Intervention de Philippe Dallier

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » a pour finalité principale de porter les ressources destinées aux services du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. Elle finance essentiellement la direction générale des finances publiques, la DGFiP, et la direction générale des douanes et droits indirects, la DGDDI, qui absorbent à elles deux plus de 85 % de ses crédits.

Pour 2012, en tenant compte des plans d’économies mis en œuvre par le Gouvernement, 11, 56 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 11, 60 milliards d’euros de crédits de paiement sont demandés au titre de la présente mission. Ainsi, les crédits de la mission diminuent de près de 1, 4 % par rapport à l’exercice 2011. Les économies annoncées reposent avant tout sur de moindres dépenses de fonctionnement. À cet égard, la fin du chantier de la mise en place du système d’information Chorus représente près du tiers des économies prévues, et donc certaines.

À n’en pas douter, l’enjeu essentiel de la mission réside bien dans le pilotage des dépenses de personnel.

La masse salariale représente en effet 75 % des charges de la mission – 8, 7 milliards d’euros –, mais surtout plus de 7 % des dépenses de personnel du budget général de l’État, ce qui est considérable.

C’est pourquoi un effort important de maîtrise des dépenses de personnel de la mission est réalisé. Mais c’est aussi en ce domaine qu’apparaissent les principales difficultés en termes de programmation budgétaire.

La masse salariale augmente de 1, 21 % en 2012, et une réduction des dépenses de personnel de 0, 14 % hors contribution au compte d’affectation spéciale « Pensions » est également prévue. C’est une première à saluer ! Cette inflexion est obtenue grâce à un effort de diminution des effectifs. Ainsi, le taux de non-renouvellement des fonctionnaires partant à la retraite atteint 66 % en 2011 pour la DGFiP.

Toutefois, cette programmation pose question. En effet, au cours des derniers exercices, les dépenses de personnel ont systématiquement fait l’objet de réajustements. En novembre 2010, un décret d’avance avait prévu, au bénéfice du ministère du budget, l’ouverture de 110, 8 millions d’euros. Cette année encore, 53, 6 millions d’euros sont ouverts par un décret d’avance pour payer les agents de la DGFiP et de la DGDDI au mois de décembre. Le Gouvernement explique ces dépassements par un nombre de départs à la retraite en 2010 et en 2011 inférieur à celui qui avait été initialement prévu.

À plusieurs reprises, la Cour des comptes a recommandé de piloter les dépenses de personnel par masse salariale et non pas seulement par les effectifs. Cette recommandation ne paraît-elle pas opportune eu égard aux dépassements constatés de la programmation ? Pouvons-nous penser que, pour 2012, le chiffre annoncé sera, cette fois-ci, le bon ?

Les difficultés inhérentes à la maîtrise de ce type de dépenses se retrouvent également en ce qui concerne la fusion de la direction générale des impôts, la DGI, et de la direction générale de la comptabilité publique, la DGCP. Une enquête portant sur cette réforme a été remise par la Cour des comptes à la commission des finances.

La réunion institutionnelle de ces deux directions apparaît indéniablement comme une réussite après la tentative avortée de 2000. Pour ce faire, la fusion s’est accompagnée de mesures catégorielles au profit des agents, au coût somme toute relativement important. Si les effectifs de la DGFiP ont été réduits de 3 %, la masse salariale a quant à elle augmenté de 1 % entre 2008 et 2010.

Une réforme réussie coûte cher, nous dit-on. Mais cette fusion a-t-elle été payée à son juste prix ? La question mérite d’être posée. Les mesures catégorielles liées à la fusion devaient représenter un coût de 38 millions d’euros en 2011. Néanmoins, pour le mois de décembre de cette année, 12 millions d’euros supplémentaires sont ouverts par décret d’avance pour financer ces mesures. J’en conviens, des avantages indemnitaires devaient être accordés pour garantir le succès de la fusion. Mais pourquoi la programmation de ces dépenses est-elle insuffisante ? Doit-on craindre qu’il en soit de même l’année prochaine, ou la prévision établie cette année est-elle exacte ?

J’en viens maintenant à la problématique de la lutte contre la fraude fiscale. Celle-ci est présentée par le Gouvernement comme une priorité. On ne peut que s’en féliciter ! Cependant, on peut déplorer, alors que cet effort est porté par la DGFiP, qu’aucun indicateur de performance n’apporte réellement de renseignements sur l’efficacité de ce contrôle fiscal.

Il faut aller chercher un peu dans le détail, dans le tome I du fascicule « Voies et moyens », pour constater que le nombre de contrôles fiscaux concernant les particuliers a diminué de 15 % depuis 2006. Malgré une récente amélioration, le montant des droits rappelés dans le cadre de ces contrôles a diminué de 3 % et le montant des pénalités appliquées, de 44 %. Si nous ne pouvons qu’être favorables à une meilleure maîtrise des dépenses de l’administration fiscale, il ne faudrait pas que les moyens du contrôle fiscal en soient affectés !

Ces moyens ont-ils été réellement préservés, comme l’avait demandé le Parlement avant que ne débute la fusion de la DGI et de la DGCP ? Nous souhaiterions vous entendre sur ce point, monsieur le ministre.

Enfin, sur mon initiative, la commission des finances s’est interrogée – elle s’interroge d’ailleurs toujours, et nous verrons quel sort sera réservé à l’amendement déposé – sur ce que recouvrait la dotation de 10 millions d’euros réintroduite dans le programme 148 « Fonction publique », pour le financement d’une nouvelle aide au maintien à domicile des fonctionnaires retraités.

Destinée aux fonctionnaires de plus de soixante-cinq ans ne bénéficiant pas de l’allocation personnalisée d’autonomie, ou APA, cette aide remplace l’aide ménagère à domicile qui avait été supprimée en 2009, car devenue inefficace. Or, cette année, on nous propose de la rétablir, sans qu’il ait été possible de comprendre ce qu’elle recouvrait exactement.

Dans un contexte de finances publiques contraint, est-il vraiment nécessaire de créer une aide qui viendrait s’ajouter aux dispositifs déjà existants – à l’APA, notamment ? Ne serait-il pas plus opportun de se recentrer sur des dépenses absolument nécessaires ? Certaines aides sociales sont indispensables, mais celle-ci l’est-elle vraiment ? La question est posée.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances vous propose d’adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », tels qu’ils sont modifiés par l’amendement qui va vous être présenté.