l'occasion du prochain débat d'orientation budgétaire.