Séance en hémicycle du 2 décembre 2011 à 10h00

Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 106, rapport n° 107).

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

Nous poursuivons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Le Sénat va examiner les crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Provisions », ainsi que du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » (et articles 64 quater et article 64 quinquies).

La parole est à M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » a pour finalité principale de porter les ressources destinées aux services du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. Elle finance essentiellement la direction générale des finances publiques, la DGFiP, et la direction générale des douanes et droits indirects, la DGDDI, qui absorbent à elles deux plus de 85 % de ses crédits.

Pour 2012, en tenant compte des plans d’économies mis en œuvre par le Gouvernement, 11, 56 milliards d’euros d’autorisations d’engagement et 11, 60 milliards d’euros de crédits de paiement sont demandés au titre de la présente mission. Ainsi, les crédits de la mission diminuent de près de 1, 4 % par rapport à l’exercice 2011. Les économies annoncées reposent avant tout sur de moindres dépenses de fonctionnement. À cet égard, la fin du chantier de la mise en place du système d’information Chorus représente près du tiers des économies prévues, et donc certaines.

À n’en pas douter, l’enjeu essentiel de la mission réside bien dans le pilotage des dépenses de personnel.

La masse salariale représente en effet 75 % des charges de la mission – 8, 7 milliards d’euros –, mais surtout plus de 7 % des dépenses de personnel du budget général de l’État, ce qui est considérable.

C’est pourquoi un effort important de maîtrise des dépenses de personnel de la mission est réalisé. Mais c’est aussi en ce domaine qu’apparaissent les principales difficultés en termes de programmation budgétaire.

La masse salariale augmente de 1, 21 % en 2012, et une réduction des dépenses de personnel de 0, 14 % hors contribution au compte d’affectation spéciale « Pensions » est également prévue. C’est une première à saluer ! Cette inflexion est obtenue grâce à un effort de diminution des effectifs. Ainsi, le taux de non-renouvellement des fonctionnaires partant à la retraite atteint 66 % en 2011 pour la DGFiP.

Toutefois, cette programmation pose question. En effet, au cours des derniers exercices, les dépenses de personnel ont systématiquement fait l’objet de réajustements. En novembre 2010, un décret d’avance avait prévu, au bénéfice du ministère du budget, l’ouverture de 110, 8 millions d’euros. Cette année encore, 53, 6 millions d’euros sont ouverts par un décret d’avance pour payer les agents de la DGFiP et de la DGDDI au mois de décembre. Le Gouvernement explique ces dépassements par un nombre de départs à la retraite en 2010 et en 2011 inférieur à celui qui avait été initialement prévu.

À plusieurs reprises, la Cour des comptes a recommandé de piloter les dépenses de personnel par masse salariale et non pas seulement par les effectifs. Cette recommandation ne paraît-elle pas opportune eu égard aux dépassements constatés de la programmation ? Pouvons-nous penser que, pour 2012, le chiffre annoncé sera, cette fois-ci, le bon ?

Les difficultés inhérentes à la maîtrise de ce type de dépenses se retrouvent également en ce qui concerne la fusion de la direction générale des impôts, la DGI, et de la direction générale de la comptabilité publique, la DGCP. Une enquête portant sur cette réforme a été remise par la Cour des comptes à la commission des finances.

La réunion institutionnelle de ces deux directions apparaît indéniablement comme une réussite après la tentative avortée de 2000. Pour ce faire, la fusion s’est accompagnée de mesures catégorielles au profit des agents, au coût somme toute relativement important. Si les effectifs de la DGFiP ont été réduits de 3 %, la masse salariale a quant à elle augmenté de 1 % entre 2008 et 2010.

Une réforme réussie coûte cher, nous dit-on. Mais cette fusion a-t-elle été payée à son juste prix ? La question mérite d’être posée. Les mesures catégorielles liées à la fusion devaient représenter un coût de 38 millions d’euros en 2011. Néanmoins, pour le mois de décembre de cette année, 12 millions d’euros supplémentaires sont ouverts par décret d’avance pour financer ces mesures. J’en conviens, des avantages indemnitaires devaient être accordés pour garantir le succès de la fusion. Mais pourquoi la programmation de ces dépenses est-elle insuffisante ? Doit-on craindre qu’il en soit de même l’année prochaine, ou la prévision établie cette année est-elle exacte ?

J’en viens maintenant à la problématique de la lutte contre la fraude fiscale. Celle-ci est présentée par le Gouvernement comme une priorité. On ne peut que s’en féliciter ! Cependant, on peut déplorer, alors que cet effort est porté par la DGFiP, qu’aucun indicateur de performance n’apporte réellement de renseignements sur l’efficacité de ce contrôle fiscal.

Il faut aller chercher un peu dans le détail, dans le tome I du fascicule « Voies et moyens », pour constater que le nombre de contrôles fiscaux concernant les particuliers a diminué de 15 % depuis 2006. Malgré une récente amélioration, le montant des droits rappelés dans le cadre de ces contrôles a diminué de 3 % et le montant des pénalités appliquées, de 44 %. Si nous ne pouvons qu’être favorables à une meilleure maîtrise des dépenses de l’administration fiscale, il ne faudrait pas que les moyens du contrôle fiscal en soient affectés !

Ces moyens ont-ils été réellement préservés, comme l’avait demandé le Parlement avant que ne débute la fusion de la DGI et de la DGCP ? Nous souhaiterions vous entendre sur ce point, monsieur le ministre.

Enfin, sur mon initiative, la commission des finances s’est interrogée – elle s’interroge d’ailleurs toujours, et nous verrons quel sort sera réservé à l’amendement déposé – sur ce que recouvrait la dotation de 10 millions d’euros réintroduite dans le programme 148 « Fonction publique », pour le financement d’une nouvelle aide au maintien à domicile des fonctionnaires retraités.

Destinée aux fonctionnaires de plus de soixante-cinq ans ne bénéficiant pas de l’allocation personnalisée d’autonomie, ou APA, cette aide remplace l’aide ménagère à domicile qui avait été supprimée en 2009, car devenue inefficace. Or, cette année, on nous propose de la rétablir, sans qu’il ait été possible de comprendre ce qu’elle recouvrait exactement.

Dans un contexte de finances publiques contraint, est-il vraiment nécessaire de créer une aide qui viendrait s’ajouter aux dispositifs déjà existants – à l’APA, notamment ? Ne serait-il pas plus opportun de se recentrer sur des dépenses absolument nécessaires ? Certaines aides sociales sont indispensables, mais celle-ci l’est-elle vraiment ? La question est posée.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances vous propose d’adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », tels qu’ils sont modifiés par l’amendement qui va vous être présenté.

La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je m’attacherai à présenter brièvement les crédits de la mission « Provisions » et du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

La mission « Provisions » est une mission originale : en effet, elle est constituée de deux dotations-programmes regroupant des crédits destinés à couvrir des dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances. Ces crédits sont donc répartis en tant que de besoin entre les autres missions, en cours d’exercice, par voie réglementaire.

Au titre de cette mission, le projet de loi de finances pour 2012 prévoyait initialement 478 millions d’euros en autorisations d’engagement et 178 millions d’euros en crédits de paiement. En seconde délibération, l’Assemblée nationale a minoré de 88, 75 millions d’euros, à titre non reconductible, les crédits de la mission, afin de « gager » pour l’essentiel les moyens supplémentaires inscrits à titre non reconductible sur les autres missions, conformément aux souhaits exprimés par sa commission des finances.

J’en arrive au compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », dont les recettes pour 2012 sont estimées à 400 millions d’euros.

Nous observons cette année une nouveauté : pour la première fois depuis que le compte d’affectation spéciale existe, le projet de loi de finances comprend un léger déficit en prévision : 52 millions d’euros. Comme le programme « Contribution au désendettement de l’État » dispose par ailleurs de crédits à hauteur de 52 millions d’euros, on se trouve a priori dans une situation d’équilibre : le compte reprend d’une main au budget général ce qu’il lui donne de l’autre.

Toutefois, comme je l’indique dans le rapport écrit, ce déficit est tout à fait normal ; il s’explique par les prévisions, enfin réalistes, faites par le Gouvernement dans le présent projet de loi de finances. L’article 195 de la loi de finances pour 2009, inséré sur l’initiative de la commission des finances, et en particulier de Mme Nicole Bricq, oblige les ministères à restituer une certaine fraction du produit de leurs cessions : de 15 %, celle-ci a été portée à 20 % en 2012, puis à 25 % en 2013, et à 30 % en 2014. Ce dispositif garantit que, à moyen terme, le compte contribue bien au désendettement de l’État à hauteur du taux prévu, même si cela peut ne pas être le cas lors d’une année donnée.

Par ailleurs, deux articles rattachés au compte d’affectation spéciale ont été adoptés par l’Assemblée nationale : l’article 64 quater, qui crée un document de politique transversale relatif à la politique immobilière de l’État ; l’article 64 quinquies, qui autorise la cession par l’État des bois et forêts composant le domaine de Souzy-la-Briche. La cession de ce domaine autrefois affecté à la présidence de la République, inutilisé et coûteux pour l’État, ne peut qu’être bienvenue.

Néanmoins, la majorité de la commission des finances estime que les informations dont elle dispose pour le moment sont insuffisantes et ne lui permettent pas de se prononcer de manière éclairée sur cette autorisation d’aliéner le domaine de Souzy-la-Briche. Peut-être le Gouvernement est-il en mesure d’apporter, devant le Sénat, des éléments supplémentaires sur ce point ?

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances vous propose d’adopter sans modification les crédits de la mission « Provisions », du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » ainsi que l’article 64 quater ; elle vous invite par ailleurs à rejeter l’article 64 quinquies.

La parole est à Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la fonction publique continue d’évoluer sous le coup des réformes successives et des restructurations entreprises par l’État au titre de la révision générale des politiques publiques, la RGPP. Le programme 148 et ses crédits interministériels de formation et d’action sociale, au-delà de leur propre intérêt, accompagnent ces réformes.

En effet, l’accompagnement des agents tout au long de ce processus de réorganisation des services est un impératif. Il est la clé de son succès. Il est aussi le gage du maintien de l’efficience de notre système d’administration publique.

Le budget correspondant pour 2012 s’élève à 230, 2 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui représente une augmentation de 3, 08 %.

L’évolution, cependant, est différenciée : si l’enveloppe consacrée à l’action sociale croît de 5, 22 %, les crédits de formation diminuent de 1, 01 %.

J’aborderai tout d’abord la question de la mise en œuvre des 100 000 suppressions de postes décidées pour le triennat 2011-2013. Je n’en conteste pas l’objectif, tout au moins en partie : l’avènement de la décentralisation, et donc l’adaptation par l’État de ses missions, ainsi que l’utilisation des nouvelles technologies ouvraient des gisements d’emplois. Mais une application trop systématique de la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite me soucie pour deux raisons.

D’une part, certains de nos territoires sont plus vulnérables que d’autres en raison de leur situation géographique, sociale, démographique ; ils ont donc, plus que d’autres, besoin de la présence de l’État. Comment assurer celle-ci quand on ressent, par suite de la diminution des effectifs, l’affaiblissement du maillage des services déconcentrés ?

D’autre part, la diminution du nombre de fonctionnaires ne doit pas se faire au détriment de la qualité de certaines missions de l’État.

La RGPP est lancée depuis 2007. L’État employeur doit donner aux personnels les moyens suffisants de se former et de s’adapter à leurs nouvelles fonctions résultant de ces restructurations. Je m’inquiète donc de la baisse, certes légère, à hauteur d’un peu plus de 1 %, des crédits affectés à la formation des fonctionnaires dans le programme 148.

Plus généralement, ce fléchissement des crédits d’action interministérielle est-il emblématique de l’évolution constatée pour ce même secteur dans les ministères ? Le volume global des crédits inscrits au titre de la formation continue, qu’elle soit interministérielle ou mise en œuvre par chaque ministère, est-il suffisant pour permettre l’adaptation professionnelle des fonctionnaires concernés par les réorganisations administratives ?

Est-il besoin, monsieur le ministre, de rappeler l’importance capitale de la formation, alors que se réforment les administrations ainsi que les modes d’intervention de la puissance publique ?

En revanche, le dispositif des vingt-cinq classes préparatoires intégrées mises en place par les écoles de service public est un succès remarquable, qu’il faut saluer : toutes écoles et toutes administrations confondues, le taux de réussite à un concours de la fonction publique est légèrement supérieur à 50 %. C’est une chance méritée pour ces élèves qui consentent beaucoup d’efforts pour y parvenir. C’est aussi un facteur de vitalité et de diversification de l’administration, qui ne peut que consolider la colonne vertébrale de notre République.

J’exprimerai un regret : la loi du 3 août 2009 était destinée à encourager la mobilité des fonctionnaires, par la levée des freins juridiques et financiers qui l’entravaient. Mais elle a produit jusqu’à présent peu d’évolutions significatives.

Nous y travaillons !

Il est vrai, monsieur le ministre, que la RGPP et la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne sont pas propices à la mobilité choisie.

Cependant, comment faire vivre ce droit au sein de chaque fonction publique et entre fonctions publiques, comme l’a prévu le législateur ?

J’en reviens au programme 148.

Je me réjouis de la réintroduction, sur des critères révisés, de la prestation de l’aide ménagère à domicile, suspendue depuis le 1er janvier 2009. C’est une mesure d’équité envers les agents retraités de l’État physiquement et financièrement fragiles ; les pensionnés des autres régimes en bénéficient aussi. C’est donc un moyen de rétablir l’équité entre la fonction publique et les autres secteurs d’activité et, sur le plan social, d’éviter l’intervention d’autres actions sociales, comme l’allocation personnalisée d’autonomie. Je précise que la Caisse nationale d’assurance vieillesse, la CNAV, assurera la gestion de cette aide, ce qu’elle sait parfaitement faire.

Enfin, le cycle des élections professionnelles dans la fonction publique d’État et la fonction publique hospitalière sur les critères rénovés de la loi du 5 juillet 2010 s’est achevé, mardi 22 novembre, avec la journée de « rattrapage » pour le ministère de la justice. Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le ministre, les enseignements à en tirer ? La qualité du dialogue social, particulièrement importante en ces temps de mutations, en dépend.

Réunie le 16 novembre, la majorité de la commission des lois a donné un avis défavorable à l’adoption des crédits du programme 148.

Ma chère collègue, je vous donne à nouveau la parole, cette fois-ci en remplacement de Mlle Sophie Joissains, rapporteur pour avis.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous prie tout d’abord de bien vouloir excuser l’absence de Mlle Sophie Joissains, rapporteur pour avis des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État » s’intégrant à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Cet avis permet à la commission des lois d’examiner la conduite de la modernisation de l’État engagée par le Gouvernement.

Compte tenu du temps imparti, Mlle Joissains a préféré se limiter à quelques observations et remarques.

Sa première observation porte sur les objectifs et indicateurs de performance du programme : la commission émet quelques réserves sur leur lisibilité, leur précision et la méthodologie de leur élaboration.

Mlle Joissains entend examiner de près ces questions dans les années à venir. Elle souligne dès à présent, dans son rapport, que l’objectif n° 1 du programme, « Rendre visible au citoyen la modernisation de l’État », ainsi que son indicateur associé, « taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale (du point de vue du citoyen) », ont des libellés quelque peu complexes. Ne serait-il pas plus intelligible de parler respectivement d’« état d’avancement de la modernisation de l’État » et de « taux des mesures de modernisation avançant conformément aux objectifs initiaux » ?

Elle insiste également sur la nécessité de s’assurer que les mesures de modernisation ne conduisent pas à une dégradation du climat social. Or aucun indicateur de performance n’a été mis en place pour l’évaluer ; il serait sans doute opportun de corriger cet oubli dans les années à venir. En effet, la modernisation de l’État ne doit entraîner ni démotivation ni souffrance des fonctionnaires, faute de quoi la qualité du service public peut difficilement être maintenue.

Mlle Sophie Joissains formule ensuite deux remarques sur le périmètre du programme.

Tout d’abord, il peut paraître curieux que le rattachement budgétaire de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique, ou DGAFP, soit éclaté. Notre collègue souhaiterait que la négociation du budget triennal 2013-2015 permette de réfléchir à une solution garantissant une plus grande cohérence de la nomenclature budgétaire.

J’en viens à la question de l’Autorité de régulation des jeux en ligne, l’ARJEL.

Le lien de cette autorité avec le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État » peut s’expliquer par le fait que le ministère des finances exerce une tutelle sur la Française des Jeux. La création de cette autorité répondait à un objectif de sécurité économique et de lutte contre le blanchiment d’argent. Cet objectif donne du sens au rattachement de l’ARJEL au ministère des finances.

Toutefois, l’ARJEL, en tant qu’autorité administrative indépendante, n’est soumise à aucune tutelle. Elle pourrait donc faire partie d’un programme dédié aux autorités administratives indépendantes, les AAI, en charge d’une mission de régulation économique, de la même façon qu’a été créé, à la fin de 2008, un programme « Défense des droits et libertés » regroupant les autorités administratives indépendantes chargées d’assurer la protection des droits et libertés.

Par ailleurs, Mlle Joissains a examiné le rôle de conseil de la Direction générale de la modernisation de l’État, la DGME, direction d’état-major en charge de la modernisation de la gestion de l’État.

Comment une aussi petite structure, comprenant 140 emplois en équivalent temps plein travaillé, peut-elle accompagner le changement dans l’ensemble des ministères et services déconcentrés ?

Mlle Joissains relève que cette direction s’appuie depuis 2007 sur une très forte volonté politique qui légitime et crédibilise son action, s’emploie à accompagner le processus de changement, à l’appuyer, à l’encourager, et pas à l’imposer autoritairement. Elle fait œuvre de pédagogie et de diplomatie pour que les administrations s’approprient les réformes. Son objectif est d’aboutir à une « démarche participative » et à un « transfert de technologie ».

C’est d’ailleurs cette philosophie qui a présidé à la création, en 2010, de l’école de la modernisation de l’État. Cette école, qui a déjà accueilli plus de 500 « stagiaires », a permis de mieux accompagner la réforme de l’État. Ces « stagiaires » – souvent des cadres des services directement concernés par les réformes – sont autant de relais pour conduire les changements. Les collectivités territoriales pourraient d’ailleurs s’inspirer utilement de cette initiative.

Au regard des efforts accomplis, Mlle Joissains a proposé de donner un avis favorable à l’adoption des crédits du programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État », mais la commission ne l’a pas suivie et a donc émis un avis défavorable.

Mes chers collègues, j’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je vous rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote pour ces missions.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, les opérations d’investissement du ministère de la justice sont particulièrement préoccupantes. Sur les vingt-trois nouveaux établissements pénitentiaires prévus, auxquels il convient d’ajouter la réhabilitation de la maison d’arrêt de Paris-la Santé, la reconstruction du centre pénitentiaire de Nouméa ainsi que l’extension du centre pénitentiaire de Ducos, vingt devraient être réalisés en partenariat public-privé.

Ce type de financement devient la norme, que ce soit pour la rénovation ou la construction de palais de justice ou pour de nouvelles places de prisons.

Lorsque l’on examine globalement, et juste pour l’administration pénitentiaire, les opérations réalisées et celles qui sont programmées en partenariats public-privé – les autorisations d’occupation temporaire, ou AOT, initiées en 2002, puis les lots 1, 2 et 3, et enfin le NP1-Nouveau programme immobilier –, les engagements du ministère de la justice vis-à-vis des opérateurs privés représenteraient in fine, selon la Cour des comptes, plus de 20 milliards d’euro, soit environ 1 % du PIB !

Vu le niveau de notre dette publique, on comprend le recours au hors-bilan pour financer ces opérations ! Il faut aussi en mesurer les dangers.

Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a remis en octobre dernier un rapport relatif aux partenariats public-privé pénitentiaires, établissant des constats préoccupants et émettant des recommandations qui doivent être suivies.

Ces opérations extrabudgétaires, qui masquent dettes et investissements et font figurer ces opérations en dépenses de fonctionnement, sont extrêmement préoccupantes pour nos finances publiques ainsi que pour l’efficacité du contrôle parlementaire.

Cela vaut pour le ministère de la justice comme pour les ministères de la défense, de la santé ou des affaires étrangères.

Rappelons quelques principes.

Premièrement, les partenariats public-privé ne peuvent être un substitut à l’emprunt. Lorsqu’un engagement de paiement de l’État s’étale sur une certaine durée, cela doit être comptabilisé dans la dette publique.

Deuxièmement, les principes qui conduisent à mettre en œuvre un partenariat public-privé doivent être d’une parfaite transparence dans les transactions opérées et doivent respecter l’ensemble des codes des marchés publics.

Troisièmement, il ne devrait être recouru aux partenariats public-privé que lorsque ce type d’opération représente une économie réelle pour le contribuable. Analysant les opérations déjà réalisées ou engagées, la Cour des comptes souligne que le postulat du surcoût de la gestion publique ne résiste pas à l’examen.

Quatrièmement, recourir aux partenariats public-privé pour permettre aux comptes publics de rentrer artificiellement dans les critères de Maastricht ou de s’en écarter le moins possible n’est pas acceptable. Une règle européenne de comptabilisation de l’ensemble de ces opérations dans les engagements financiers publics doit être établie et s’appliquer à l’ensemble des opérations engagées par les dispositifs publics-privés.

Cinquièmement, une transparence et une maîtrise des coûts de maintenance tout au long de la vie de l’investissement doivent être mises en place.

Au-delà de ces principes, qui doivent conditionner tout recours éventuel à un partenariat public-privé, il convient aussi de souligner le risque d’asphyxie que ce type d’opération fait peser sur le budget de l’État.

En ce qui concerne le ministère de la justice, et juste pour les investissements immobiliers en matière pénitentiaire, la Cour des comptes établit que le coût des loyers relatifs aux établissements mis en place par partenariat public-privé est passé de 29 millions d’euros en 2009 à 82 millions d’euros en 2011. Ce coût représenterait 578 millions d’euros en 2017 et 630 millions d’euros en 2022, et augmenterait jusqu’en 2036 pour les seuls investissements déjà programmés.

Ces augmentations de loyers devraient peser lourdement sur les besoins en financements des missions du ministère de la justice et particulièrement sur le programme 107 « Administration pénitentiaire », car, à échéance de cinq à dix ans, l’ensemble du fonctionnement du ministère pourrait être totalement asphyxié par le paiement des loyers dus aux opérateurs privés.

À quoi servirait d’avoir de beaux bâtiments si les moyens de rendre la justice et de l’appliquer sont insuffisants ?

Les prochains budgets devront payer cette politique d’investissement en « crédit revolving », selon la formule de Philippe Séguin. Il n’est pas raisonnable de céder à cette facilité, tant pour l’avenir de notre justice que pour la transparence de nos comptes publics et des investissements réalisés.

Envisagez-vous, monsieur le ministre, de prendre des dispositions pour mieux encadrer les conditions de signature d’un contrat de partenariat public-privé permettant de mieux mesurer les implications de ces opérations sur les comptes et les engagements financiers de l’État ?

Quand l’étude demandée par la Cour des comptes sur la soutenabilité budgétaire de chaque projet va-t-elle être commanditée pour tous les programmes pénitentiaires ainsi que pour le prochain palais de justice de Paris ?

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est évidemment une gageure que de vouloir traiter dans le peu de temps qui nous est imparti de questions aussi importantes que l’assiette et le recouvrement de nos impôts et taxes ainsi que la situation générale des fonctionnaires de l’État, aujourd’hui confrontés à la poursuite d’une politique de réduction des effectifs et de gel des rémunérations qui ne peut recevoir notre approbation.

Mais nous pouvons fort bien trouver ce qui fait lien entre l’activité de la Direction générale des finances publiques et la fonction publique en général. Ce qui fait lien, c’est l’un des avatars de la loi organique relative aux lois de finances et du management public version anglo-saxonne, c’est-à-dire la fameuse – trop fameuse – révision générale des politiques publiques, une RGPP que l’on devrait plutôt intituler « réduction générale de la présence publique », du point de vue de l’usager, lequel devrait pourtant compter avant toute autre considération !

La DGFiP, à sa manière, est d’ailleurs l’un des exemples les plus patents de la RGPP.

De façon systématique et exemplaire, les personnels des services fiscaux ont connu depuis plus de dix ans un mouvement continu de réduction des effectifs employés qui a affecté autant les services d’assiette que ceux de recouvrement, mais aussi les services économiques extérieurs, ceux qui sont mis à la disposition du public et des consommateurs.

Quel bilan peut-on tirer de la RGPP à la DGFiP ? Des dizaines de milliers d’emplois supprimés, sans économies réelles, puisque la structure de l’administration fiscale a en partie changé du fait de la croissance des postes à responsabilité dans les grades et cadres les plus élevés ; des services fiscaux fonctionnant à flux tendu, soumis à des difficultés récurrentes d’accueil du public en période de déclarations fiscales et aux ajustements continuels et souvent complexes de la législation ; enfin, une montée évidente du stress au travail, attestée par tous les rapports officiels sur le sujet, avec des personnels aux prises avec les nouvelles procédures dont la durée de vie est bien souvent très courte et la qualité opérationnelle peu aboutie.

Je pense qu’il est inutile de rappeler ici les errements du programme Chorus, l’un des exemples les plus spectaculaires d’une mauvaise conception générale du service public et de l’influence des nouvelles technologies sur ce service public quand elles ne sont pas mises en œuvre correctement.

Il est traditionnel que le Gouvernement se félicite des résultats de la lutte contre la fraude fiscale, et nous en trouvons d’ailleurs la trace dans les documents qui nous sont fournis à ce propos.

Pour autant, les « retours » qui nous parviennent du terrain sont de plus en plus préoccupants. Les fraudeurs font jouer des dispositifs de plus en plus complexes, et les agents et cadres de l’administration fiscale n’ont pas toujours les moyens et le temps nécessaires à une bonne instruction et mise en œuvre des procédures de redressement. Ce qu’a dit notre collègue Philippe Dallier tout à l’heure sur la baisse d’un certain nombre de vérifications fiscales ne peut que nous inquiéter.

Les résultats de la lutte contre la fraude fiscale, s’ils ne sont pas à négliger, montrent tout de même, de notre point de vue, les limites de la RGPP.

Il y a des savoir-faire, des expériences, des potentiels qui se délitent et qui manquent pour l’accomplissement des missions de service public.

La remarque vaut d’ailleurs également pour l’ensemble de la fonction publique, confrontée au dogme du non-remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite qui montre, au fond, une conception étroite et pour tout dire méprisante du service public.

Cela est d’autant plus vrai que les prétendues économies réalisées grâce à la RGPP ne pèsent finalement que de peu de poids. Que vaut en effet le coût salarial de 30 000 emplois budgétaires supprimés face au coût social de 30 000 chômeurs qui n’ont pas l’emploi public pour trouver du travail ?

Pour toutes ces raisons et pour d’autres motifs que je ne peux pas aujourd’hui détailler, nous ne voterons pas les crédits de cette mission.

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je m’en tiendrai principalement, dans le cadre de cette mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », à la fonction « Ressources humaines » dont le poids est prépondérant : 74 % des crédits de paiement de la mission.

Si je privilégie cette part du budget, c’est en fonction de l’impact local qu’elle emporte auprès de nos collectivités territoriales, et plus particulièrement des citoyens qui sont tous, ou à peu près tous, confrontés à un moment donné aux services financiers de l’État.

J’avais eu l’occasion de dire ici tout l’intérêt que nombre de nos collègues et moi-même portions à la fusion de la Direction générale des impôts et de la Direction générale de la comptabilité publique.

J’avais affirmé en particulier que la méthode de pilotage de cette fusion m’était apparue comme exemplaire à plus d’un titre : d’une part, parce qu’elle avait été prise très en amont, d’autre part, parce qu’elle avait accompagné très largement les personnels dans leur nouveau mode d’action.

Quel bilan peut être aujourd’hui tiré de cette fusion ? C’est une « réussite », si j’en juge par le rapport de nos collègues rapporteurs spéciaux et par les avis de la Cour des comptes : une réussite, puisque, dans un délai de trois ans, de nouvelles structures administratives ont pu être créées et que les statuts, les règles d’emploi et de gestion des agents ont pu être unifiés, le tout dans un cadre immobilier repensé et lui aussi unifié.

Néanmoins, en observant mieux le dispositif, on relève sur l’ensemble du territoire des disparités : le problème immobilier n’a pas été résolu partout, loin de là, les personnels ont dû développer des efforts particuliers pour intégrer leur nouveau « costume » et répondre aux attentes d’un public insuffisamment informé des changements intervenus et toujours aussi exigeant et insatisfait ! Dès lors, l’accès au guichet unique, qui était le véritable enjeu, s’en est trouvé quelque peu malmené.

Je voudrais en outre souligner que les économies dont on pensait qu’elles auraient pu être dégagées de cette fusion n’ont pas été à la hauteur des espérances. Je pense en particulier aux économies liées aux réductions successives du nombre des emplois, initiées dès 2006, mais rattrapées par la hausse importante des rémunérations des agents, en raison en particulier de l’attribution de la prime de fusion et de l’harmonisation des régimes indemnitaires. Alors que les effectifs de la DGFiP ont été réduits de 3 % entre 2008 et 2010, la masse salariale a quant à elle augmenté de 1 %.

Permettez-moi également, au-delà de ce constat mitigé, de vous faire part de l’inquiétude des élus locaux sur les réflexions portées actuellement par vos directions des services financiers sur la future carte d’implantation des services.

Je n’ignore pas, comme chacun d’entre nous ici, l’absolue nécessité de résorber au mieux et au plus vite nos déficits budgétaires. Je n’ignore pas non plus le besoin urgent de rationaliser nos modes de fonctionnement en tenant compte des évolutions des techniques administratives.

Mais je crains qu’il n’y ait un seuil en deçà duquel on ne peut aller : je pense bien sûr à la présence sur le territoire des services financiers. Je redoute pour ma part – cette appréhension est d’ailleurs partagée au niveau local – que le regroupement des services ne vienne réduire le principe de proximité auquel nous sommes tous attachés.

L’État supprime progressivement des services aux collectivités locales et aux citoyens, difficilement compensables. Je pense – cela ne vous concerne pas – à l’ingénierie, à la fonction de conseil et expertise des services financiers. Il me paraît évident qu’il faut, avec prudence et en toute concertation à l’échelon local, réviser le maillage territorial des services relevant de votre autorité, monsieur le ministre.

Je sais pouvoir compter sur votre attention pour que toutes les recommandations utiles soient diffusées et les sages mesures arrêtées.

Il n’en reste pas moins, monsieur le ministre, que, face au budget qui nous est proposé pour cette mission, les membres du RDSE s’abstiendront. §

La parole est à M. le ministre.

Madame la présidente, mesdames, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, comme l’a justement rappelé M. de Montgolfier, rapporteur spécial, la mission « Provisions » est destinée à couvrir les dépenses indéterminées au moment du vote de la loi de finances.

Pour sa part, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », outre le programme « Fonction publique », rassemble essentiellement les crédits des directions relevant du ministère du budget que nous a présentés M. Dallier, rapporteur spécial. Je vous prie de bien vouloir accepter les excuses de Valérie Pécresse, qui avait bien évidemment prévu d’être présente parmi nous ce matin, mais qui est retenue à l’Assemblée nationale pour l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2011.

Dans le contexte budgétaire difficile que nous connaissons, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » se doit plus que jamais d’être exemplaire. Depuis 2007, les services des ministères du budget et de la fonction publique sont à la pointe du mouvement de modernisation de l’État que nous avons engagé. La clé de notre stratégie de maîtrise des dépenses, vous le savez, est dans la poursuite des réformes.

En premier lieu, je vous confirme que 2012 marquera bel et bien l’an I de la nouvelle direction générale des finances publiques. M. Dallier a plus particulièrement évoqué la fusion des administrations des impôts et du trésor public : je vous rappelle que la Cour des comptes a réalisé, à la demande de votre commission des finances, une enquête sur cette fusion, qui a conduit à la création de la direction générale des finances publiques en 2008. La Cour des comptes, lors de la présentation des résultats de ses travaux, le 25 octobre dernier, a précisé que cette réforme, demandée par le Président de la République en 2007, a été mise en place dans les délais prévus – et même avec un peu d’avance – et que les objectifs qui lui avaient été assignés avaient été pleinement atteints.

Je cite devant vous la Cour des comptes, mesdames, messieurs les sénateurs : le succès de cette réforme « a apporté la démonstration de la possibilité pratique de faire évoluer des entités administratives de très grande taille. À ce titre, elle est un acquis en matière de conduite du changement ».

Sur la méthode, la Cour des comptes reconnaît la qualité du pilotage de la réforme, s’agissant notamment de l’accompagnement des personnels tout au long du processus. Je la cite encore : « Ces processus lourds et complexes ont été conduits de manière maîtrisée, en respectant les délais ».

Il s’agit donc d’une réussite indéniable – je tiens à l’affirmer devant vous, et M. Dallier a bien voulu employer les mêmes termes ! –, d’autant plus que nous avons réalisé une fusion totale et non pas seulement un rapprochement de services. Cette fusion intervient à tous les niveaux, qu’il s’agisse du commandement, des parcours professionnels, des méthodes de travail et des cultures professionnelles ; elle témoigne de la possibilité de réformer l’État en améliorant l’efficacité de ses services.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je souhaite vous apporter quelques précisions et renouveler quelques garanties par rapport aux propos de votre rapporteur spécial, M. Dallier.

Tout d’abord, les résultats sont au rendez-vous. La réforme devait permettre une meilleure exécution des missions à un coût réduit pour l’État : tel est le cas !

Le décloisonnement des deux grandes administrations préexistantes, les impôts et le trésor public, est réussi : il a permis de mettre en place des statuts modernisés pour toutes les catégories de personnel, avec le concours de la direction générale de l’administration et de la fonction publique, et de rénover les parcours professionnels, qu’il s’agisse des concours, des formations, ou encore des règles de mutation depuis le 1er septembre dernier.

Les missions sont exercées avec une plus grande efficacité, tout le monde en convient : tous les indicateurs d’activité de la direction générale des finances publiques ont progressé, alors même que celle-ci menait à bien les opérations de fusion et d’importantes suppressions d’emplois. Je n’invente rien, car cette observation figure également dans le rapport de la Cour des comptes.

Ensuite, l’amélioration de la qualité du service rendu aux usagers, évoquée par les différents orateurs, est une réalité : offrir un guichet fiscal unique, convenons-en tous, représente une simplification majeure pour les usagers et correspond à une réalité sur le terrain. Auparavant, pour les questions relatives au calcul de leur impôt, les usagers devaient se rendre dans les 750 centres des impôts : avec la création des 700 « services des impôts des particuliers » qui s’ajoutent aux 1 700 accueils fiscaux de proximité offerts par les trésoreries, ils disposent désormais de 2 400 points de contact sur l’ensemble du territoire pour traiter leurs questions fiscales.

Il n’est donc pas possible de parler d’une dégradation du service, contrairement à ce que j’entends souvent répéter. Bien au contraire, aujourd’hui, tout contribuable dispose d’un guichet proche de son domicile ou de son lieu de travail, souvent à moins de dix kilomètres – j’insiste sur ce point, parce que je sais que vous y êtes très sensibles. Grâce à cette implantation en milieu urbain et rural, les services de la direction générale des finances publiques font ainsi partie des premiers services de proximité : l’élu local que je suis par ailleurs – comme vous le savez, j’exerce également les fonctions de président de conseil général – peut vous confirmer, comme l’a fait Mme Gourault tout à l’heure, que nos concitoyens y sont très attachés.

J’ajoute que les centres des finances publiques appliquent depuis le début de l’année le référentiel qualité Marianne. Dans ce cadre, un sondage récent réalisé par l’institut BVA fait ressortir un taux de satisfaction de 94 % sur la qualité du service rendu par les guichets fiscaux uniques ; surtout, 70 % des usagers particuliers ont constaté une amélioration avec la mise en place du guichet fiscal unique, alors que son déploiement vient seulement de s’achever.

La fusion a permis des économies sans précédent : améliorer le service tout en réalisant des économies, tel était bien l’objectif fixé. Des gains de productivité très importants ont résulté de cette fusion, pour le bénéfice de tous : la direction générale des finances publiques, durant la période de fusion, n’aura pas remplacé deux départs en retraite sur trois, soit plus de 12 000 emplois de 2008 à 2012 ; or les non-remplacements ne se sont élevés qu’à 9 000 pendant les cinq dernières années précédant la fusion.

En outre, le coût de la fusion a été parfaitement maîtrisé. Les décisions prises à la fin de 2007 et au début de 2008 reposaient sur un chiffrage global qui a été strictement respecté.

Je veux le réaffirmer, le retour catégoriel, en vertu du principe « gagnant-gagnant » appliqué dans le cadre du non-remplacement d’un agent sur deux partant à la retraite, correspond bien à 50 % des gains de productivité réalisés. Le Président de la République avait pris cet engagement et nous entendons l’assumer totalement. Ainsi, comme dans tous les ministères, les personnels de la direction générale des finances publiques ont pu bénéficier, grâce aux 600 millions d’euros d’économies réalisées, de mesures indemnitaires. Nous avons été en mesure d’abonder une prime – elle avait été créée au ministère des finances à l’issue du conflit social de 1989, je le rappelle – et d’opérer les alignements indemnitaires indispensables lorsque l’on crée un espace professionnel unique.

Avec Valérie Pécresse, j’estime que les mesures d’accompagnement dont tous les personnels de la direction générale des finances publiques ont pu bénéficier sont absolument justifiées, car tous se sont impliqués dans la mise en œuvre de cette réforme qui a eu des conséquences sur l’évolution de leur parcours professionnel. On ne peut réussir une réforme d’une telle ampleur sans y associer les agents, et je tiens donc à rendre hommage à leur engagement qui a contribué à la réussite de cette réorganisation sans précédent de nos services.

Enfin, s’agissant de l’évolution de la masse salariale, je souligne que, grâce à la fusion, celle-ci s’est stabilisée en 2011, avant d’amorcer pour la première fois une baisse en 2012. Ce résultat est dû à la fusion qui permet de maîtriser la masse salariale. J’observe que le décret d’avance évoqué par votre rapporteur spécial porte sur moins de 0, 5 % de la masse salariale totale de la mission.

J’ajouterai une observation relative au contrôle fiscal, dont M. Dallier a relevé l’importance. Je tiens à lever toute ambiguïté devant vous, mesdames, messieurs les sénateurs : Valérie Pécresse a eu l’occasion de présenter la semaine dernière un bilan de la lutte contre la fraude fiscale depuis 2007.

Je l’avais même interrogée à ce sujet !

C’est exact !

Grâce à l’action déterminée de l’ensemble du Gouvernement, mais aussi à la création de la direction générale des finances publiques, nous avons renforcé les moyens d’intervention du contrôle fiscal pour lutter contre les fraudes les plus complexes, notamment dans les paradis fiscaux. Les résultats sont au rendez-vous : en 2010, les contrôles fiscaux ont rapporté 16 milliards d’euros, soit un milliard de plus qu’en 2009. J’ajoute que le nombre de contrôles externes se maintient autour de 51 500 opérations.

S’il est vrai, monsieur Dallier, que les examens de situation fiscale des particuliers sont en baisse, en nombre et en montant, c’est par rapport à 2006 ; leur nombre est en progression depuis 2008, et la part et le montant des rectifications d’impôt sur le revenu dans l’ensemble des contrôles externes se maintiennent depuis cette date.

Surtout, les résultats du contrôle fiscal doivent être analysés dans leur globalité. Il faut prendre en compte les 4 700 dossiers traités par la cellule de régularisation pour 1, 2 milliard d’euros de droits et de pénalités, le lancement de 800 contrôles de la « liste HSBC », dont 350 sont achevés et ont rapporté 160 millions d’euros, ainsi que les contrôles réalisés dans le cadre de la mobilisation contre l’économie souterraine qui représentent déjà 8 millions d’euros. Vous le voyez, le Gouvernement ne relâche pas son effort dans la lutte contre la fraude, les chiffres en témoignent.

J’en viens au programme 148 « Fonction publique ». Je souhaite rappeler que la fonction publique est au cœur des préoccupations du Gouvernement. Le Président de la République et le Premier ministre l’ont récemment prouvé en créant un ministère de plein exercice pour ce portefeuille.

Les crédits de ce programme portent essentiellement sur l’action sociale interministérielle et sur la formation des agents publics. Initialement, nous avions demandé 230, 2 millions d’euros de crédits de paiement, mais le Gouvernement a souhaité que notre programme contribue équitablement à l’effort de maîtrise budgétaire auquel tous les ministères sont astreints. L’Assemblée nationale a donc voté près de 226 millions d’euros de crédits de paiement, contre 221 millions d’euros pour l’exercice 2011. Dans le détail, les actions de formation représentent 79 millions d’euros, et les crédits d’action sociale 146, 7 millions d’euros ; ce dernier montant a augmenté, ce qui est assez rare pour être signalé, mais cette hausse résulte d’un engagement pris par le Gouvernement.

En 2012, une enveloppe de 10 millions d’euros supplémentaires, accordée lors du dernier rendez-vous salarial, sera dévolue à la mise en place d’une aide au maintien à domicile. J’y reviendrai à l’occasion de la discussion de l’amendement de la commission des finances, mais je voudrais attirer votre attention sur le fait que le dialogue social est extrêmement nourri dans la fonction publique.

Pour la première fois dans l’histoire de la fonction publique, le comité interministériel de l’action sociale a adopté le budget que nous lui avions proposé, considérant qu’il prenait en compte la situation des plus fragiles. Nous devons respecter les accords passés avec l’ensemble des syndicats, et le Gouvernement y attache une très grande importance. J’entends dire que le dialogue social s’est dégradé et que la situation s’est altérée. Or le dialogue social au sein de la fonction publique n’a jamais été aussi nourri, et je tiens à en témoigner en tant que ministre la fonction publique : quatre accords ont ainsi été conclus au cours des dernières années.

Nous avons également ouvert des discussions sur les risques psychosociaux, car nous avons tous pris conscience du fait que, dans les mutations profondes en cours, chaque agent doit se sentir accompagné et soutenu. En effet, de nouvelles pratiques, qui résultent non pas seulement de la réorganisation, mais aussi de l’arrivée des nouvelles technologies, s’imposent à des agents qui ont exercé le même métier pendant vingt ou vingt-cinq ans et qui doivent brusquement apprendre un nouveau métier. Le Gouvernement est fermement décidé à poursuivre cet accompagnement, et il sera très attentif – nous avons d’ailleurs une négociation à cet égard – aux risques psychosociaux encourus par les agents qui connaissent déjà une situation de fragilité personnelle et subissent la transformation de leur activité.

En ce qui concerne l’aide au maintien à domicile, j’ai entendu les arguments de M. Dallier. Je tiens à remercier Mme la sénatrice Jacqueline Gourault de son soutien sur ce sujet, et je compte d’ailleurs sur votre soutien à tous. Les attentes des agents de la fonction publique sont justifiées, et le Gouvernement doit donc être au rendez-vous !

Je souhaiterais apporter quelques précisions sur les autres points que vous avez évoqués, madame le rapporteur pour avis.

Le Premier ministre l’a rappelé à Bercy mardi, il faut en finir avec l’idée – elle a encore été évoquée aujourd'hui dans cet hémicycle – que le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite est une démarche automatique, appliquée de manière aveugle voire brutale. La réalité est tout autre : le non-remplacement est un engagement global, dont la mise en œuvre a d’ailleurs varié selon les ministères, en fonction des priorités fixées. Les réalités territoriales ont également été prises en compte, y compris dans le domaine de l’éducation. Étant élu dans le quatrième département français du point de vue de la superficie, j’ai pu le mesurer.

Par ailleurs, j’attire votre attention sur le fait que le ministère de la justice, par exemple, a été épargné.

Mesdames, messieurs les sénateurs, certains d’entre vous décrivent la révision générale des politiques publiques, ou RGPP, comme le pire des maux…

C’est un grand mal, en effet !

… et critiquent la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite.

Je vous invite à regarder ce qui s’est passé dans les pays qui n’ont pas accompli l’effort de réorganisation et de recherche d’efficience que nous poursuivons depuis quatre ans ! Voyez ce qui est arrivé en Italie, en Espagne, en Grande-Bretagne ! On ne se contente plus du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant en retraite ! Je rappelle d'ailleurs au passage que cette règle du non-remplacement signifie que l’on remplace tout de même un fonctionnaire sur deux. En Grande-Bretagne, le Gouvernement procédera à 300 000 licenciements dans les deux années qui viennent ! Dans la plupart des pays européens, le niveau des pensions et des traitements va baisser !

La méthode que nous avons choisie – je le dis avec responsabilité – est une méthode gagnant-gagnant.

En tant que ministre de la fonction publique, j’assume cet engagement de rechercher l’efficience dans la fonction publique, avec les agents et non sans eux. Ces derniers le savent bien, d'ailleurs : je le répète, le dialogue n’a jamais été aussi nourri que dans cette période de profonde mutation. En témoigne le résultat des dernières élections dans la fonction publique d'État, qui illustre – je le note avec satisfaction – l’implication de la plupart des agents, puisqu’une large majorité d’entre eux a voté. Cela nous permettra de renforcer le dialogue social grâce à une meilleure représentativité.

En ce qui concerne la mobilité, je reconnais que des progrès restent à faire. Toutefois, la loi fondatrice du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a permis de supprimer les obstacles juridiques et statutaires.

Des difficultés subsistent néanmoins. S'agissant tout d'abord de la mobilité interministérielle, chacun est convenu, lors du dernier séminaire sur la RGPP, qu’il nous fallait progresser dans la prise en compte des réalités territoriales. Par exemple, la mobilité au sein des directions départementales interministérielles, ou DDI, demeure complexe, puisqu’il faut passer par les budgets opérationnels de programme, ou BOP. Notre gestion doit être plus interministérielle.

Nous avons d'ailleurs engagé une réforme en profondeur, avec la création du corps interministériel à gestion ministérielle, ou CIGEM, pour les attachés d’administration. Il s'agit d’une avancée qui permettra d’assurer leur mobilité.

Je souhaite même que nous allions plus loin. Il faut favoriser non seulement la mobilité interministérielle, mais aussi la mobilité entre les fonctions publiques territoriales ainsi que – pourquoi pas ? – un « épanouissement » des carrières via des allers-retours avec le secteur privé. Nous travaillons actuellement sur ce sujet, afin d’améliorer encore l’application de la loi fondatrice du 3 août 2009.

Oui, nous devons accompagner les agents dans le changement ! Cela passe également par la formation. Dans la fonction publique d’État, les dépenses de formation professionnelle s’élèvent à près de 2, 2 milliards d’euros par an, ce qui représentait environ 3, 8 % de la masse salariale en 2009. Le nombre de jours de formation professionnelle par agent augmente, s’établissant en moyenne à 3, 9. De surcroît, les dépenses de formation professionnelle sont en progression.

Pour finir, je voudrais revenir sur la réforme de l’État engagée depuis 2007, à travers la RGPP et la modernisation de la politique immobilière de l’État.

En 2007, nous avions fait un triple constat : premièrement, l’action de l’État était devenue multiforme et avait beaucoup perdu en lisibilité ; deuxièmement, les démarches administratives s’étaient progressivement complexifiées, aux yeux non seulement des usagers mais aussi des agents publics ; troisièmement, les effectifs de l’État avaient considérablement augmenté avec 300 000 agents de plus en trente ans alors même que – vous le savez mieux que quiconque, mesdames, messieurs les sénateurs – la première grande vague de décentralisation date du début des années 1980.

L’ambition de cette réforme de l’État était de partir non plus des dépenses mais du service. Replacer les Français au cœur de l’action de l’État : voilà notre objectif !

Les résultats sont là : j’ai la conviction que nous avons rapproché les usagers de leurs services publics, en veillant à rendre ces derniers plus accessibles, moins complexes et plus performants.

Plus accessibles, grâce à des formalités administratives dont un grand nombre peuvent désormais être réalisées directement en ligne ; il s'agit d’une avancée considérable. Moins complexes, grâce à la création de guichets uniques en matière fiscale – j’en ai déjà parlé – mais aussi à celle de Pôle Emploi.

Parlons-en, justement ! Voilà un bel exemple de réussite !

Plus performants, enfin, grâce à la mise en place d’un baromètre des services publics – je vous invite à le consulter – qui nous permet de vérifier que la qualité de l’action administrative, telle que perçue par les usagers, progresse.

Ces réformes nous ont permis de faire coïncider les objectifs de maîtrise de la dépense et d’efficacité de l’action publique.

Un débat a eu lieu quant aux économies réalisées grâce à la RGPP. Les mesures de la première phase nous ont permis d’économiser 7 milliards d’euros. En y ajoutant les effets déjà produits par les mesures de la deuxième phase, ce sont près de 10 milliards d’euros qui ont été économisés entre 2009 et 2011 ; ce montant atteindra même 15 milliards d’euros à l’horizon 2013, comme cela a été réaffirmé lors du dernier séminaire sur la RGPP.

J’ai entendu les interrogations qui se sont fait jour ; je pense notamment au rapport des députés François Cornut-Gentille et Christian Eckert. J’ai proposé à ces derniers de les rencontrer afin de leur apporter toutes les précisions nécessaires.

Mademoiselle Joissains, je tiens à répondre à vos questions sur le programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État », dont vous avez mis en doute la lisibilité au motif qu’il intègre les crédits de l’Autorité des jeux en ligne, ARJEL.

Cela s’explique par le fait, j’oserai dire « historique », que le secteur des jeux relève de la compétence du ministère du budget, qui assure la tutelle de la Française des Jeux – seul – et du Pari mutuel urbain, PMU, avec le ministère de l’agriculture, ainsi que le secrétariat du Comité consultatif des jeux avec le ministère de l’intérieur. Le ministère du budget a donc une compétence générale sur le secteur des jeux d’argent et de hasard ; on ne peut en dire autant d’autres ministères.

Le rattachement de l’action n° 08, Régulation des jeux en ligne, au programme 221, permet donc de tirer parti de la compétence acquise par le ministère du budget en la matière, notamment pour accorder en connaissance de cause les crédits nécessaires au fonctionnement de l’ARJEL et élaborer des objectifs et des indicateurs adaptés.

Au total, il ne nous paraît pas opportun de rattacher cette action à un programme regroupant les autorités administratives indépendantes en charge d’une mission de régulation économique, dans la mesure où la mission de l’ARJEL n’est pas exclusivement d’ordre économique. En effet, elle est chargée de veiller au respect des objectifs de la loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, en matière de santé et d’ordre publics, de lutte contre la fraude et de développement des filières concernées. La création d’une action spécifique, Régulation des jeux en ligne, nous semble de nature à assurer la lisibilité globale du programme.

Vous avez également exprimé le souhait, mademoiselle Joissains, que la modernisation de l’État n’entraîne pas de dégradation du climat social, et proposé la création d’un indicateur permettant d’évaluer ce climat.

Dès son lancement, en 2007, la RGPP s’est accompagnée d’une intensification du dialogue social dans la fonction publique, sur le pouvoir d’achat, la rénovation du dialogue social ou encore la santé et la sécurité au travail. J’espère que, au printemps prochain, le Sénat pourra examiner le projet de loi relatif à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique. Ce projet vise à régler le problème des agents non-titulaires et à faire reculer ce qui constitue bien une forme de précarité dans la fonction publique.

Pour ce qui est de l’indicateur, la direction générale de la modernisation de l’État, DGME, réalise régulièrement un baromètre des cadres. Selon le dernier sondage réalisé par IPSOS, en janvier 2011, la démarche de modernisation entreprise dans le cadre de la RGPP paraît indispensable à 59 % des cadres ; 78 % d’entre eux expriment une motivation élevée pour contribuer à la réforme. Cela prouve que nous pouvons faire confiance à l’ensemble des agents et à leur encadrement pour conduire ces réformes, certes difficiles mais nécessaires pour notre pays.

Enfin, vous m’avez interrogé au sujet de la direction générale de la modernisation de l’État, DGME. Celle-ci dispose de 140 équivalents temps plein, ETP. Elle accompagne le changement dans tous les services de l’État car elle a un rôle de « générateur ». Il s’agit chaque fois de travailler en équipe mixte avec les dirigeants et les personnels des ministères ou des opérateurs. C’est une approche importante, puisqu’elle permet de mobiliser l’ensemble des forces à caractère interministériel et ministériel. Cette approche est également le gage de l’appropriation par les administrations des réformes et des méthodes de réforme.

Par ailleurs, pour prendre en compte les spécificités et cultures propres aux différentes administrations partenaires, le recrutement de la DGME est pluri-ministériel – ce n’est pas anecdotique. Par exemple, il arrive à la DGME de faire appel à des sociologues.

Pour conclure, je dirai quelques mots de la rénovation de la politique immobilière de l’État, qui nous a permis de faire 265 millions d’euros d’économie en 2011.

Nous avons en partage le devoir de faire le meilleur usage de chaque denier public, et ce pour une raison très simple : nous sommes responsables de l’argent des Français.

M. de Montgolfier s’est fait l’écho des interrogations de votre rapporteure générale sur la contribution du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». Sur l’initiative de votre commission des finances, les règles applicables ont été fixées par la loi : normalement, les administrations contribuent au désendettement à hauteur de 15 % du produit des cessions ; par exception, plusieurs administrations, selon une liste actualisée par la dernière loi de finances, sont dispensées de cette contribution.

Concrètement, les montants attribués au titre du désendettement se sont élevés à 22, 8 millions d’euros en 2009, soit 4, 8 % des cessions réalisées, la différence par rapport à l’objectif que nous nous étions fixé s’expliquant par le poids important des opérations réalisées pour le compte du ministère de la défense, et à 50, 5 millions d’euros en 2010, soit 10 % du montant des cessions réalisées.

Comme l’a justement rappelé votre rapporteur spécial, le taux de la contribution de droit commun variera à compter du 1er janvier 2012 en application de l’article 61 de la loi de finances pour 2011. Il s’établira à 20 % pour les cessions réalisées à compter du 1er janvier 2012, 25 % pour celles réalisées à compter du 1er janvier 2013, et 30 % pour celles réalisées à compter du 1er janvier 2014.

Enfin, M. de Montgolfier m’a interrogé sur les motivations du gouvernement quant à la cession du domaine de Souzy-la-Briche ; Mme Bricq a elle aussi abordé ce sujet. C’est bien volontiers que j’indiquerai ces motivations au Sénat ! J’y reviendrai d'ailleurs lors de l’examen de l’amendement n° II-38. Il s'agit tout simplement de procéder à la cession d’un bien qui n’est plus utile à l’État ; il me semble que c’est une pratique de bonne gestion.

J’ai bien compris que vous posiez la question de la transparence. À cet égard, la mention de la cession dans la loi constitue une garantie, garantie qui s’imposera pour toutes les cessions lorsque le terrain cédé dépasse 150 hectares ; la propriété en question en compte 256 et, même si le périmètre de la cession n’est pas arrêté, il est certain que la borne des 150 hectares sera largement franchie. Valérie Pécresse précisera à votre commission des finances le produit attendu de cette cession.

Monsieur Leconte, vous avez déclaré que les investissements du ministère de la justice étaient « préoccupants ». Je veux bien que nous en établissions un bilan, notamment s'agissant des partenariats public-privé, mais, pour être franc, ce qui me semble préoccupant, c’est plutôt l’effort qu’il nous faut encore accomplir – en plus de ce qui a déjà été réalisé– pour augmenter le nombre de places dans nos prisons.

Je me ferai naturellement l’interprète de vos inquiétudes auprès du garde des sceaux et du ministre de l’économie, qui sont en train de réfléchir aux suites à donner au rapport publié par la Cour des comptes en octobre dernier. Toutefois, j’en appelle à la responsabilité de chacun, compte tenu de l’état de nos prisons.

Tels étaient, mesdames, messieurs les sénateurs, les éléments que je souhaitais apporter en réponse à vos questions.

Nous allons maintenant procéder à l’examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », figurant à l’état B.

L'amendement n° II-36, présenté par MM. Dallier et de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local

Dont titre 2

Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État

Dont titre 2

Conduite et pilotage des politiques économique et financière

Dont titre 2

Facilitation et sécurisation des échanges

Dont titre 2

Entretien des bâtiments de l’État

Fonction publique

Dont titre 2

0

0

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.

L’aide au maintien à domicile au bénéfice des agents retraités de la fonction publique d’État, aide à laquelle est allouée une dotation de 10 millions d'euros, vient remplacer l’aide ménagère à domicile, dispositif équivalent qui avait été suspendu en 2009 au motif, nous avait-on dit, qu’il était mal ciblé. Les critères d’attribution seraient désormais plus finement centrés, d’où l’instauration d’une nouvelle aide accompagnée d’une dotation dans le projet de loi de finances pour 2012.

Nous nous interrogeons, d’abord, parce qu’une mesure existe déjà : l’APA, l’allocation personnalisée d’autonomie, qui vise toutes les personnes en état de dépendance.

S’agissant, ensuite, du montant de la dotation, je suis tenté de vous dire, monsieur le ministre, que, 10 millions d'euros pour l’ensemble des agents retraités en situation de dépendance, c’est trop ou trop peu !

C’est trop peu si tous sont visés, car il s’agira alors de saupoudrage et l’aide ne représentera au mieux que quelques centaines d’euros par an ; c’est trop, si la mesure n’a pas de réelle utilité, particulièrement en cette période où le Gouvernement tente de réduire le déficit budgétaire.

Je comprends certes la difficulté, monsieur le ministre, puisque je sais qu’il y a eu des négociations avec les syndicats et que vous avez passé un accord, et je serai évidemment attentif à votre réponse, mais je crains qu’il ne vous soit difficile de me convaincre, tant comme simple parlementaire que comme rapporteur de cette mission, de la réelle utilité de cette dotation de 10 millions d'euros.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Monsieur le rapporteur spécial, j’avais espéré que mon intervention à la tribune, dans laquelle j’ai exprimé ma volonté de respecter les accords passés avec les syndicats, vous aurait convaincu !

Puisque ce n’est pas le cas, je répète, en souhaitant que le Sénat soit aussi sensible que l’est le Gouvernement au respect des accords syndicaux, que le comité interministériel d’action sociale, qui est présidé, comme vous le savez, monsieur le rapporteur spécial, par un membre de la CFDT, a, à l’unanimité et pour la première fois depuis bien des années, adopté le budget de l’action sociale en direction des fonctionnaires.

Trop ou trop peu ? C’est précisément la question qui nous a amenés à suspendre l’aide ménagère à domicile, qui, justement n’était pas suffisamment ciblée.

Trop ou trop peu ? Non, 10 millions d'euros, c’est exactement le montant qui correspond au ciblage que nous avons réalisé, en fonction de critères que nous avons examinés avec les syndicats.

Nous avons rénové cette prestation, qui s’adressera donc aux populations les plus fragiles, sociologiquement et économiquement, un meilleur ciblage des besoins étant assuré par le biais de plans d’action personnalisés.

Trop peu ? Vous avez répondu vous-même à cette question, monsieur le rapporteur spécial, en faisant référence à l’ambiance budgétaire actuelle…

Si mes arguments ne vous avaient pas convaincu et que vous mainteniez votre amendement, mon avis sur celui-ci serait donc défavorable, mais j’espère que dans ce cas le Sénat – opposition et nouvelle majorité confondues – marquera par son vote son attachement au respect des accords syndicaux, qui sont le ciment du dialogue social dans notre pays.

Monsieur le rapporteur spécial, l'amendement n° II-36 est-il maintenu ?

Monsieur le ministre, l’État s’étant engagé avec les partenaires sociaux, cela suffit à me persuader de retirer l’amendement.

Pour autant, je ne suis toujours pas convaincu sur le fond. Je le répète, l’APA existe : si on n’y est pas éligible, pourquoi le serait-on à cette nouvelle aide ? À mon avis, si l’on voulait faire un geste en direction des retraités de la fonction publique, il fallait utiliser ces 10 millions d'euros à autre chose.

Toutes les caisses de retraite interviennent pour l’APA. Il est donc normal que l’État intervienne pour ces retraités !

Que cela se fasse dans le privé – et qu’on le fasse donc dans le public – est effectivement un argument qu’aurait pu employer M. le ministre, mais je pose une question plus générale : dès lors que l’on n’est pas éligible à l’APA, pourquoi aurait-on besoin d’une aide au maintien à domicile ? J’ai quelque difficulté à le comprendre, mais, cela étant dit, je retire l’amendement, monsieur le ministre.

L'amendement n° II-36 est retiré.

La parole est à M. le ministre.

Je vous remercie sincèrement, monsieur le rapporteur spécial, d’avoir retiré votre amendement et je prends l’engagement de tenir le Sénat étroitement informé des conditions dans lesquelles les 10 millions d'euros destinés à cette aide que le Gouvernement a décidé de recentrer sur les personnes les plus fragiles seront alloués.

Je vous remercie à mon tour, monsieur le ministre !

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Nous allons maintenant procéder au vote des crédits de la mission « Provisions », figurant à l’état B.

La parole est à M. Philippe Dallier, rapporteur spécial.

La commission des finances est favorable à ces crédits.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », figurant à l’état D.

La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial.

La commission des finances est évidemment favorable à l’adoption de ces crédits.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

J’appelle en discussion les articles 64 quater et 64 quinquies qui sont rattachés pour leur examen aux crédits du compte d’affectation spéciale : « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial.

La commission des finances est favorable à l’adoption de cet article.

Je mets aux voix l'article 64 quater.

L'amendement n° II-38, présenté par MM. Dallier et de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme la rapporteure générale.

L'article 64 quinquies a pour objet d’autoriserla cession par l'État des bois et forêts composant le domaine de Souzy-la-Briche, situé dans l’Essonne.

La commission des finances a examiné de près la cession de ce bien immobilier qui avait fait l’objet de plusieurs actes de donation, en 1969, 1972 ou encore en 1975. D’abord affecté au Président de la République, le domaine avait été mis en 2007 à la disposition du Premier ministre. N’étant pas utilisé, il avait depuis été mis en location.

L’entretien de ce domaine est relativement coûteux pour l’État et, compte tenu de l’état des finances publiques, il est concevable que sa cession puisse contribuer, comme l’a dit M. le ministre, à réduire les déficits. D’après les informations que la commission des finances a recueillies, le produit de la vente pourrait ainsi s’établir à 4, 5 millions d'euros, ce qui, par ces temps de disette budgétaire, n’est en effet pas négligeable.

En 2009, à la suite du contrôle qu’elle avait effectué sur les comptes et la gestion des services de la présidence de la République au titre de l’année 2008, la Cour des comptes avait d’ailleurs mis en exergue le coût afférant à l’entretien de ce domaine, qui, je l’ai dit, sert très peu. On peut donc estimer que la cession est utile, voire nécessaire.

Je donne en tout cas un bon point au Gouvernement dans la mesure où il passe par la loi.

En tant que rapporteur spécial pour la gestion du patrimoine immobilier de l’État, j’ai eu précédemment à connaître d’une cession qui a fait polémique, celle de l’hippodrome de Compiègne

Dont acte, cette fois le Gouvernement utilise la voie législative, mais cela n’avait pas été le cas pour l’hippodrome de Compiègne, raison pour laquelle la commission des finances s’était penchée sur les conditions de la cession et, surtout, avait tenu à vérifier que le droit avait été respecté.

Dura lex, sed lex !

Nous avions alors constaté que le Gouvernement avait exploité une faille juridique, une divergence existant à l’époque entre la doctrine et la jurisprudence, pour se dispenser d’une loi.

En l’espèce, ce n’est pas un reproche qui peut lui être fait, mais je rappelle qu’il s’agit d’une donation à l’origine : ce sont sans doute les donateurs qui ont exigé que l’on passe par la loi.

Non, c’est le Gouvernement qui l’a voulu !

La situation est donc un peu différente que dans l’affaire de Compiègne, ce qui explique que l’on en discute ce matin.

Si nous connaissons l'estimation du domaine de Souzy-la-Briche qu’a réalisée France domaines, nous ignorons en revanche dans quelles conditions s'effectue cette cession. Par conséquent, dans la mesure où elle ne dispose pas d’éléments suffisants lui permettant de se prononcer de manière éclairée, la commission des finances a déposé cet amendement de suppression de l'article 64 quinquies.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

J'entends bien les arguments qui sont avancés. Cependant, j'ai surtout relevé que, sur ce dossier, le positif l’emportait sur le négatif. Madame la rapporteure générale, vous avez observé vous-même que le Gouvernement avait choisi la bonne méthode en décidant d’agir par voie législative. À vous croire, ce seraient les ayants droit qui auraient imposé ce recours à la loi. Non ! Quand les cessions concernent des biens dont la superficie excède 150 hectares – le domaine de Souzy-la-Briche en compte 280 –, c’est la loi qui nous impose de procéder ainsi.

Et Compiègne ?

Il nous faut aujourd'hui répondre à cette question : l’État doit-il continuer à conserver des biens dont la Cour des comptes a pointé l’entretien coûteux ou procéder à leur cession ?

Ce n'est pas la question ! La question, c'est : comment on cède ?

J’y viens ! Cette cession se fera dans le cadre d’un appel d’offres, France Domaines fixera un prix minimal, qui constituera le prix de réserve. Il s'agit là d'une procédure tout à fait transparente, qui ne peut faire l’objet d’aucune suspicion.

Et Chantilly ?

Dans le contexte budgétaire que nous connaissons, peut-on se permettre d’attendre ? Pensez-vous véritablement que nos compatriotes comprendraient que, au motif que vous vous interrogez sur les conditions de cette cession et alors que je viens de vous apporter toutes les assurances en la matière, leur argent serve à continuer à entretenir un bien dont l'État n'a plus l'utilité ?

Mesdames, messieurs les sénateurs, j’en appelle à votre responsabilité.

Allons, allons !

Madame la rapporteure générale, dans cette affaire, le chat se mord la queue, si vous me permettez cette expression populaire. Sans l’adoption de cet article, nous ne pouvons procéder à la cession de ce domaine, nous ne pouvons engager le dialogue avec les ayants droit. Je vous le répète, n'ayez aucune crainte : toutes les garanties vous sont apportées ! A l’heure où nous demandons des efforts aux Français, donnez à l’État la possibilité de se séparer de biens dont il n'a plus l'utilité !

J’en appelle donc à un sursaut de sagesse de la part du Sénat. Je ne doute pas que la Haute Assemblée sera à la hauteur de sa légendaire réputation.

La flagornerie ne marche pas !

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

La parole est à M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial.

La commission des finances s’est interrogée sur les conditions de cession du domaine de Souzy-la-Briche. Le ministre a apporté des éléments de réponse satisfaisants : cette vente fera l’objet d’un appel d'offres et France domaines en assurera sans doute la publicité.

Je souhaite insister sur deux points.

D’une part, l’entretien de ce domaine a un coût pour le budget de l’État, de l’ordre de plusieurs dizaines de milliers d’euros par an : il a même atteint 200 000 euros avant que l’on ne parvienne à réduire les frais, de gardiennage notamment.

D’autre part, dans la mesure où il n’est pas utilisé, ce bien se dégrade.

Bien sûr !

Je me suis intéressé de près à cette question en tant que rapporteur spécial et je sais qu’il y a des problèmes d'humidité, de fuite. Si nous attendons, le bien risque de ne plus valoir grand-chose ! Par conséquent, retarder cette cession, c'est s’exposer à vendre ce bien dans des conditions moins favorables que celles d’aujourd'hui.

Oui !

M. le ministre l’a rappelé, toutes les garanties sont réunies en termes de transparence et de publicité ; mon collègue rapporteur spécial et moi-même y veillerons. Par conséquent, je ne vois pas aujourd'hui ce qui s'oppose à cette cession, sinon peut-être le souvenir de la façon dont se déroulait à une certaine époque ce type de transaction. Mais on ne reviendra pas sur le cheval turkmène ou d'autres épisodes…

Pas de nostalgie !

En termes budgétaires, compte tenu du coût de l’entretien de ce bien et d’une déperdition de sa valeur, nous avons tout intérêt à le céder dans les meilleures conditions, c'est-à-dire le plus vite possible.

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Si nous nous intéressons autant aux conditions de cession de ce bien, c'est parce que celui-ci est composé de différents éléments : on y trouve des bois et forêts, des dépendances, une maison de maître, etc. Je ne peux me prononcer sur la beauté du bâtiment principal, la commission des finances n’ayant pas pu s’y rendre. Pour ma part, j’étais allée à Compiègne, mais le temps me manque désormais. Cependant, je ne doute pas que nos deux rapporteurs spéciaux qui sont tout à fait vaillants examineront tout cela de près.

Les ayants droit sont en droit – sans jeu de mots – de demander un remploi des sommes qui tomberaient dans l’escarcelle de l'État, conformément à leurs souhaits. C’est bien ce qui s’était passé dans l'affaire de Compiègne : lors de la vente, France Domaines avait fixé à l’acquéreur des conditions de remploi des sommes. C'est important. Or, sur cette matière, nous ignorons tout des conditions que les ayants droit du domaine de Souzy-la-Briche ont posées.

J'en viens à la partie bois et forêts. Monsieur le ministre, vous savez très bien que le patrimoine forestier doit être reconstitué. À Compiègne, cela a fait l’objet d’un différend entre le ministère de l'agriculture et celui du budget, le premier ayant exigé cette reconstitution, à une échelle géographique pertinente, qui a bloqué l'affaire pendant plusieurs années.

Je rappelle que l'Office national des forêts a son mot à dire. Or j'ignore dans quelles conditions il a été consulté. Beaucoup a été fait, sans doute. Je fais confiance à l'administration et ce n'est pas moi qui critiquerai systématiquement la fonction publique dont vous avez la responsabilité en tant que ministre. Toujours est-il qu’il ne paraît pas urgent d’accepter cette cession.

D'autres textes financiers seront soumis au Sénat d'ici à la fin de l'année : un projet de loi de finances rectificative est prévu et, compte tenu de l'état de nos finances et de la crise de la zone euro, il nous faudra peut-être en examiner un autre avant l'élection présidentielle. Vous pourrez alors nous donner tous les éléments d’information nécessaires, monsieur le ministre.

Le débat que nous avons ce matin est utile en ce qu’il améliore la connaissance de la commission des finances. Toutefois, cela ne suffira pas à le solder.

La parole est à M. le ministre.

Je comprends bien les préoccupations que vous exprimez sur les conditions de cession, madame la rapporteure générale. Pour autant, nous ne pouvons pas rester dans cette situation de quasi- blocage, avec un bien que l’État a sur les bras, qui lui coûte cher et dont il doit se séparer. Personne ne conteste ce point. L'opportunité de la vente n'est pas en jeu.

Ce n'est pas cela le problème !

Personne ne conteste non plus les conditions de transparence dans lesquels s'établira cette cession. J'ai indiqué qu'un appel d'offres aura lieu et qu'un prix minimum, que vous avez d’ailleurs dévoilé prématurément, sera fixé. Les ayants droit nous demandent d'être habilités à procéder à cette cession avant d’engager toute négociation ; vous n’ignorez rien de la nature de ces échanges, puisque c'est un bien qui avait été donné à l'État. Tel est l’objet de l’article 64 quinquies. Il va de soi que le Gouvernement reviendra ensuite devant la Haute Assemblée et la commission des finances pour indiquer le périmètre, les conditions, etc.

Il est temps de sortir de cette situation.

N’en doutez pas : le Gouvernement est résolu à préserver les intérêts de l'État et à faire en sorte que les conditions de transparence autour de cette cession soient pleinement garanties. J'en prends l'engagement devant vous. De grâce, mesdames, messieurs les sénateurs, ne repoussez pas à demain ce que la situation exige que nous fassions aujourd'hui.

On aurait pu le faire hier !

On aurait pu le faire avant-hier, et même avant ! Laissons l’Histoire de côté. Je me garderai bien de me hasarder sur ce terrain ; je reste prudemment à ma place et vous demande simplement d’habiliter le Gouvernement pour qu’il puisse engager la discussion avec les ayants droits.

J'en appelle à votre esprit de responsabilité. Je sais, madame la rapporteure générale, que vous en avez toujours été animée. Nous l'avons en partage.

Je mets aux voix l'amendement n° II-38.

En conséquence, l'article 64 quinquies est supprimé.

Nous avons achevé l’examen des crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et « Provisions », ainsi que du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », ainsi que du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ».

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je vous prie d’excuser notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, qui ne peut être présent aujourd’hui.

La mission « Engagements financiers de l’État » voit ses crédits progresser de 6 % entre 2011 et 2012. Cette évolution traduit l’augmentation inexorable de la charge de la dette. En 2012, celle-ci devrait s’établir à 48, 8 milliards d’euros. Je précise pour la clarté de nos débats qu’il s’agit uniquement des intérêts de la dette. Nous savons que, l’année prochaine, nous allons émettre 182 milliards d'euros pour renégocier notre dette auprès des marchés.

Nous discutons de ce budget dans un contexte de crise financière, économique et politique dans la zone euro.

Le spread franco-allemand atteint un niveau record depuis la création de la monnaie unique. Ne croyons pas que cela n’intéresse que les initiés. Au contraire, ce type d’information est largement intégré par l’opinion publique, qui a compris que la France avait un problème particulièrement prégnant de financement. C’est évidemment avec nos partenaires allemands que l’affaire se noue et pourrait se dénouer. Le tout est de savoir si ce dénouement se fera dans le bon sens !

La détérioration relative de nos conditions de financement résulte des incertitudes qui planent sur l’avenir de la zone euro, mais elle reflète aussi l’effritement de la confiance des marchés à l’égard de la signature de la France. Lorsqu’on parle des marchés, il s’agit non pas d’un être abstrait, mais des investisseurs, et les doutes qu’ils nourrissent sur notre capacité à tenir notre trajectoire budgétaire et nos engagements européens se font pressants.

Je me garderai de faire un pronostic sur l’avenir de notre notation triple A. Rappelons simplement qu’un choc de taux de 1 % se traduirait par une charge d’intérêts supplémentaire de 2 milliards d’euros la première année, puis de 14 milliards d’euros au bout de neuf ans. Dans un contexte de maîtrise des dépenses de l’État, je vous laisse imaginer à quel point le financement des politiques publiques serait entravé ! Mais il l’est déjà considérablement.

J’en viens aux garanties. Avec la crise, l’État garant est sollicité comme jamais. L’octroi de ces garanties est budgétairement indolore, voire lucratif, puisqu’elles sont rémunérées, mais elles n’en sont pas moins autant d’épées de Damoclès suspendues au-dessus de la tête des Français.

Les garanties sont comptabilisées en engagements hors bilan de l’État et, dans ce domaine, monsieur le ministre, nous aimerions y voir plus clair. Le compte général de l’État fourmille d’informations, mais elles sont bien difficiles à consolider et à recouper avec le contenu des bleus budgétaires. Dans ces conditions, j’informe le Sénat que la commission des finances confiera à la Cour des comptes, en 2012, une enquête sur le recensement et la comptabilisation des engagements hors bilan de l’État. Ses conclusions nous permettront de statuer de manière plus éclairée sur d’éventuelles garanties futures.

La forte baisse des crédits du programme 145 « Épargne » traduit le reflux important des primes d’épargne logement. Nous veillerons à ce que cette baisse n’aboutisse pas à reconstituer la dette contractée par l’État à l’égard du Crédit foncier de France, opportunément résorbée en 2011.

J’en viens au compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », retraçant les opérations financières de l’État actionnaire.

Les documents budgétaires n’apportent que des informations limitées. En effet, du côté des recettes, le Gouvernement inscrit, comme chaque année, 5 milliards d’euros. Je comprends les raisons objectives qui incitent l’État à ne pas dévoiler sa stratégie de cession. Nous pouvons néanmoins prévoir que, du fait de la situation économique, il ne réalisera que peu de cessions, voire aucune. À titre d’illustration, au 5 septembre 2011, l’État actionnaire n’avait engrangé que 181 millions d’euros de recettes. Force est de constater que la somme de 5 milliards d’euros est surestimée.

Du côté des dépenses, nous savons que l’État devra encore libérer 467 millions d’euros au titre de l’augmentation de capital de La Poste et qu’il achètera des titres Areva pour un montant d’au moins 200 millions d’euros. On peut donc d’ores et déjà tabler sur près de 700 millions d’euros de dépenses certaines.

Pour la cinquième année consécutive, aucun versement ne devrait intervenir pour réduire la dette héritée du Crédit lyonnais, qui s’élève à plus de 4, 3 milliards d’euros et doit être remboursée en 2014. Nous ne savons pas ce que compte faire le Gouvernement. L’issue est-elle déjà annoncée, à savoir une reprise de la dette par l’État ? Monsieur le ministre, permettez que nous nous y intéressions, puisqu’une telle opération alourdirait encore la dette publique.

Au-delà des aspects budgétaires, l’État actionnaire s’est engagé, depuis septembre 2010, dans une nouvelle stratégie tournée vers le développement industriel. Je n’ai pas le temps d’en parler, mais je pense que nos collègues, notamment de la commission de l’économie, y consacreront une partie de leurs interventions.

En réalité, nous ne disposons d’aucun élément tangible pour juger de la mise en œuvre de ces nouvelles orientations. Si je constate bien que les administrateurs de l’État participent aux organes de gouvernance, je n’en vois pas la traduction concrète dans la gestion des entreprises : le taux de féminisation est à peine supérieur, les rémunérations guère plus modérées et les résultats pas meilleurs que dans les entreprises dont le capital est entièrement privé. Nous sommes donc en droit de nous interroger sur l’État actionnaire.

S’agissant des autres comptes spéciaux, le souci de la concision me conduit à vous renvoyer aux observations du rapport écrit.

Mes chers collègues, il est de notre devoir de nous acquitter de notre dette. La commission des finances invite donc le Sénat à adopter les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État ». Elle vous propose en outre d’adopter les crédits du compte d’affectation spéciale « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », mais, en revanche, de rejeter les crédits du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » et du compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux », compte tenu de ce que je viens de dire sur le comportement de l’État actionnaire.

La parole est à M. Henri Tandonnet.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, ne pouvant être présent aujourd’hui, mon collègue Hervé Maurey, rapporteur pour avis de la commission de l’économie sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », m’a chargé d’intervenir à sa place.

Je ne m’attarderai pas sur les caractéristiques de ce compte d’affectation spéciale, dont l’existence se justifie par les spécificités de la fonction actionnariale de l’État : il retrace les opérations de l’État liées à la gestion de ses participations financières.

Avant de vous le présenter de manière plus détaillée, je voudrais, à ce stade, formuler une remarque générale sur le contexte dans lequel nous nous trouvons.

En effet, l’année 2011 a constitué un tournant à plusieurs titres.

En premier lieu, la crise a eu de lourdes conséquences sur la valeur des participations de l’État, puisque celles-ci sont passées de 88, 2 milliards d’euros en 2010 à 69, 8 milliards d’euros en octobre 2011, pour tomber à moins de 60 milliards d’euros ces dernières semaines.

En second lieu, la réforme institutionnelle de l’État actionnaire a eu des retombées importantes en termes de fonctionnement et de gouvernance des entreprises appartenant au périmètre de l’Agence des participations de l’État, l’APE.

J’en viens maintenant à des observations plus spécifiques concernant ce compte d’affectation spéciale.

Ma première remarque porte sur son caractère approximatif. Ce sujet n’est pas abordé pour la première fois dans notre hémicycle, puisque la quasi-totalité des rapporteurs ayant abordé ce sujet à cette tribune par le passé avaient déjà pointé ces limites. Les recettes et les dépenses ne sont que purement indicatives, et, surtout, l’écart entre les prévisions et l’exécution est si important qu’il remet en cause la pertinence des informations regroupées par ce compte.

À titre d’exemple, les recettes prévues pour 2010 par la loi de finance initiale s’élevaient, comme cette année, à 5 milliards d’euros. Or l’exécution du budget a donné lieu à l’encaissement de seulement 2, 9 milliards d’euros, soit un écart de plus de 2 milliards d’euros.

Monsieur le ministre, nous comprenons bien que certaines données doivent être tenues secrètes pour ne pas mettre en péril des opérations importantes, mais ne pensez-vous pas qu’il pourrait y avoir, sur un sujet aussi essentiel, un juste milieu entre un niveau d’information du Parlement proche de zéro et une totale publicité de ces données stratégiques ?

Ma deuxième remarque concerne la gestion de l’État actionnaire. La récente réforme de l’Agence des participations de l'État a montré la volonté de lui donner une plus forte dimension stratégique et industrielle. La nomination, l’année dernière, d’un commissaire aux participations de l’État, directement rattaché au ministre en charge de l’économie, mais également la mise en œuvre de nouvelles pratiques, comme le recours à des études sectorielles pour mieux anticiper les intérêts stratégiques des participations de l’État, ont concrètement amélioré cette gestion.

Néanmoins, ne serait-il pas utile de clarifier les rôles entre différents acteurs comme l’APE, la Caisse des dépôts et consignations ou encore le Fonds stratégique d’investissement, qui détiennent parfois des actions dans les mêmes entreprises ? En effet, cela peut conduire à une confusion dans le pilotage de la politique actionnariale de l’État et la définition de sa politique industrielle.

Pour finir, je voudrais faire remarquer que le contexte difficile dans lequel se trouvent nos finances publiques plaide plus que jamais en faveur d’un véritable débat au Parlement sur le périmètre, le volume et le mode de gestion des participations de l’État. En effet, le montant total des participations cotées de l'État atteignait un peu moins de 60 milliards d’euros au 22 novembre dernier.

Monsieur le ministre, toutes les participations de l’État se justifient-elles d’un point de vue de la cohérence de la stratégie industrielle ? Ne vaudrait-il pas mieux adopter une gestion plus dynamique susceptible de conduire à la cession de certains actifs, permettant de nouvelles prises de participations dans des entreprises stratégiques ou un désendettement ?

En tout cas, la question mérite d’être posée.

Pour toutes ces raisons, et malgré une évolution notoire et concrète de l’État actionnaire, qui assume un objectif renforcé de stratégie industrielle, le rapporteur pour avis a proposé à la commission de l’économie de s’abstenir sur les crédits du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ». Celle-ci ne l’a cependant pas suivi et s’est déclarée défavorable à leur adoption.

J’indique au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je rappelle que l’intervention générale vaut explication de vote pour ces missions.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » sont particulièrement importants, puisqu’ils avoisinent les 50 milliards d’euros en crédits de paiement, dont 48, 7 milliards d’euros au seul titre du service de la dette publique.

Cela fait plusieurs mois que cette dernière s’est invitée dans toutes les conversations, et la plupart des grands medias en font régulièrement leur « une ».

La véritable surenchère médiatique qui a eu lieu cet été sur le sujet vient de montrer sa raison d’être : justifier, aux yeux de l’opinion publique, la mise en œuvre d’un nouveau plan d’austérité ; imposer de nouveaux sacrifices au monde du travail et de la création, à ceux qui produisent les richesses de la France.

L’alarmisme a été de mise et seul compterait aujourd’hui la conservation de notre triple A, véritable diktat des agences de notation à qui on a laissé les mains libres.

L’utilisation de cette notation par les marchés financiers pour augmenter le coût des emprunts pèse lourd. Le moindre relèvement des taux longs provoquerait une progression des crédits de la mission, et le peu d’intérêt qu’il y a à mener une politique de révision des politiques publiques serait ainsi rapidement annulé. L’exemple des pays qui y sont soumis en témoigne.

Le problème du débat ainsi ouvert sur la dette, pour les tenants de l’austérité sans limites, c’est qu’il a aussi, nous semble-t-il, éveillé l’intérêt de l’opinion pour disposer d’une meilleure connaissance des raisons profondes de cet endettement public et des remèdes susceptibles d’y être apportés.

Plutôt que d’un excès de dépenses publiques, c’est bel et bien d’une insuffisance de recettes fiscales et sociales que souffrent, aujourd’hui, nos finances. La première partie de notre débat budgétaire l’a bien confirmé.

Depuis 1985, les politiques de simple réduction du taux de l’impôt sur les sociétés, de réforme de la fiscalité locale s’appliquant aux entreprises et d’exonération des cotisations sociales ont fait perdre à l’État environ 800 milliards d’euros de recettes fiscales.

Comparons ces sommes avec le niveau de la dette de moyen et long terme qui pèse aujourd’hui sur l’État !

Nos compatriotes, toujours plus curieux, ont fait une autre découverte : depuis janvier 1973 et la loi Giscard sur la Banque de France, notre pays s’est privé de l’instrument de politique économique que pouvait constituer la politique monétaire, et notamment l’émission de valeurs pour le compte du Trésor.

Rappelons-nous que cette loi fut promulguée quelques jours seulement avant le lancement de l’emprunt 7 % de janvier 1973, le trop fameux « emprunt Giscard », indexé sur l’or. Ce dernier avait comme objectif de solder le coût d’une mise en œuvre retardée de la TVA dans certains secteurs d’activité et l’abandon de recettes courantes.

En 1973, on s’endettait sur le long terme pour payer ce dont on avait besoin tout de suite : le contraire même de ce qu’il faut faire ! Vous connaissez tous le résultat et le coût pour le budget de l’État.

Aujourd’hui, quand l’État a besoin d’argent, il passe par les marchés et émet un volume croissant de bons du Trésor sur formule, une sorte de « planche à billets » à titre onéreux !

C’est dans ce cadre qu’il faut nous interroger sur l’indépendance de la Banque centrale européenne. Il est temps, de notre point de vue, de mettre clairement en question le rôle de cette institution, véritable clef de voûte de l’actuelle construction européenne.

Je dois l’avouer, je trouve quelque peu surprenant que le Président de la République exprime autant de reproches à l’encontre de la BCE : il critique notamment le fait qu’elle n’agisse pas encore en prêteur en dernier ressort, qu’elle n’ouvre pas de ligne de prêts à faible taux pour financer les politiques d’investissement des États membres.

Or cette conception de la BCE figure expressément dans le traité de l’Union européenne consolidé et le fameux « mini-traité » de Lisbonne, tant promu et défendu par le Président lui-même !

Monsieur le ministre, mes chers collègues, regardons l’avenir. Il va bien falloir que nous repensions effectivement le rôle de la Banque centrale européenne, car elle doit devenir l’un des moteurs de la croissance de notre continent, en apportant son concours au développement des États membres, des infrastructures, des capacités d’innovation et de recherche.

Il convient de créer les conditions d’un financement moins coûteux de l’action publique et d’un développement économique et social porteur d’un nouveau type de croissance, plus respectueux de l’environnement, des territoires et des êtres humains eux-mêmes.

Si nous ne nous opposerons pas à l’adoption des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », nous en appelons à un engagement fort pour dégager l’action publique de la contrainte des marchés. Mais nous suivrons l’avis de M. le rapporteur spécial de la commission des finances, qui a préconisé le rejet des crédits prévus pour les comptes spéciaux relatifs à la gestion patrimoniale de l’État et aux opérations monétaires internationales.

La parole est à M. Yvon Collin.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Engagements financiers de l’État » est une mission essentielle puisqu’il s’agit de la troisième du budget général en volume et qu’elle retrace principalement la charge de la dette, ce qui, par les temps qui courent, n’est pas rien.

La croissance de la charge de la dette est d’ailleurs l’unique facteur de l’augmentation des crédits de cette mission, lesquels progressent de 6 % entre 2011 et 2012, pour atteindre 49, 9 milliards d’euros.

En 2011, la charge nette de la dette s’est accrue de 6, 3 milliards d’euros, dont 1, 4 milliard d’euros au titre de la charge d’indexation du capital des titres indexés. Elle atteint désormais 46, 8 milliards d’euros et devrait encore augmenter de 2 milliards d’euros en 2012.

Cette hausse est très largement due à l’encours croissant de la dette de notre pays. Selon les estimations, l’effet volume sur l’augmentation de la charge de la dette négociable se traduit par un coût supplémentaire de 2, 7 milliards d’euros.

Faut-il le rappeler, les chiffres de notre dette publique sont alarmants : celle-ci est passée de 64, 2 % du produit intérieur brut en 2007 à 87, 4 % en 2012. Notre collègue député, Dominique Baert, dans son rapport spécial sur la mission « Engagements financiers de l’État », envisage même que la dette puisse atteindre 95 % du PIB en 2013.

Or la soutenabilité de notre dette pourrait être fortement menacée par un ralentissement de la croissance, une hausse des taux d’intérêt ou une baisse de la confiance des marchés.

D’ailleurs, cette soutenabilité n’est-elle pas déjà remise en question ? Souvenez-vous des avertissements formulés par une célèbre agence de notation, déclarant, le 17 octobre dernier, que notre dette était « sous surveillance ». Ne faut-il pas s’interroger sur le comportement, pour le moins dérangeant, de certaines banques et compagnies d’assurance françaises, qui n’ont pas hésité à revendre massivement des titres de la dette au lendemain même de cette annonce ?

La charge de la dette négociable augmente également sous l’effet des taux d’intérêt, même si ces derniers ont pour l’instant un effet plus limité, estimé à 0, 4 milliard d’euros. Cependant, il nous faut être très prudents et ne pas négliger les effets néfastes d’une possible augmentation des taux directeurs de la BCE.

Par ailleurs, l’inflation a un impact budgétaire sur les provisions pour obligations indexées. Cet impact, monsieur le ministre, serait, selon les chiffres du Gouvernement, de 1, 5 milliard d’euros pour un point d’inflation, comme l’a rappelé tout à l’heure Mme la rapporteure générale.

Les crises des dettes souveraines dans le reste de la zone euro ne sont évidemment pas sans effet sur nos finances publiques. Au demeurant, voici ce que votre collègue Frédéric Lefebvre a annoncé devant la commission des finances de l’Assemblée nationale : « Selon une estimation provisoire, l’aide financière à la Grèce, à l’Irlande et au Portugal, via le FESF, ferait augmenter notre dette de près de deux points du PIB en 2012. » C’est sans compter sur une aide probable à l’Italie, qui est actuellement en très grande difficulté, comme en témoignent les conclusions du dernier sommet de l’Eurogroupe.

Je ne m’attarderai pas sur la dégradation récente et très inquiétante des conditions d’emprunts de l’État français sur les marchés. Je rappelle que, selon Philippe Mills, le directeur général de l’Agence France Trésor, la perte du triple A pour la France représenterait un surcoût de 120 à 150 points de base pour se financer, soit 2, 5 milliards à 3 milliards d’euros supplémentaires par an.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, avant de conclure, j’aborderai trois points.

Tout d’abord, je veux souligner que les deux tiers de notre dette sont actuellement détenus par des non-résidents, contre moins de la moitié au début des années deux mille. Bien que cette question ne semble inquiéter ni l’Agence France Trésor ni le Gouvernement, j’émettrai pour ma part de très fortes réserves sur le fait que cela ne représenterait aucun danger. Cette part importante de la dette détenue à l’extérieur de la zone euro accroît en effet notre dépendance, et peut-être notre vulnérabilité face aux marchés.

Ensuite, je souhaite insister sur l’importance des collectivités territoriales, …

Ah !

… trop souvent méprisées par l’État ces derniers temps. En effet, le niveau de leurs dépôts au Trésor, 30 milliards d’euros, permet à l’État d’emprunter moins sur les marchés.

Enfin, je tiens à évoquer la croissance, sans laquelle aucune marge de manœuvre n’est réellement envisageable. En tablant sur un taux de croissance de 1 % pour 2012 – pourcentage déjà revu à la baisse –, contre 0, 3 % selon les prévisions de l’OCDE, comment le Gouvernement pourra-t-il respecter ses engagements et passer de 5, 7 % de déficit public en 2011 à 4, 5 % en 2012 et à 3 % en 2013 ?

Une réduction du déficit fondée essentiellement sur l’austérité et la réduction des dépenses publiques ne nous paraît pas être la bonne solution.

Pour réduire les déficits, il faut stimuler et favoriser la croissance. Or, la majorité des membres du RDSE considère qu’une autre politique économique et fiscale est indispensable pour renouer, enfin, avec la création de richesses et d’emplois, mais également avec la réduction de notre déficit public.

C’est la raison pour laquelle, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous n’approuverons pas les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État ».

La parole est à M. Philippe Dominati.

La tonalité sera différente !

On craint le pire !

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes réunis aujourd’hui pour examiner les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » et nous prononcer sur la charge de la dette française, dans un contexte où, comme on l’a vu ces derniers jours, la position de la France est attaquée sur les marchés comme jamais depuis la création de la monnaie unique.

Ces attaques exigent, de notre part, un grand sens des responsabilités.

Vous le savez, mes chers collègues, le facteur clé pour que notre pays continue à bénéficier de taux d’intérêt extrêmement bas repose sur notre crédibilité à lutter contre l’endettement.

Cette crédibilité passe par le respect de nos engagements de réduction des déficits, selon un calendrier très précis : 5, 7 % en 2011, 4, 5 % en 2012, puis 3 % en 2013, avec, à l’horizon, le retour à l’équilibre budgétaire en 2016.

Il n’existe pas d’autre voie, et quiconque s’écarterait de cette trajectoire pour assouvir un projet fantaisiste ne tarderait pas à se voir immédiatement rappelé à la réalité ; le réveil pour la France et les Français serait alors fatal.

La charge de la dette deviendrait rapidement le premier poste de dépenses de notre pays, la France perdrait la confiance de tous ses partenaires, elle subirait de violentes attaques de la part des marchés et ne trouverait pas de capitaux à emprunter à un taux raisonnable. Ce serait ni plus ni moins que notre souveraineté nationale et l’euro qui seraient mis en cause. Un tel mécanisme a été démonté tout à l’heure par Mme la rapporteure générale.

Le risque est de nous trouver dans le même cas de figure que la Grèce ou le Portugal et, partant, dans l’ardente obligation d’appliquer des mesures bien plus drastiques que celles que nous connaissons aujourd’hui, comme la baisse des salaires ou des pensions.

Comme Laval en son temps !

Fort heureusement, la détermination du Président de la République et du Gouvernement à réduire le déficit public et à désendetter la France est totale.

À travers vous, monsieur ministre, le Gouvernement continue d’agir pour réduire la charge de la dette publique. Croyez-moi, les Français sauront se souvenir, le moment venu, …

On peut toujours rêver !

… que, lorsqu’existe une volonté politique, il est possible d’éviter l’augmentation fatale de la dette.

Capitulation !

Le Gouvernement est, désormais, sur la bonne voie. Il lui faut incontestablement poursuivre en ce sens.

Votre rôle, monsieur le ministre, est de ne pas tenir compte des arguments idéologiques d’une opposition qui, au niveau national, est prête à beaucoup de promesses pour revenir aux affaires.

Et vous, alors ?

Les promesses, c’est votre spécialité !

Vous avez encore des leçons à nous donner en cette matière !

Le pédalo est déjà très chargé !

Pour répondre aux déficits, les diverses formations politiques de l’opposition défendent une vision commune : toujours plus de taxes, sur les ménages, y compris les classes moyennes, mais aussi sur les entreprises, de manière disproportionnée.

Les masques sont en train de tomber : la gauche, dans cet hémicycle, a proposé au travers de ce budget de ponctionner l’ensemble des entreprises à hauteur de 20 milliards d’euros, au risque de casser le peu de croissance qu’il nous reste.

Croissance zéro !

La majorité sénatoriale est d’autant plus imaginative qu’elle sait que ce qu’elle vote ne sera pas appliqué. Elle ne se donne donc même pas la peine de rendre crédibles ses propositions.

Nos propositions sont responsables !

Nos dépenses sont gagées !

Monsieur le ministre, alors que le Président de la République, le Premier ministre et vous-même pensez à désendetter le pays…

Il serait temps !

C’est vous qui avez créé la dette !

… et à l’intérêt supérieur de la France, la gauche, pour l’instant, ne s’intéresse qu’aux échéances de 2012.

Pourquoi faites-vous une telle fixation sur la gauche ?

Après M. Collin, je tiens moi aussi à évoquer l’excellent rapport spécial de notre collègue député Dominique Baert. Celui-ci s’est livré à une étude tout à fait intéressante en comparant, sur la période 2007-2010, l’évolution du poids de la dette par rapport au PIB en France et chez nos principaux partenaires. En voici le principal enseignement : le poids de la dette a augmenté de 17, 9 % dans notre pays, mais beaucoup plus fortement ailleurs, de 18, 3 % en Allemagne, de 19, 1 % dans la moyenne des pays de l’euro, de 29, 5 % aux États-Unis, de 35, 5 % en Grande-Bretagne, de 30 % au Japon.

Il faut le souligner, grâce à la vigueur du plan de relance, dont les effets positifs sur notre économie ont été reconnus sur le plan international, en particulier par le FMI et l’OCDE, la France a su limiter l’accroissement de la dette et protéger ses concitoyens de bien meilleure façon que ne l’ont fait ses partenaires majeurs, notamment européens.

Évidemment !

C’est vrai !

M. Philippe Dominati. Monsieur le ministre, le Gouvernement a trouvé la bonne voie. Bien évidemment, le groupe UMP votera, dans un esprit de responsabilité, les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » et apportera, en cette période difficile, son soutien plein et entier au Président de la République, au Premier ministre et à l’ensemble du Gouvernement !

Très bien !

Bravo !

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

Il faut répondre à l’UMP !

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, au moment où nous abordons l’examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », j’ai l’impression, partagée sans doute par bon nombre d’entre vous, que le message que nous recevons, au travers des différents documents diffusés, est répétitif et linéaire, notamment en ce qui concerne le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ».

La preuve en est que les crédits affectés aux programmes 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l’État » et 732 « Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État » sont rigoureusement les mêmes que les deux années précédentes.

Cet électro-encéphalogramme plat, pourrait-on dire, autorise à se poser des questions sur le manque de volonté politique du Gouvernement, qui paraît de plus en plus évident à mesure que l’on s’enfonce dans la crise.

On est en droit de se demander quelles sont ses intentions. Pourtant, il dispose, pêle-mêle, de l’Agence de participations de l’État, de la Commission des participations et des transferts, du Fond stratégique d’investissement, le FSI, de la Caisse des dépôts et consignations et, bien sûr – j’ai failli l’oublier ! – d’un ministre chargé de ce secteur, qui ne nous fait pas l’honneur d’être parmi nous aujourd’hui…

Ce n’est pas bien de dire cela ! Le Gouvernement est là !

Peut-être faut-il chercher les raisons du manque de lisibilité politique que j’évoquais tout à l’heure dans le nombre des acteurs concernés ou la multiplicité des niveaux d’intervention. Dans ce cas, la responsabilité du capitaine du navire – je veux parler du ministre aujourd’hui absent – serait engagée.

Je pense très sincèrement, monsieur le ministre, mes chers collègues, que l’État a choisi de se cantonner délibérément dans le rôle d’un actionnaire, gérant ses participations en fonction de l’évolution de la crise, c’est-à-dire avec une approche comptable, qui s’apparente parfois à celle d’un rentier.

Pourtant, de notre point de vue, c’est bien parce que la crise est là qu’il aurait dû choisir une option plus offensive en opérant des choix au service d’une véritable stratégie industrielle, crédible, courageuse, ancrée sur les territoires et en lien avec les régions. L’État aurait dû se comporter tout à la fois en actionnaire avisé et en stratège pariant sur l’avenir. Ce n’est pas l’option qui a prévalu !

Je serais tenté de vous dire, monsieur le ministre, qu’il n’est pas trop tard pour redresser la situation et regarder l’avenir en préservant une industrie enracinée dans les territoires et tournée vers les technologies de pointe. Cela suppose de la part de l’État un changement de politique réel et rapide, qui passe non seulement par l’abandon de la cession de ses actions, mais aussi par le renforcement de sa participation dans les secteurs stratégiques porteurs d’avenir. S’il avait agi ainsi pour Renault, nous aurions pu éviter des délocalisations intempestives et, surtout, le mauvais traitement réservé aux sous-traitants hexagonaux. Cela aurait dispensé aussi notre collègue Jean-Pierre Raffarin d’interpeller hier, ici même, le ministre chargé de l’industrie – il était là ! – pour lui demander d’intervenir auprès du P-DG de Renault afin que la fonderie du Poitou puisse continuer à livrer des culasses et assurer ainsi sa survie.

Dans un autre domaine qui me tient à cœur, j’évoquerai le groupe EADS. Il n’est pas nécessaire de rappeler son importance cruciale pour notre pays, tant par ses potentialités industrielles que par le rôle stratégique qu’il joue. Toutefois, force est de constater que son devenir a un peu été laissé à l’abandon. Quid en effet du suspense tout à fait déplacé concernant les parts de l’étonnant M. Lagardère fils ? L’État français doit, d’une manière ou d’une autre, reprendre la main dans ce dossier ; j’en profite pour rappeler que le groupe Daimler est en train de céder ses parts d’EADS à l’État allemand. On est en droit de se demander, dans la mesure où le rapport de force en termes d’actionnariat évoluera sans doute dans le mauvais sens, avec les Allemands d’un côté et les Français de l’autre, comment cette affaire va évoluer. Il est inadmissible, monsieur le ministre, que les parlementaires que nous sommes ne soient pas tenus au courant au jour le jour de l’évolution de l’actionnariat d’une grande entreprise, fleuron de l’aviation, et à laquelle je suis très attaché en tant que sénateur de Haute-Garonne.

Il est temps de revenir à une véritable politique des participations de l’État et, partant, à une véritable politique économique, à laquelle les parlementaires doivent être associés bien plus étroitement et régulièrement, notamment par rapport au tableau de bord que j’évoquais tout à l’heure et qui repose sur la compétence du ministre de l’industrie et de ses collaborateurs.

Il importe avant tout, je le répète, de cesser de vendre – je ne dirais pas « brader » ! – les actifs de l’État et de s’engager dans une logique d’investissement et de reconquête, par la puissance publique, de ses moyens d’action.

Voilà quelques-unes des raisons pour lesquelles, vous l’avez compris, le groupe socialiste n’est pas favorable à l’adoption des crédits du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », qui manque non seulement d’ambition, mais aussi de sincérité

La parole est à M. Joël Guerriau.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la dette publique française représente près de 1 700 milliards d’euros, soit 85, 5% de notre PIB. Ainsi, il faudrait près de sept années consécutives de recettes fiscales pour rembourser notre dette : sept années sans financer aucune mission, sans financer le moindre service public… Finalement, c’est peut-être la raison pour laquelle la majorité du Sénat rejette les crédits de presque toutes les missions !

Qui plus est, ce chiffre ne prend pas en compte nos engagements hors bilan, à savoir les 1 200 milliards d’euros destinés à assurer, d’ici à quarante ans, le financement des pensions, les 313 milliards d’euros de garantie de l’épargne et les garanties bancaires accordées dans le cadre du démantèlement du groupe Dexia.

Concernant les banques, je souhaite apporter un témoignage personnel. Au plus fort de la crise, à l’automne 2008, j’étais vice-président de l’Institut mondial des caisses d’épargne, qui réunit 110 établissements financiers dans 92 pays. De nombreux opposants critiquaient avec une ironie certaine et des allégations mensongères le gouvernement français, qui osait apporter sa garantie aux banques, pour leur permettre d’emprunter sur les marchés, en prenant parallèlement des participations dans le capital de plusieurs établissements bancaires, afin de renforcer les fonds propres de ces derniers.

Comme le souligne le rapport spécial, le groupe Banques populaires-caisses d’épargne, BPCE, a procédé le 23 mars dernier au dernier remboursement de cet apport. L’État a ainsi réalisé un « bénéfice » de 2, 4 milliards d’euros par la perception d’intérêts progressifs en 2009 et 2010.

Il convient de souligner la pertinence du plan français, qui a permis de stopper le vent de panique qui commençait à souffler, d’autant que ce plan s’avère aujourd’hui profitable alors que, dans la plupart des pays voisins, c’est par dizaines de milliards d’euros que les contribuables ont été sollicités.

Après cette digression, j’en reviens à la gestion de ce stock faramineux de dette publique qui nous impose davantage d’efforts dans un contexte économique contraint.

En 2012, la charge de la dette, avec 48 milliards d’euros, soit plus que les recettes de l’impôt sur les sociétés, représentera une nouvelle fois le deuxième poste de dépenses de l’État. Il faudrait parvenir à une croissance de 2, 5 % pour résorber les intérêts de la dette. Or les prévisions de croissance ne sont pas favorables. Le remboursement des emprunts ne peut plus se concevoir comme un pari sur l’avenir. Il est déraisonnable d’emprunter pour rembourser les intérêts de la dette. Une telle fuite en avant ne pourra être arrêtée que par la conduite d’une politique courageuse de réduction des dépenses.

Comme l’a rappelé Valérie Pécresse, « notre pudeur dût-elle en souffrir, nous sommes scrutés » : nos créanciers nous surveillent et exigent de nous de la crédibilité dans nos prises de décision. Nos taux de financement de long terme comme de court terme tendent à augmenter, illustrant la défiance ambiante. Les marchés sont fébriles, notre croissance économique patine et nous nous apprêtons à émettre près de 182 milliards d’euros de bons du Trésor sur les marchés.

Je persiste à croire que nos fondamentaux sont encore fiables et solides et qu’ils nous permettront de ne pas perdre la qualité supérieure que chacun reconnaît à notre signature.

En 2008, le Conseil d’analyse économique a présenté un rapport faisant état des crises de dettes souveraines dans les pays en voie de développement. Nous pensions être à l’abri d’une crise argentine ou d’une crise russe, a fortiori en tant que membre de la zone euro. Nous savons aujourd’hui que ce risque existe et qu’il faut nous résoudre à prendre les mesures nécessaires pour aller, au-delà de la seule gestion de la dette, vers un désendettement durable.

La crise qui est devant nous est d’ordre politique ; elle nous imposera d’adopter des dispositions courageuses pour enrayer la spirale dans laquelle nous sommes entraînés. Le Gouvernement a pris des engagements importants en matière de réduction des déficits publics, de façon à ce que nos créanciers nous conservent leur confiance ; à nous maintenant d’accorder la nôtre !

Telles sont les raisons pour lesquelles les sénateurs du groupe de l’Union centriste et républicaine voteront les crédits de cette mission.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur Mirassou, lorsque vous regrettez l’absence de tel ou tel ministre, en laissant entendre que ce serait la preuve d’un désintérêt du Gouvernement pour le projet de budget que nous examinons ce matin, je vous réponds très clairement que le Gouvernement de la France est bel et bien représenté par le ministre de la fonction public, qui a l’intention de répondre aux questions que vous avez posées. J’ai présenté tout à l’heure les excuses de Mme Valérie Pécresse, qui est actuellement à l’Assemblée nationale, où elle défend un texte visant, compte tenu des circonstances, à adapter le budget. Face à la crise, il faut être réactif. Pour avoir été parlementaire moi-même, je mesure l’engagement du Gouvernement dans la défense du projet de loi de finances devant le Parlement, et en particulier devant le Sénat. Je trouve donc déplacées les allusions selon lesquelles le Gouvernement ne serait pas présent, en la personne du ministre en charge, lors d’une séance importante du Sénat.

N’extrapolez pas, monsieur le ministre ! Si je veux parler clairement, je le fais !

Les mots ont un sens, monsieur Mirassou, surtout à cette tribune !

Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi de vous présenter très brièvement les grandes lignes de la gestion de la dette pour l’année 2012, sujet particulièrement important pour l’avenir de notre pays et que nous avons en partage, vous l’avez dit, madame la rapporteure générale.

Le besoin de financement de l’État en 2012 s’élèvera à 179, 9 milliards d’euros. Ce chiffre recouvre à la fois le déficit budgétaire, qui est de 79, 7 milliards d’euros, et les amortissements de dettes négociables, qui atteignent 100, 2 milliards d’euros en 2012.

Ce besoin de financement sera essentiellement couvert par des émissions de moyen et long terme, c'est-à-dire de deux à cinquante ans, à hauteur de 179 milliards d’euros. L’encours des émissions de bons du Trésor à moins d’un an pourra être légèrement réduit d’environ 3, 2 milliards d’euros, grâce à des effets d’un même montant sur le niveau du compte du Trésor.

La charge de la dette en 2012 est évaluée à 48, 8 milliards d’euros, en légère augmentation par rapport à l’exécution 2011, dans le cadre de laquelle elle atteignait 46, 4 milliards d’euros.

Ce chiffre repose sur des hypothèses prudentes : le taux à trois mois prévisionnel est anticipé à 1, 4 %, alors qu’il est de 0, 4 % aujourd’hui. Le taux à dix ans qui a été retenu est de 3, 7 % pour l’année, contre 3, 4 % aujourd’hui.

Vous avez souligné que les Français étaient sensibles à la question de la charge de la dette, qui est en effet centrale. Les agences de notation ont toutes confirmé la note de la France, soit triple A avec perspective stable. Cette notation s’explique par la diversité et la force de l’économie française, ainsi que par l’engagement du Gouvernement à redresser les finances publiques.

Madame la rapporteure générale, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement est déterminé, comme le démontrent l’ensemble des décisions qu’il a prises récemment, à ce que la situation demeure ainsi. Il ne s’agit en aucun cas, madame Beaufils, de la réponse à un « diktat du marché ». C’est la conduite d’une politique responsable vis-à-vis de nos concitoyens, comme vis-à-vis des générations futures. C’est l’effort que vous appelez de vos vœux, monsieur Guerriau. Les agences de notation et les investisseurs ne font qu’en prendre acte. Ils nous confirment que nos choix sont les bons.

Sur la question, qui revient souvent, de l’écart de taux avec l’Allemagne, le Gouvernement s’inscrit en faux contre tous ceux qui prétendent que la France aurait déjà perdu le triple A.

S’il est vrai que l’écart avec les conditions de financement de l’Allemagne s’est creusé ces derniers mois, la France se finance toujours à des conditions de taux qui restent bonnes, sa signature étant considérée comme solide par les investisseurs.

L’écart de taux d’intérêt entre la France et l’Allemagne pour les emprunts à dix ans a fluctué depuis le début de l’année 2011, de 29 points de base au plus bas à 189 points de base au plus haut. Il se situait hier à environ 90 points de base, en nette amélioration.

L’augmentation de l’écart de taux avec l’Allemagne n’est toutefois pas propre à la France, puisque d’autres États notés triple A, tels que la Finlande, l’Autriche ou les Pays-Bas, ont récemment été confrontés à un phénomène similaire.

Si l’écart de taux reflète également partiellement un écart du niveau des déficits publics, le Gouvernement met tout en œuvre pour atteindre les objectifs fixés. Vous l’avez souligné, monsieur Dominati, nous n’avons pas à rougir de notre gestion par rapport à celle de nos partenaires.

Madame la rapporteure générale, vous avez également soulevé, tout comme M. Collin, la question du niveau de détention de dette par des non-résidents.

Il me semble que, à cet égard, la France est parvenue à un équilibre satisfaisant : un premier tiers de sa dette est détenu par des résidents, un autre tiers par des non-résidents ressortissants de la zone euro et le dernier tiers par des non-résidents extérieurs à la zone euro.

La politique de diversification poursuivie par la France l’est aussi par tous les émetteurs les mieux notés de la zone euro, en particulier l’Allemagne et les Pays-Bas. Elle vise à diminuer le coût de la charge de la dette en étendant l’espace de la concurrence pour l’achat des titres de dette française.

En outre, le fait que la base d’investisseurs à laquelle s’adresse l’offre de ces titres s’élargisse est un gage de sécurité, dans la mesure où la diversification de l’origine géographique des détenteurs et des catégories dont ils relèvent permet de limiter les fluctuations de la demande. Elle permet également de sécuriser les interventions d’investisseurs moins sensibles au niveau absolu des taux, comme certaines banques centrales étrangères.

À propos des primes d’épargne logement, madame la rapporteure générale, vous m’avez interrogé sur la baisse des crédits alloués au programme 145, « Épargne », ainsi que sur le risque de reconstituer la dette contractée par l’État à l’égard du Crédit foncier de France, qui a été résorbée en 2011. Je puis vous assurer que cette reconstitution n’aura pas lieu. Le montant prévu des crédits doit permettre de couvrir de manière satisfaisante le versement des primes d’épargne logement en 2012, compte tenu de l’évolution des niveaux d’exécution constatée depuis 2009, notamment entre 2010 et 2011.

J’en viens au compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », ou CASPFE, qui retrace l’ensemble des opérations en capital réalisées par l’État, qu’il s’agisse de dépenses ou de recettes, c’est-à-dire de prises de participation ou de cessions de titres et de réductions de capital.

Contrairement à ce que vous avez dit, monsieur Mirassou, l’affectation de moyens à ce compte d’affectation spéciale s’inscrit dans le cadre d’une vision renouvelée du rôle industriel de l’État actionnaire.

Le Président de la République a indiqué très clairement, notamment lors de la clôture des états généraux de l’industrie, que l’État actionnaire avait pour mission de contribuer activement à la politique industrielle française.

En particulier, nous suivons précisément la répartition par pays, ou par grandes zones, des investissements, de l’emploi et de la valeur ajoutée des entreprises.

Le rapport relatif à l’État actionnaire, qui fait partie des documents budgétaires remis à votre assemblée, présente des chiffres encourageants, je crois devoir le souligner. Il fait notamment état d’une accélération de 7 % en 2010 – contre seulement 2 % en 2009 – des investissements réalisés sur le territoire français par les entreprises au capital desquelles l’État participe. De surcroît, la valeur ajoutée créée en France par ces entreprises a augmenté de 2 % en 2010.

Madame la rapporteure générale, vous vous êtes préoccupée de la place des femmes dans les organes de gouvernance des entreprises. Sachez que l’État actionnaire conduit une politique ambitieuse de féminisation dans les sphères de direction des entreprises de son périmètre. Au sein de celles-ci, le taux global de féminisation des organes de gouvernance s’élève à 15 %. Quant au seuil de 20 % auquel nous devons parvenir dans un délai de trois ans, il est d’ores et déjà atteint au sein du collège des représentants de l’État.

L’État actionnaire veille également à ce que la plus grande modération soit observée dans la rémunération des dirigeants. Les informations figurant dans le rapport relatif à l’État actionnaire le prouvent. C’est une question sur laquelle, je l’espère, nous allons nous entendre !

En 2012, l’État actionnaire s’assurera, comme le Premier ministre l’a dit le 7 novembre dernier, que les entreprises publiques maintiennent au même niveau la rémunération de leurs dirigeants et qu’elles ne leur accordent pas d’avantages nouveaux – retraite chapeau ou « clause parachute ».

Au-delà des entreprises publiques, il y a toutes celles dans lesquelles l’État détient des participations…

Cette vision industrielle de l’État actionnaire s’est exprimée de manière particulièrement nette dans l’accompagnement des entreprises pendant la sortie de crise.

Les entreprises appartenant au périmètre des participations de l’État ont plutôt bien résisté à la baisse de l’activité, permettant à l’État actionnaire de percevoir en 2011 des dividendes stables : 4, 4 milliards d’euros, soit, comme en 2010, 55 % du résultat net par groupe. C’est une donnée importante que je souhaitais porter à votre connaissance.

Toutefois, cette stabilité des dividendes ne signifie pas que l’État actionnaire applique un même taux de distribution à ses participations, indépendamment de la situation financière et de la capacité distributive des entreprises. À ce propos, je vous rappelle que le taux moyen de distribution dans les entreprises du portefeuille de l’État a été abaissé à 23 % en 2009, pour tenir compte du contexte économique.

Au-delà de ces résultats financiers, l’État actionnaire s’attache désormais à promouvoir une véritable stratégie industrielle globale : il anticipe les enjeux stratégiques des entreprises et mène une réflexion sectorielle au sein des filières.

Cette ambition a permis, par exemple, la constitution autour de Systra d’une entreprise d’ingénierie de premier plan, regroupant les forces tournées vers l’international des filiales d’ingénierie de la SNCF et de la RATP.

Le renforcement de la situation financière des entreprises et la consolidation des filières industrielles stratégiques ont également figuré parmi les objectifs assignés par le Gouvernement au Fonds stratégique d’investissement.

À la suite du Président de la République et du Premier ministre, j’insiste sur le fait que l’État sera extrêmement attentif à la situation sociale dans les entreprises dont il est actionnaire. L’emploi ne doit pas être une variable d’ajustement à la crise que nous traversons !

Pour ce qui concerne les principales opérations en capital envisagées en 2012, elles sont présentées de manière conventionnelle dans le CASPFE, au sein duquel 5 milliards d’euros sont inscrits en recettes comme en dépenses.

Monsieur Tandonnet, monsieur Mirassou, ce montant représente davantage un plafond qu’une prévision. En effet, l’État ne peut ni prévoir précisément les opérations qui pourront avoir lieu, car elles dépendront évidemment du contexte de marché, ni risquer, en rendant publics d’éventuels projets, de dégrader la valeur de ses participations.

Permettez-moi, avant de vous présenter les perspectives du CASPFE pour 2012, de dire un mot des prévisions portant sur l’exercice 2011.

Le budget du compte d’affectation spéciale devrait être équilibré cette année, 415 millions d’euros de recettes nouvelles permettant, avec les 303 millions d’euros reportés, de faire face aux dépenses programmées pour un montant, estimé au 31 octobre, de 717 millions d’euros.

En 2012, l’opération la plus marquante sera sans doute, comme l’a rappelé Mme la rapporteure générale, la poursuite de l’augmentation du capital de La Poste.

La seconde opération d’envergure prévue en 2012 est le rachat par l’État, pour un montant de 270 millions d’euros, des titres de l’entreprise AREVA détenus par le Commissariat à l’énergie atomique, afin de permettre à celui-ci de faire face à ses obligations financières.

Concernant l’établissement public de financement et de restructuration, l’EPFR, qui porte la dette de la défaisance du Crédit lyonnais, j’insiste sur l’absence de déconsolidation comptable ou de maquillage des comptes de l’État : la dette de l’EPFR, qui s’élève aujourd’hui à environ 4, 4 milliards d’euros, est évidemment intégrée à la dette publique.

De plus, l’EPFR se refinance auprès du Crédit lyonnais à un taux avantageux, inférieur à 1 %.

En tenant compte de ces données, mais aussi des faibles disponibilités en liquidités sur le compte d’affectation spéciale, nous n’anticipons pas le versement d’une dotation budgétaire à l’EPFR cette année.

Par ailleurs, nous allons commencer de préparer l’échéance d’extinction de la défaisance, fixée au 31 décembre 2014.

Monsieur Tandonnet, vous avez évoqué l’idée d’une reprise des privatisations, suggérant que l’État cède certaines des participations minoritaires qu’il détient au capital de grandes entreprises cotées, comme France Télécom, Air France-KLM ou Renault.

Je répète, au nom du Gouvernement, que les cessions d’actions sont seulement envisageables lorsqu’elles ont un sens pour la stratégie des entreprises concernées et qu’elles permettent à l’État, en vendant ses titres à un bon prix, de valoriser au mieux notre patrimoine national. Aujourd’hui, ne serait-ce qu’en raison du faible niveau de valorisation des sociétés, ces conditions ne semblent pas réunies.

Vous avez exprimé, monsieur Mirassou, une inquiétude qui mérite réponse. Je vous rappelle que le groupe Lagardère a publiquement annoncé qu’il ne se désengagerait pas d’EADS. L’État français, pour sa part, est fermement déterminé à demeurer un actionnaire de référence du groupe EADS et à continuer de l’accompagner dans ses programmes stratégiques.

Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les grands enjeux pour l’avenir de l’État actionnaire.

J’ai apprécié, madame la rapporteure générale, de vous entendre dire que nous partagions le même point de vue sur l’importance du problème de la dette…

Elle nous engage tous !

…et qu’il nous fallait faire preuve, dans les temps difficiles que nous traversons, d’un grand esprit de responsabilité.

C’est pourquoi je vous invite, mesdames, messieurs les sénateurs, à voter les crédits qui vous sont proposés. En le faisant, vous soutiendriez, sinon le Gouvernement, du moins les efforts qui sont faits pour parvenir à la résorption des difficultés !

Ne nous demandez tout de même pas l’impossible, monsieur le ministre !

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », figurant à l’état B.

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Je souhaite, en cet instant, rappeler les positions qu’a arrêtées la commission des finances au sujet des crédits sur lesquels le Sénat va maintenant se prononcer.

La commission des finances s’est déclarée favorable aux crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », défavorable à ceux du compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux », favorable à ceux du compte de concours financiers « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics » et défavorable à ceux du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ».

À M. le ministre comme à nos collègues qui se sont exprimés, en particulier M. Dominati, je veux dire que nous sommes tenus par les engagements européens de la France. Il n’y a pas lieu à polémique.

Le candidat que je soutiens a défini une trajectoire de retour à l’équilibre budgétaire en 2017. Ce calendrier diffère de celui prévu dans le programme de stabilité que la France a adressé à la Commission européenne, lequel fixe à 2016 la date du retour à l’équilibre. En ce qui concerne la réduction des déficits, qui est le premier pas vers la stabilisation de la dette, ce candidat s’est engagé à ramener le déficit public à 3 % du PIB en 2013.

M. François Sauvadet, ministre. Mais qui est donc ce candidat que vous soutenez ?

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État ».

Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux » et « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », ainsi que du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » (et articles 65 et 66), ainsi que du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il m’appartient de vous présenter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions » pour 2012.

Ils représentent des masses significatives du budget de l’État, en raison notamment du nombre de pensionnés de l’État : on en comptait 1, 71 million au 31 décembre 2010.

La mission « Régimes sociaux et de retraite », tout d’abord, retrace les subventions d’équilibre versées par l’État à certains régimes spéciaux que nous connaissons bien, et depuis longtemps.

Les crédits inscrits pour 2012 s’élèvent à 6, 6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, soit une augmentation de 9, 8 % par rapport à 2011.

Cette hausse s’explique par deux facteurs : d’une part, la baisse régulière du taux de couverture des prestations servies par les cotisations collectées par ces régimes, en raison notamment de leur fort déséquilibre démographique ; d’autre part, la disparition du dispositif de « surcompensation », bien connu des collectivités territoriales, dont certains régimes spéciaux étaient bénéficiaires.

Cette hausse des crédits n’était que partiellement prévue par la loi de programmation des finances publiques puisque les crédits demandés pour l’année à venir dépassent les plafonds de crédits fixés pour 2012, à savoir 130 millions d’euros.

S’il est vrai que la prévision des montants des subventions d’équilibre figurant dans cette mission est un exercice délicat, en particulier eu égard au caractère encore non stabilisé des comportements de départ à la retraite après les réformes de 2008 et de 2010, il serait souhaitable, à terme, de disposer d’une évaluation plus fine des crédits demandés.

De façon plus ponctuelle, je souhaiterais avoir des précisions sur la contribution exceptionnelle de 250 millions d’euros prévue en faveur du compte d’affection spéciale « Pensions ».

Ce compte a été institué par l’article 21 de la loi organique relative aux lois de finances, qui a prévu la mise en place, au 1er janvier 2006, d’un compte distinct du budget général de l’État pour retracer les opérations relatives aux pensions civiles et militaires de retraite des agents de l’État et aux avantages accessoires.

Au total, les crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions » augmentent en 2012 de 2 milliards d’euros pour s’établir à 54, 6 milliards d’euros, soit une hausse de 3, 9 %. Il représente donc pour les futurs gouvernements un facteur de progression dynamique des dépenses budgétaires, et ce pour quelques années encore…

Le rapport écrit fournit des indications précieuses sur le « besoin de financement actualisé », c’est-à-dire les réserves qui seraient en théorie nécessaires aujourd’hui, en étant placées au taux d’intérêt du marché, pour faire face à l’ensemble des décaissements requis pour combler les déficits anticipés.

Sur la base d’un taux d’actualisation médian de 1, 53 %, le besoin de financement, actualisé à dix ans, s’élève à 50 milliards d’euros. Évidemment, ces estimations sont très sensibles au taux d’actualisation retenu. Pouvez-nous nous dire, monsieur le ministre, pourquoi le taux d’actualisation médian retenu cette année ne s’élève qu’à 1, 53 %, au lieu du taux de 1, 63 % que prévoyait la loi de finances pour 2011 ?

Enfin, l’article 211 de la loi de finances initiale pour 2011 a procédé à la décristallisation des pensions des ressortissants des pays ou territoires ayant appartenu à l’ancien empire colonial français. Pouvez-nous nous détailler, monsieur le ministre, les raisons pour lesquelles le ministère de la défense à dû procéder à des recrutements supplémentaires pour le traitement de ces dossiers ?

Le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l’État », qui retrace notamment les dépenses et recettes du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État, se caractérise par un déficit démographique important.

La gestion des ouvriers d’État du ministère de la défense a donné lieu à un référé de la Cour des comptes en août 2011, laquelle appelle à une meilleure gestion prévisionnelle des ressources humaines, à une consolidation juridique de certaines primes et, surtout, à un arrêt des recrutements sous ce statut.

Aussi, monsieur le ministre, je vous poserai deux questions à ce sujet.

D’une part, les emplois à temps partiel suffisent-ils à expliquer la différence entre le nombre de cotisants à ce régime – plus de 34 000 – et les 25 000 équivalents temps plein relevés par la Cour des comptes ?

D’autre part, comment est opéré le suivi des heures supplémentaires qui entrent dans le calcul des droits à pension ?

En conclusion, comme le paiement des droits à pension constitue pour l’État une obligation irréfragable, la commission des finances, responsable et raisonnable, s’est prononcée à la quasi-unanimité en faveur de l’adoption des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions », ainsi que des articles 65 et 66 rattachés à celui-ci.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis heureux d’avoir fait ma première intervention à la tribune du Sénat alors qu’un ancien collègue de l’Assemblée nationale occupait le banc du Gouvernement.

C’est aussi un honneur pour moi !

La parole est à Mme la rapporteure pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Régimes sociaux et de retraite » regroupe la quasi-totalité des subventions de l’État aux régimes de retraite déficitaires. Celles-ci se concentrent sur quatre régimes principaux : les caisses de retraite de la SNCF, de la RATP, des marins et des mines.

Parmi les facteurs qui expliquent une progression des crédits proche de 10 % en 2012, plusieurs sont sans véritable lien avec l’évolution propre de ces régimes, comme l’a expliqué M. le rapporteur spécial.

La mission connaît en effet une modification significative de son périmètre, avec en particulier la création d’une ligne nouvelle de 250 millions d’euros, destinée à faciliter la gestion du compte d’affectation spéciale « Pensions » en ajustant ses ressources au regard du montant réel des cotisations versées par les ministères employeurs.

Par ailleurs, 2012 verra la disparition définitive de la compensation spécifique vieillesse, qui bénéficiait à plusieurs régimes financés par la mission. Les ressources correspondantes devront être remplacées à due concurrence par des crédits budgétaires.

Si l’on neutralise ces deux modifications par rapport à 2011, on constate qu’en dépit d’une légère diminution du nombre de pensionnés dans les régimes relevant de la mission, la contribution de l’État au titre des subventions d’équilibre continue à progresser du fait de la revalorisation des pensions, mais aussi de la diminution du nombre de cotisants.

Il existe toutefois des différences notables entre ces régimes subventionnés par l’État.

Certains n’ont plus ou pratiquement plus de cotisants. Ce sont des régimes fermés, voués à l’extinction à plus ou moins brève échéance et pour lesquels la solidarité constitue la seule source de financement possible.

Les régimes de la SNCF et de la RATP ont, pour leur part, été réformés en 2008, puis en 2011, dans la perspective d’un alignement avec la fonction publique.

Ce n’est le cas ni du régime des marins ni du régime des mineurs, en raison des fortes spécificités de ces professions, dans lesquelles les carrières sont généralement assez courtes.

Il faut d’ailleurs rappeler que la pénibilité des métiers est bien souvent à l’origine des règles particulières applicables aux régimes spéciaux. Même si les conditions de travail ont évolué, il s’agit d’une réalité sur laquelle on ne peut faire l’impasse, par exemple dans les services publics de transport, qui fonctionnent tous les jours de l’année, sur de grandes amplitudes horaires.

S’agissant des crédits dévolus aux différents régimes pour 2012, ils n’appellent pas de ma part d’observations particulières dans la mesure où ils découlent mécaniquement des évolutions démographiques.

Je souhaiterais néanmoins savoir si, à la suite de l’accélération du report de l’âge de la retraite décidée dans le dernier plan de rigueur, le Gouvernement envisage de remettre en cause le calendrier fixé par les décrets de mars dernier pour les affiliés aux régimes de la SNCF et de la RATP.

Par ailleurs, où en est la question de l’adossement de la caisse de retraite de la RATP au régime général, prévu par un décret de décembre 2005 ? Cette opération impliquerait le versement d’une soulte à la Caisse nationale d’assurance vieillesse afin d’en garantir la neutralité financière. A-t-on évalué les coûts correspondants ? Je m’étonne que le Gouvernement n’ait donné aucune précision sur sa volonté de procéder ou non à l’adossement, alors que le décret de 2005 est toujours en vigueur.

En conclusion, je rappellerai que les crédits de cette mission traduisent le concours de la solidarité nationale en faveur de régimes de retraite en fort déséquilibre démographique.

Cela me donne l’occasion de déplorer, comme nous l’avons fait lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, que le Gouvernement n’ait pas traité la question du déficit du régime des exploitants agricoles, dont l’origine est, elle aussi, strictement démographique.

La subvention de l’État a été supprimée en 2009, sans ressources de substitution d’un montant équivalent. Il faudra bien mettre en place une solution pérenne pour assurer l’équilibre de ce régime.

Sous réserve de cette remarque, la commission des affaires sociales, à l’instar de la commission des finances, a donné un avis favorable quant à l’adoption des crédits de cette mission.

Je rappelle au Sénat que la conférence des présidents a fixé pour cette discussion à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote sur les crédits.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce débat sur la question des régimes de retraite pris en charge par l’État et sur le compte d’affectation spéciale « Pensions » ne peut évidemment être tout à fait distingué de la situation faite aux agents publics en activité.

C’est aussi la situation des salariés ou ex-salariés dépendant des régimes des mines, des marins, de la SNCF, de la RATP, de la SEITA ou encore de l’ORTF qui est au cœur des crédits de la mission et des deux parties du compte d’affectation spéciale.

Nous ne pouvons que nous féliciter, au préalable, de l’augmentation des subventions d’équilibre versées par l’État aux régimes structurellement déficitaires compris dans le périmètre de la mission, notamment parce que cela signifie que ce n’est pas par le biais de la surcompensation entre régimes spéciaux que leur financement sera assuré.

À l’heure où l’on demande aux collectivités de contribuer à la réduction des déficits, je veux rappeler que, pendant vingt ans, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales a été, grâce à la surcompensation, l’un des outils de financement du déséquilibre structurel du régime des mines, de celui de la SNCF ou de celui des marins, comme d’ailleurs de nombreuses autres activités. La CNRACL a d’ailleurs obligé les collectivités à augmenter les taux de cotisation sans que les agents de la fonction publique territoriale en bénéficient. Puisqu’il est souvent question d’efforts, en voilà un qu’il ne faudrait pas oublier !

Nous avons suffisamment dit, tout au long de ces vingt années, qu’il nous paraissait anormal que des mesures relevant totalement de la solidarité nationale soient ainsi imputées aux collectivités locales pour ne pas nous satisfaire de la disparition de la surcompensation.

Pour autant, tout n’est pas réglé et la pression qui monte sur le compte d’affectation spéciale « Pensions » est là pour nous le rappeler. Sans surprise, le rythme de sa montée en charge est plus soutenu que celui des dépenses, d’autant qu’un certain nombre d’agents publics – et nous le comprenons parfaitement – ont hâté leur départ à la retraite, craignant à juste titre les conséquences de la dernière réforme des retraites. Ce point ressort d’ailleurs du rapport spécial.

Il est ainsi démontré que cette réforme, que nous avons combattue, porte atteinte au pouvoir d’achat des retraités. Ainsi, le rapport de notre collègue M. Delattre établit que le budget de l’État enregistrera en 2014 une économie de 800 millions d’euros du fait du recul de l’âge de départ à la retraite et de 600 millions d’euros du fait de la hausse du taux des cotisations.

S’il nous fallait une preuve supplémentaire pour établir que la réforme de 2008 était purement comptable, nous en trouverions ici la parfaite démonstration.

Le problème, c’est que cette évolution du compte « Pensions » va de pair avec deux autres mesures clefs de la politique menée par le Gouvernement : d’une part, le non-remplacement d’un départ en retraite sur deux dans la fonction publique, qui détériore gravement le ratio entre cotisants et retraités ; d’autre part, le gel du point d’indice des rémunérations.

Ainsi, l’État choisit d’abandonner une partie des recettes du compte d’affectation spéciale, quitte à rendre son équilibrage de plus en plus difficile.

Au reste, selon nous, ce n’est sûrement pas par une baisse régulière de la qualité des prestations fournies que l’on pourra compenser la croissance éventuelle des dépenses du compte « Pensions ». En effet, ce compte a également pour spécificité d’intégrer clairement une faible évolution du niveau des pensions attribuées. Nous ne pouvons pas approuver ce choix qui met en cause le pouvoir d’achat des pensionnés civils et militaires.

Malgré le point positif que constitue l’abandon de la surcompensation, notre groupe s’abstiendra lors du vote sur ces crédits.

La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les cinq petites minutes qui me sont allouées me suffiront pour commenter les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », qui correspondent à des dépenses obligatoires sur lesquelles les leviers d’action sont faibles.

L’augmentation de 9, 8 % en autorisations d’engagement et en crédits de paiement est structurelle en ce qu’elle est liée à la réduction du nombre de cotisants, à l’augmentation du montant des nouvelles pensions liquidées et à la disparition de la compensation spécifique entre régimes spéciaux, désormais prise en charge par l’État.

Je veux ici mettre l’accent sur le soulagement des bénéficiaires du régime des mines, qui, dans mon département, m’avaient exprimé leur vive inquiétude de voir leurs pensions relever à l’avenir du régime général des retraites. Pour un nombre de cotisants en constante diminution, une telle évolution aurait conduit à supprimer un avantage relevant de la stricte équité au regard de la pénibilité de leur métier. Monsieur le ministre, je tiens à vous témoigner toute ma satisfaction sur ce point.

En revanche, nous sommes nombreux à déplorer que la question du déficit du régime des exploitants agricoles n’ait pas été prise en compte. Depuis de nombreuses années, ce régime est confronté à des problèmes de financement structurels, liés notamment à son important déséquilibre démographique : le rapport entre cotisants et bénéficiaires est d’environ 1 à 3, avec près de 500 900 cotisants pour 1 625 160 bénéficiaires.

Depuis 2005, le fonds de financement des prestations sociales agricoles, le FFIPSA, a remplacé le budget annexe de ces mêmes prestations. En outre, la subvention d’équilibre automatique du budget de l’État a été supprimée, ce qui a engendré l’accumulation de lourds déficits.

Ainsi, il est prévisible que, malgré les mesures adoptées, la branche vieillesse de ce régime affichera un déficit de 1, 4 milliard d’euros en 2012. De ce fait, le déficit cumulé de la branche devrait atteindre, en l’absence de mesures nouvelles, 5, 2 milliards d’euros à la fin 2012.

Si le PLFSS pour 2012 procède à une reprise partielle de la dette de la branche vieillesse du régime des exploitants agricoles, le sort de ce régime reste très incertain. Monsieur le ministre, j’insiste sur ce point, car il s’agit d’une véritable difficulté dans nos départements agricoles.

Très bien !

C’est vrai !

Mme Anne-Marie Escoffier. Sous réserve de ces observations, les membres du groupe RDSE suivront l’avis de M. le rapporteur spécial et voteront ce budget.

La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite » du projet de loi de finances pour 2012 revêt un caractère particulier du fait de la décision du Gouvernement d’accélérer la mise en œuvre de la réforme des retraites, comme l’ont souligné les précédents orateurs.

Avant de revenir sur ce point, je présenterai brièvement les objectifs assignés à cette mission, par l’intermédiaire de laquelle l’État verse des subventions d’équilibre à certains régimes de retraite, principalement aux caisses de la SNCF, de la RATP, des marins et des mines.

En 2012, les crédits dévolus à cette mission s’élèveront à 6, 6 milliards d’euros, soit une hausse de 50 % depuis 2005. La cause majeure de cette augmentation réside dans l’accroissement des déséquilibres démographiques qui déterminent mécaniquement les subventions d’équilibre versées par l’État.

Ainsi, cette mission ne peut qu’être analysée au regard de la réforme des retraites promulguée le 9 novembre 2010 et complétée par le plan de rigueur annoncé le 7 novembre dernier.

En effet, les régimes spéciaux de la SNCF et de la RATP se verront appliquer, à partir de 2017, les mesures d’âge prévues pour les autres régimes, notamment les dispositions relatives à la décote et à la surcote.

En revanche, étant donné les spécificités du métier de marin, le régime des marins n’est pas concerné par l’accélération de la réforme des retraites, qui, je le rappelle, n’a fait l’objet d’aucune concertation digne de ce nom avec les partenaires sociaux.

Globalement, cette mesure annoncée par le Premier ministre nous semble à la fois injuste et inefficace, alors que le taux d’emploi des 60-64 ans plafonne au niveau timide de 18, 6 %. Monsieur le ministre, en prônant une telle politique, vous prenez le risque de plonger les seniors dans la logique mortifère du chômage et de l’assistanat.

Le véritable enjeu, c’est l’emploi des seniors. Dès 2005, le Conseil d’analyse économique le soulignait, expliquant que « la cessation précoce d’activité des seniors, c’est notre impossible pari, c’est notre mensonge à la jeunesse, c’est le point caché de notre consensus social ». Vu les difficultés actuelles, comment contredire cette analyse et, partant, cautionner votre réforme ?

Par ailleurs, je suis navré de constater que l’âge minimum d’entrée dans le dispositif de congé de fin d’activité pour les conducteurs routiers a été repoussé de 55 à 57 ans depuis le 1er juillet 2011. Une nouvelle fois, je ne peux que regretter les arbitrages auxquels a procédé le Gouvernement en matière de pénibilité, dans un métier où la pertinence de ce critère est incontestable.

Aussi, monsieur le ministre, je me permets de vous interpeller sur les conditions particulièrement restrictives imposées par les décrets d’application permettant de bénéficier de la retraite anticipée, qui illustrent de manière éclatante l’aspect particulièrement inique de cette réforme.

Enfin, le déséquilibre extrême entre cotisants et pensionnés au sein du régime des mines explique son extinction progressive. En 2010, le régime comptait 333 526 pensionnés pour seulement 6 091 cotisants. Le versement des cotisations ne couvrait ainsi que 2 % des prestations ; en d’autres termes, la solidarité nationale est devenue la seule source de financement possible.

Or c’est cette même solidarité, primordiale, à nos yeux, pour garantir la retraite de certains de nos concitoyens, et qui est du reste indissociable de notre modèle de protection sociale, que vous mettez à mal par le biais de vos réformes : monsieur le ministre, vous en organisez progressivement et insidieusement – voire méthodiquement – le démantèlement.

À l’heure où les effets de la crise se font de plus en plus cruellement sentir, sous l’effet conjugué de l’augmentation du chômage et de la régression du pouvoir d’achat, il eût été opportun d’assurer un financement pérenne de notre système de protection sociale, comme nous l’avons souligné lors de la discussion du PLFSS pour 2012. À notre sens, ce ne sont pas vos demi-mesures « court-termistes » qui en assureront la sauvegarde !

Comme le souligne le chef économiste adjoint de Natixis, qui ne peut être suspecté de partialité, dans un article paru dans le Monde du 22 novembre dernier, « les marchés, qui prêtent aux États, ne demandent pas du marketing – un plan tous les trois mois – mais une stratégie durable. (…) On ne distingue pas de stratégie de long terme dans les plans de rigueur actuels ».

C’est bien ce défaut de réflexion et cette absence de cap que nous critiquons avec vigueur. Pour ce qui nous concerne, nous refusons de nous engager dans cette voie qui aurait pour effet d’effriter davantage encore l’édifice de notre système de protection sociale.

Bravo !

La parole est à M. le ministre.

Comme cela a été rappelé, la mission « Régimes sociaux et de retraite » est constituée des subventions d’équilibre que l’État verse à des régimes anciens, marqués par un fort déséquilibre entre cotisants et pensionnés, et qui se trouvent donc dans l’impossibilité de s’autofinancer. Il s’agit des régimes de retraite de la SNCF, de la RATP, des marins et des mineurs, pour citer les plus importants.

Il revient à l’État d’accompagner l’extinction progressive des régimes fermés mais surtout de faire évoluer les régimes ouverts en cohérence avec les orientations générales relatives aux retraites.

Ainsi, la réforme des retraites de 2010 a été transposée aux régimes financés par le biais de cette mission, mais de manière différée afin de respecter le rythme de montée en charge prévu par la réforme des régimes spéciaux de 2008.

L’augmentation structurelle des crédits de cette mission, qui s’élèvent à 6, 6 milliards d’euros en 2012 et affichent ainsi une hausse de près de 10 % par rapport à 2011, est liée à la baisse du nombre de cotisants, aux revalorisations annuelles des retraites et à l’élévation du montant des nouvelles pensions liquidées.

Monsieur le rapporteur spécial, vous souhaitez obtenir des précisions quant à la contribution exceptionnelle de 250 millions d’euros prévue en faveur du compte d’affectation spécial « Pensions ». Cette contribution vise simplement à constituer une réserve centralisée qui pourra, si nécessaire, alimenter les contributions employeur des ministères au compte d’affectation spéciale « Pensions ». L’objectif est d’éviter des mouvements croisés entre ministères en fin d’année.

Concernant le compte d’affectation spéciale « Pensions », le projet de loi de finances pour 2012 prévoit une dépense de 54, 6 milliards d’euros, soit une augmentation de 2 milliards d’euros par rapport à 2011. Cette progression est liée à l’évolution des retraites des fonctionnaires civils et des militaires, en hausse de 4, 4 %. Je le répète, elle tient compte de l’évolution démographique, de l’indexation des pensions sur l’inflation, qui est loin d’être anecdotique, ainsi que de la réforme de 2010. Ainsi, 65 700 départs sont attendus en 2012 contre 83 200 en 2010.

Les recettes de ce compte d’affectation spéciale intègrent l’augmentation du taux de cotisation des fonctionnaires – il atteindra 8, 39 % en 2012, soit une progression de 0, 27 point – et le relèvement du taux de cotisation employeur.

En 2012, l’économie attendue au titre du compte d’affectation spéciale « Pensions », à la suite de la réforme des retraites adoptée l’an passé, est estimée à environ 440 millions d’euros, se décomposant ainsi : 120 millions d’euros de moindres dépenses de pensions et 320 millions d’euros de recettes supplémentaires.

L’accélération du calendrier de montée en charge de la réforme récemment adoptée par le Gouvernement permettra, dès 2012, de dégager 19 millions d’euros d’économies sur ce compte d’affectation spéciale. Madame Demontès, je vous l’assure : cette réforme était indispensable.

Vous m’avez posé plusieurs questions au sujet du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Premièrement, pourquoi le taux d’actualisation retenu cette année ne s’élève-t-il qu’à 1, 53 %, au lieu de 1, 63 % dans la loi de finances pour 2011 ?

Le recueil des normes comptables de l’État prévoit une actualisation par référence au taux des emprunts d’État. En l’occurrence, s’agissant de pensions indexées sur l’inflation, il a été décidé de prendre pour référence les obligations d’État indexées sur l’inflation, c'est-à-dire les OATi. En adéquation avec l’échéance des engagements de retraite, c’est le taux de l’obligation assimilable du Trésor indexé sur l’inflation de maturité 2029 qui a été retenu : au 31 décembre 2010, ce taux s’élevait à 1, 53 %, contre 1, 63 % un an plus tôt.

Deuxièmement, pourquoi le ministère de la défense a-t-il dû procéder à des recrutements supplémentaires afin d’assurer le traitement des dossiers des pensionnés des anciennes colonies ?

La mesure dite de « décristallisation » des pensions concerne 30 000 pensionnés. Pour bénéficier de la revalorisation de leur indice de pension, les personnes concernées doivent formuler leur requête avant le 31 décembre 2013. Ainsi, durant les trois prochaines années, un volume important de demandes sera adressé au service concerné du ministère de la défense, qui, à ce jour, en a déjà reçu 5 000.

Cinq agents ont donc été affectés à titre temporaire – j’insiste sur ce point – à ce service par le secrétariat général du ministère de la défense, afin que ces dossiers soient traités dans des délais raisonnables eu égard à l’âge, parfois avancé, des bénéficiaires.

Vous vous demandez en outre comment expliquer la différence entre les 34 000 cotisants au régime des ouvriers d’État du ministère de la défense et les 25 000 emplois équivalents temps plein identifiés par la Cour des comptes ?

Ce ne sont pas les emplois à temps partiel qui expliquent cet écart, mais une question de périmètre : les 34 000 cotisants correspondent à la sphère de la défense entendue au sens le plus large, laquelle englobe notamment GIAT et DCNS.

Par ailleurs, comment allons-nous opérer un meilleur suivi des heures supplémentaires entrant dans le calcul des droits à pensions des mêmes ouvriers d’État ? Dans sa réponse à la Cour des comptes, mon collègue Gérard Longuet s’est engagé à mettre en place le suivi centralisé des heures supplémentaires, préconisé par la Cour, et à revoir l’organisation du travail pour limiter au maximum leur utilisation, surtout en fin de carrière.

Madame Demontès, vous m’avez interrogé sur l’adossement de la RATP au régime général ; ce sujet reste à l’étude.

Enfin, Mme Escoffier a évoqué le financement de la branche retraite des exploitants agricoles, en regrettant que le Gouvernement n’apporte pas une réponse définitive à ce problème. Je souhaite donc vous rappeler le sens de notre action à cet égard, madame la sénatrice.

Depuis 2009, le Gouvernement a souhaité apporter des réponses pérennes aux déséquilibres du système de protection sociale agricole. La branche maladie, adossée depuis 2009 au régime général, est de facto équilibrée. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 intègre une mesure de financement de la branche retraite articulée sur une reprise de dette par la CADES et l’affectation de 400 millions d’euros de ressources à la branche retraite des exploitants.

Si cette mesure ne permet pas de boucler le financement du régime, elle constitue néanmoins un effort considérable dans la période actuelle et illustre surtout la volonté du Gouvernement de traiter cette question de façon pérenne. Je resterai personnellement très attentif à cette question, comme vous l’êtes vous-même, madame Escoffier.

Nous allons maintenant procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions », figurant à l’état D.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

J’appelle en discussion les articles 65 et 66 qui sont rattachés pour leur examen aux crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Pensions

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

La parole est à Mme la rapporteure spéciale.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me bornerai à évoquer quelques points essentiels sur une mission d’apparence technique.

Nous n’ignorons pas que la mission « Remboursements et dégrèvements » est très spécifique et que l’évolution de ses crédits dépend de paramètres exogènes tels que la croissance des assiettes, les orientations de la politique fiscale du Gouvernement ou encore les arbitrages individuels des contribuables. De fait, les remboursements et dégrèvements se constatent plus qu’ils ne se pilotent.

Ce n’est pas une raison pour en livrer une présentation budgétaire sommaire.

Pour commencer, je persiste à croire que la maquette budgétaire et le dispositif d’évaluation de la performance sont perfectibles, en dépit de l’inertie opposée par le Gouvernement à toutes les suggestions d’amélioration formulées par le Sénat, comme par l’Assemblée nationale d’ailleurs. Je ne prendrai qu’un exemple : est-il normal, après une réforme aussi substantielle que celle de la taxe professionnelle, que le projet annuel de performance n’ait connu que des ajustements à la marge ? Nous ne le pensons pas.

Qu’en est-il des crédits ? Ils s’élevaient à 84, 9 milliards d’euros dans le projet de loi de loi de finances pour 2012 déposé par le Gouvernement. Nous avons néanmoins adopté deux amendements à l’article d’équilibre dont il faudra tirer les conséquences sur la mission. Les remboursements et dégrèvements sont en effet majorés de 440 millions d’euros par la révision de l’hypothèse de croissance à 1 % et de 251 millions d’euros par les votes du Sénat sur la première partie ; je rappelle toutefois que ce surcoût est compensé par des recettes fiscales en très forte progression.

Si nous avions adopté l’amendement visant à anticiper les conséquences des mesures de rigueur contenues dans le dernier collectif pour 2011 – mais une telle démarche n’était pas acceptable –, les remboursements et dégrèvements auraient été minorés de 25 millions d’euros, en raison des effets induits de la non-indexation du barème de l’impôt sur le revenu. Quant à l’évaluation des conséquences de cette non-indexation sur les barèmes de l’aide personnalisée au logement – l’APL –, les plafonds d’imposition pour les impôts locaux ou la vie de nos concitoyens en général, elle reste bien sûr à faire.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État enregistreront l’année prochaine les effets de l’abrogation du bouclier fiscal, du recentrage du crédit d’impôt « développement durable », du « rabot » sur les dépenses fiscales et de la suppression du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt. Compte tenu de ses modalités d’imputation, le bouclier fiscal aura néanmoins une incidence sur les crédits de la mission, le terme n’en étant pas connu à ce jour.

Le montant global de la prime pour l’emploi devrait être de l’ordre de 2, 9 milliards d’euros en 2011 et de 2, 5 milliards en 2012, dont 2, 15 milliards de part restituée. Cette baisse résulte du gel du barème et de l’imputation du RSA. Alors que les revalorisations du barème avaient conduit à une hausse significative du coût de la prime entre 2001 et 2008, celui-ci passant de 2, 5 milliards à 4, 5 milliards d’euros, la tendance s’est inversée à compter de 2009. Ce phénomène se reflète également dans le montant moyen de prime pour l’emploi par foyer, passé de 501 euros en 2008 à 444 euros en 2011.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts locaux représentent 10, 3 milliards d’euros, soit une baisse de 12 %. Cette baisse traduit les effets de la réforme de la taxe professionnelle, c’est-à-dire la disparition progressive des dégrèvements de TP que ne compense pas la montée en charge des nouveaux dégrèvements, dont le dégrèvement barémique de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

J’observe que la réforme de la taxe professionnelle fait chuter le taux de prise en charge par l’État des impositions directes locales, qui s’élève à 18, 8 % en 2011, contre 26 % en 2009. Cet aspect mérite d’être souligné au moment où M. le ministre chargé des collectivités territoriales insiste de nouveau sur la nécessité pour les collectivités de participer à la réduction du déficit public, comme j’ai pu le constater récemment en lisant La Tribune.

Cette évolution ne se traduit pas pour autant par un accroissement de l’autonomie fiscale des collectivités, qui pâtit de la part croissante, dans les ressources de ces dernières, des dotations budgétaires et de la fiscalité d’État transférée.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission invite le Sénat à adopter les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Je rappelle au Sénat que la conférence des présidents a fixé, pour cette discussion, à cinq minutes le temps de parole dont chaque groupe dispose et à trois minutes celui dont dispose la réunion des sénateurs n’appartenant à aucun groupe.

Je rappelle également que l’intervention générale vaut explication de vote sur les crédits.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de cinq minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, bis repetita non placent : je crains de devoir commencer mon intervention en exprimant les mêmes inquiétudes que l’an dernier à la même époque.

La première concerne le manque d’intérêt du Gouvernement pour cette mission. Je préférerais d’ailleurs qu’il s’agisse d’un manque de disponibilité, qui empêcherait l’administration de répondre dans des délais convenables au questionnaire budgétaire qui lui a été transmis.

Ce désintérêt ressort aussi du projet annuel de performance, qui s’avère très peu précis dans la maquette de la mission.

Ma seconde inquiétude porte sur la mesure de la performance. Il est vrai qu’il n’est guère commode de procéder à une évaluation dès lors qu’on ignore quels critères prendre en compte… Ce qui est sûr, c’est qu’on ne saurait se fonder uniquement sur une appréciation de la qualité du service rendu aux usagers, sur la rapidité des remboursements ou du traitement des contentieux. Il convient d’imaginer un faisceau de critères pertinents, permettant de réaliser une juste évaluation, notamment des coûts de gestion et de dépense fiscale.

Après l’expression de cette double inquiétude, qui tend à devenir itérative – j’espère ne pas avoir à en faire part une nouvelle fois l’an prochain ! –, j’en viens au problème de la baisse du taux de prise en charge par l’État de la fiscalité directe locale.

Cette baisse est principalement due à la réforme de la taxe professionnelle, dont on peut regretter qu’elle ne soit pas compensée par une autonomie fiscale accrue des collectivités locales.

Je relève que le projet de loi de finances pour 2012 prévoit des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux en baisse de 1, 4 milliard d’euros, soit 11, 9 % de diminution par rapport à 2011. L’action Taxe professionnelle et contribution économique territoriale est passée de 7, 1 milliards d’euros en 2011 à 5, 6 milliards d’euros en 2012, accusant ainsi une baisse de 20 %.

En quatre ans, les remboursements et dégrèvements au titre de la taxe professionnelle ou des nouvelles impositions ont diminué de près de 60 %. Je ferai donc à mon tour le constat de la chute du niveau de prise en charge de la fiscalité directe locale par l’État.

Au total, je voudrais, dans ce contexte quelque peu difficile, me féliciter qu’ait été mise en place une mission d’évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle. Cette mission que vous connaissez bien, monsieur le président, puisque vous en êtes le rapporteur, ne manquera pas de faire le point sur les conséquences de cette réforme pour les différents acteurs concernés, collectivités locales ou entreprises. Je veux croire que ses conclusions permettront de corriger ou d’aménager les dispositions qui, aujourd’hui, ne donnent pas pleinement satisfaction, et, à l’occasion d’une prochaine loi de finances, de modifier l’orientation des crédits de cette mission.

Il n’en demeure pas moins que le groupe du RDSE votera les crédits qui nous sont soumis.

La parole est à Mme Annie David.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la question de l’adoption ou du rejet de ces crédits est, au fond, relativement secondaire puisque leur caractère très largement évaluatif est établi et que leur consommation peut être soumise à bien des aléas susceptibles d’en modifier les montants et les contours.

Quant aux sommes imputées sur les crédits de la mission, rien ne permet d’affirmer qu’elles sont l’exacte image des remboursements et dégrèvements accordés.

Le problème du périmètre de cette mission, dont la consommation de crédits relève davantage de la constatation que du pilotage budgétaire, tient à ce qu’il est à la fois très large et trop étroit.

Il est large au regard du montant des sommes en jeu et du fait qu’un surplus de croissance économique, s’il améliore les recettes de TVA brute, par exemple, conduira immanquablement à un surcroît de remboursements à budgétiser ; ces sommes montrent d’ailleurs que les politiques publiques se sont souvent limitées, ces dernières années, à de simples mesures d’ajustement fiscal.

Comment oublier, par exemple, les mesures du plan de relance et les remboursements accélérés de crédit d’impôt sur les sociétés, ou encore la réforme du crédit impôt recherche, dont l’impact a été significatif sur le produit dudit impôt sur les sociétés ?

Mais ce périmètre est également trop étroit, les crédits de la mission étant loin de refléter le foisonnement des mesures correctrices de l’impôt dans notre pays.

Ainsi, l’impôt sur les sociétés ne compte, au sein de la mission, que pour 13, 4 milliards d’euros en mesures d’atténuation de recettes, alors que les mesures correctrices sont évaluées par la Cour des Comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires à plus de 100 milliards d’euros.

Pour ce qui est du régime des groupes, il pèse 35 milliards d’euros. Quant à l’imposition à taux privilégié des dividendes intra-groupe, elle représente 18 milliards d’euros de plus ! Et la niche Copé, c’est 8 milliards d’euros par an !

C’est dire que nous n’avons, au travers de cette mission, qu’une connaissance imparfaite de l’ensemble des processus de formation des recettes fiscales et des dispositions les modifiant. On est d’ailleurs en droit de se demander si un document annexe aux crédits de la mission ne devrait pas être établi, qui retracerait la réalité du coût des mesures correctrices de l’impôt.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les quelques remarques que, au nom du groupe CRC, je souhaitais formuler sur cette mission.

La parole est à M. le ministre.

Madame la rapporteure spéciale, vous avez évoqué plusieurs points très précis.

Premièrement, vous avez regretté qu’il n’ait pas été répondu à l’ensemble des questionnaires parlementaires et vous considérez que le « bleu » – c’est-à-dire le projet annuel de performances, en langage « lolfien » – est insuffisamment détaillé.

Je vous indique d’abord que la grande majorité des questionnaires parlementaires ont été retournés dans les délais prévus, mais il est exact que des retards plus ou moins importants ont pu survenir : le Gouvernement prie le Sénat de bien vouloir l’en excuser. En tout cas, à ma connaissance, l’ensemble des questionnaires ont aujourd'hui reçu une réponse.

Par ailleurs, le projet annuel de performance reste un document de référence synthétique. Celui de cette année n’a effectivement pas évolué par rapport à celui qui a été présenté l’an passé. Si, sur tel ou tel point, des insuffisances devaient être réparées, le Gouvernement se tient à la disposition du Sénat.

Deuxièmement, vous considérez que la « maquette budgétaire » et le dispositif d’évaluation de la performance sont perfectibles, ce que Mme Escoffier a également souligné.

La « maquette budgétaire » qui structure le projet de loi de finances pour 2012 est évidemment conforme à la « constitution financière » de l’État, autrement dit la LOLF, votée à l’unanimité et dont on vient de célébrer le dixième anniversaire.

Je vous rejoindrais bien volontiers pour considérer qu’il reste des marges d’amélioration, mais la « maquette » actuelle permet, par la désignation de responsables de programme et le regroupement de crédits globalisés, de vous soumettre un projet annuel de performances définissant et précisant les objectifs de chaque mission.

Comme j’ai déjà indiqué tout à l’heure, lors de la discussion de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », l’évaluation de la performance est au cœur de la procédure, de manière à rechercher dans les finances publiques et dans les politiques publiques la plus grande efficience.

Là non plus, le dispositif n’est pas figé, la représentation nationale pouvant demander des améliorations dans la définition d’indicateurs plus pertinents, par exemple. Je réponds là en même temps à Mme Escoffier.

Il nous faut simplement éviter deux écueils : d’une part, l’excès d’indicateurs, car leur suivi représente souvent une charge de travail supplémentaire pour les personnels, ce que leurs représentants soulignent régulièrement, et ce n’est certainement pas vous, madame la rapporteure spéciale, que je devrai convaincre qu’on ne saurait y être indifférent ; d’autre part, la trop grande variation d’un indicateur dans le temps, qui ne permet pas de disposer de séries cohérentes assez longues pour pouvoir apprécier l’évolution qui peut être enregistrée.

En bref, gardons-nous de combler un manque éventuel par un excès qui pourrait avoir des conséquences encore plus dommageables.

Troisièmement, vous avez indiqué que la réforme de la taxe professionnelle faisait chuter le taux de prise en charge par l’État des impositions directes locales et ne se traduisait pas pour autant par un accroissement de l’autonomie fiscale des collectivités.

La réforme de la taxe professionnelle adoptée en décembre 2009 a visé, d’abord, à améliorer la compétitivité des entreprises françaises, notamment celle des établissements industriels ; cela, il convient de ne pas l’oublier. Pour autant, sur le plan du financement des collectivités locales, comme cela a été encore rappelé par le Premier ministre lors du récent congrès des maires de France, toutes les précautions ont été prises pour maintenir le soutien de l’État au secteur local.

Par ailleurs, l’engagement, qui n’est pas mineur – je le dis aussi en tant président de conseil général, en l’occurrence celui de la Côte-d’Or –, aux termes duquel aucune collectivité ne doit perdre de recettes du fait de la réforme de la taxe professionnelle sera tenu. À titre d’illustration, la dotation des compensations versées en 2011 sera portée à près de 3, 4 milliards d’euros.

L’attention de l’État sera toute particulière à l’égard des collectivités qui ont subi des difficultés d’accès au financement. Un certain nombre de mesures utiles ont déjà été prises : la création d’un futur établissement avec La Poste et la Caisse des dépôts et consignations, la mise à disposition de 2 milliards d’euros supplémentaires. Cela permettra aussi, je l’espère, de faire face à la crise des liquidités à laquelle sont confrontées, on ne peut le nier, un certain nombre de collectivités.

La vigilance de l’État sera également très grande à l’égard des communes et des intercommunalités moins favorisées, qui bénéficieront l’an prochain, après les départements en 2011, du mécanisme de péréquation.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie du vote favorable que vous émettrez sur les crédits de cette mission.

Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », figurant à l’état B.

L'amendement n° II-377, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (crédits évaluatifs)

TOTAL

SOLDE

La parole est à M. le ministre.

Il s’agit d’un amendement de coordination, tendant à prendre en compte les amendements qui ont été adoptés dans le cadre de l’examen par le Sénat de la première partie du projet de loi de finances.

Quel est l’avis de la commission ?

À partir du moment où cet amendement enregistre les modifications que nous avons votées en première partie, et qui concernent l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et la TVA, la commission des finances ne peut, à l’évidence, qu’émettre un avis favorable.

Je mets aux voix l'amendement n° II-377.

Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets à voix, modifiés, les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Heureusement que la gauche est là, il n’y a plus personne sur les travées de droite !

C’est l’opposition qui adopte les crédits !

Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures quarante.

La séance est suspendue.

Nous reprenons la discussion du projet de loi de finances pour 2012, adopté par l'Assemblée nationale.

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Eu égard au retard que nous avons déjà pris dans l'examen des crédits qui figurent au programme de cette journée, j'invite chacun à respecter les temps de parole qui ont été fixés par la conférence des présidents, d'autant que nos travaux ne pourront certainement s'achever que dans la nuit.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, les crédits prévus pour 2012 au titre de la mission « Immigration, asile et intégration » connaissent une forte hausse par rapport à ceux qui figuraient dans la loi de finances initiale pour 2011 : elle est de 12, 1 % pour les autorisations d'engagement, portées à 561 millions d'euros, et de 12, 6 % pour les crédits de paiement, portés à 632 millions d'euros.

Du fait de cette hausse, la mission dépasse significativement, de 15 % environ, les plafonds fixés par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.

Les crédits de la mission sont répartis comme suit : 65 % pour l'accueil des demandeurs d'asile et le traitement de leurs dossiers ; 11, 5 % pour l'intégration des étrangers et l'accès à la nationalité française ; 13, 5 % – seulement pourrait-on dire ! – pour le financement des actions « répressives », essentiellement dans les CRA, les centres de rétention administrative ; les 10 % restants sont destinés au fonctionnement du SGII, le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration.

Toutefois, je constate que l'augmentation des crédits de la mission vise à répondre aux critiques récurrentes quant à la sous-budgétisation des dotations destinées à financer l'hébergement des demandeurs d'asile et le versement, à leur profit, de l'allocation temporaire d'attente, l'ATA. Ces crédits augmentent de 81 millions d'euros – environ 36 millions pour l'ATA et 45 millions pour l'hébergement d'urgence –, soit une hausse de près de 25 % pour le programme « Immigration et asile ».

Toutefois, en raison de la hausse constante du nombre de demandes d'asile – le nombre de dossiers a augmenté de 9, 5 % environ au cours des six premiers mois de l'année 2011 – et du coût marginal croissant de l'hébergement des demandeurs, on peut craindre que la majoration de ces crédits ne suffise pas encore à couvrir les besoins en 2012.

À cet égard, l'évolution des délais moyens de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA, l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides, est une autre source d'inquiétude.

En effet, malgré un renfort significatif de trente officiers de protection depuis le début de l'année 2011, le délai moyen de traitement des dossiers est passé de 118 jours en 2009 à 150 jours en 2011. Cela représente une charge considérable pour le budget l'État puisque, selon le chiffrage réalisé par la commission des finances, le coût d'un mois supplémentaire de traitement des demandes d'asile s'élève à plus de 15, 5 millions d'euros.

Monsieur le ministre, vous avez annoncé une réforme du droit d'asile. Pouvez-vous nous donner quelques éléments d'information supplémentaires à ce sujet ?

L'examen de l'origine des demandeurs d'asile au cours des premiers mois de l'année 2011 montre qu'il y a de plus en plus confusion entre demande d'asile et immigration à motif économique : le Rwanda figure au premier rang, suivi du Bangladesh, puis du Kosovo. Sommes-nous toujours bien là dans le cadre de la demande d'asile ?

Vous avez, monsieur le ministre, évoqué ce problème à plusieurs reprises. C'est pourquoi nous aimerions en savoir davantage sur la réforme du droit d'asile que vous souhaitez mettre en place.

S'agissant du second programme de la mission, le programme 104, « Intégration et accès à la nationalité française », doté de 71, 6 millions d'euros de crédits de paiement en 2012, ma principale remarque portera sur l'Office français de l'immigration et de l'intégration, l'OFII, qui met en œuvre les actions d'intégration au profit des étrangers.

L'OFII enregistre une baisse « faciale » de 7, 6 % de la subvention pour charge de service public versée par l'État. Mais cette diminution apparente est largement compensée par la hausse des recettes fiscales propres de l'Office, dont la réforme se poursuit dans le présent projet de loi de finances. Il nous faudra veiller à ce que ces recettes fiscales soient évidemment adaptées aux besoins de l'OFII.

Je tiens à préciser que, concernant les recettes fiscales perçues par l'Office, les engagements du ministère ont été largement tenus puisqu'elles passent à 154 millions d'euros en 2012 quand elles étaient de 108 millions d'euros en 2009 ; la progression aura donc été de 42 % sur cette période, ce qui devrait faciliter le travail de l'Office et suffire à ses besoins.

Pour respecter mon temps de parole de cinq minutes, je conclus en disant que, sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances du Sénat a adopté les crédits de la mission « Immigration » du budget. Je ne puis qu'inviter l'ensemble du Sénat à en faire autant cet après-midi, mais peut-être m'avançai-je beaucoup !

La parole est à Mme Corinne Bouchoux, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, chers collègues, vous me permettrez de commencer cette intervention en énonçant un proverbe chinois : « Dis-moi comment tu traites tes étrangers, je te dirai qui tu es »…

La politique de l'immigration doit reposer, nous semble-t-il, sur deux principes.

Le premier est que tout étranger en situation régulière doit être accueilli dans des conditions permettant un parcours d'intégration jusqu'à l'accès à la nationalité : c'est le programme 104.

Le second principe est que tout étranger en situation irrégulière doit être reconduit à la frontière : c'est le programme 303.

Il faut y ajouter la politique de codéveloppement, qui est essentielle et qui relève, elle, du programme 301.

Or on peut se demander si nous n'assistons pas, en ce moment, à un changement de paradigme.

Pour 2012, l'objectif principal du Gouvernement en matière d'immigration est, s'agissant des non-francophones ayant signé un contrat d'intégration, l'obtention du diplôme initial de langue française, le DILF, pour lequel le taux de réussite, qui était, rappelons-le, de 60 % en 2010, doit être de 68 % en 2012 ; cela ne concerne que 23, 7 % des entrants.

Par ailleurs, pour la naturalisation, le passage du niveau A1 de maîtrise de la langue est passé au niveau B1. Nous nous interrogeons sur les effets de cette mesure, tout particulièrement pour des femmes qui seraient arrivées sans instruction.

La loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité est en cours d'application. Le niveau linguistique est désormais traité à l'extérieur des préfectures, ce qui peut présenter des avantages. Mais nous voulons attirer l'attention sur l'éventuelle « marchandisation » qui permettrait à des officines de prospérer et qui ferait l'affaire des plus fortunés.

J'en viens à l'OFII, dont les emplois passent de 820 à 835 équivalents temps plein – ETP. Il convient toutefois de noter que le service des naturalisations, avec le transfert en préfecture, est passé de 156 ETP en 2009 à 136 cette année ; il est prévu de réduire encore l'effectif en 2012 avec 126 ETP. Nous nous interrogeons sur ce désengagement de l'État. Ce nouveau traitement des naturalisations ne sera-t-il pas source d'injustices et d'un double filtrage ?

Signalons enfin que l'État réduit sensiblement sa dotation à l'OFII et que, outre les fonds européens, ce sont les étrangers qui payent, avec une forte augmentation de divers tarifs.

Monsieur le ministre, l'immigration légale a déjà augmenté de 4 % cette année. Or vous avez déclaré dans la presse : « Mais, moi aussi, je dis que c'est trop. D'ailleurs, j'ai fixé l'objectif de diminuer en un an de 10 %. » Parliez-vous de l'immigration légale ? J'aimerais que vous précisiez votre pensée, afin que nous sachions si votre objectif est bien de passer à 180 000 étrangers en situation régulière l'année prochaine. Dans l'affirmative, comment comptez-vous y parvenir ?

Par ailleurs, je voudrais revenir sur l'affaire dite « des étudiants étrangers », qui a suscité un grand émoi en France comme par delà notre frontière, et qui cause des dommages irréparables en termes d'image de notre pays. On nous dit que la moitié des 462 cas dont a eu à connaître la Conférence des grandes écoles serait résolue. Ne pensez-vous pas qu'il y a là un préjudice majeur et que, pour tous ceux qui sont repartis alors qu'une première expérience professionnelle était possible, l'image de la France est à jamais écornée ?

Malgré l'immense bonne volonté et le professionnalisme des personnels qui travaillent en préfecture, l'accueil est souvent difficile, parfois indigne. Comment pourrez-vous réellement, avec le budget de cette année, améliorer l'accueil en préfecture des personnes immigrées ?

Je n'évoquerai pas la question des centres de rétention administrative, dont parlera vraisemblablement le président Sueur.

Enfin, monsieur le ministre, hier, sur France Inter, notre collègue M. Jean-Claude Gaudin a atténué la portée de certains de vos propos. Je les aurai sûrement mal compris ! Mais vous aurez à cœur, je l'espère, de nous apporter des précisions, car nous nous interrogeons sur le sens des mots que vous avez employés.

Sans aucun angélisme, nous souhaitons une autre politique, fondée sur les valeurs de la République française.

Au vu de ce chiffrage et de ces mots, monsieur le ministre, la commission des lois a émis un avis défavorable sur ces crédits pour 2012.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais tout d'abord souligner que la commission des lois a choisi de faire un avis budgétaire spécifique sur les crédits consacrés à la politique de l'asile.

Monsieur le ministre, il ne serait pas justifié que l'asile fût considéré comme une sorte de codicille de la politique d'immigration. Cette dernière est fixée par le Gouvernement. L'asile, lui, est un droit : c'est le droit accordé à des personnes de bénéficier, parce qu'elles sont persécutées dans leur pays, de l'asile en France.

Au passage, permettez-moi de remercier les services du secrétariat général à l'immigration et à l'intégration, qui nous ont beaucoup aidés et qui ont répondu à toutes nos questions dans des délais tout à fait remarquables ; cela mérite d'être salué.

Quelle est la situation telle qu'elle peut être perçue en chiffres ? On observe une augmentation significative du nombre des demandeurs d'asile depuis 2008 et l'on a enregistré près de 53 000 demandes en 2010. Selon vous, monsieur le ministre, c'est sans précédent. Or ce n'est pas vrai ! En effet, vous ne pouvez l'ignorer, entre 2003 et 2005, le nombre de demandes a été supérieur ; ainsi, il y en a eu, selon vos services, plus de 65 000 en 2004. Par conséquent, nous nous situons actuellement en dessous de ce nombre fourni par vos services pour cette année-là.

Face à cette réalité chiffrée, les éléments budgétaires nous posent problème, monsieur le ministre, car les crédits prévus pour 2012 sont manifestement sous-évalués. Vous ne manquerez pas de me répondre – mais, après m'avoir entendu, je pense que vous y renoncerez ! – que les crédits augmentent par rapport à l'année dernière puisqu'ils atteignent 409 millions d'euros pour le programme 303.

Toutefois, monsieur le ministre, quand on sait que le montant des crédits réellement exécutés en 2011 pour le même programme a excédé 522 millions d'euros, on comprend que cette augmentation est totalement fictive et qu'elle traduit tout simplement la sous-dotation des années précédentes.

Nous sommes donc en droit de nous interroger sur la conformité au principe de sincérité, inscrit dans la LOLF, d'un budget que vous nous présentez comme étant en augmentation puisqu'il ne l'est pas. En effet, les sommes indiquées, inférieures à ce que vous avez dépensé l'année dernière, seront fatalement insuffisantes !

La commission des lois a deux inquiétudes majeures.

La première concerne le recours excessif à la procédure prioritaire, qui peut être décidée lorsque le requérant est ressortissant d'un pays d'origine dit « sûr » ou lorsque sa demande apparaît comme « abusive ». Cela conduit à priver environ un quart des demandeurs d'asile d'un certain nombre de droits essentiels : droit au séjour, droit à un hébergement d'urgence, droit à l'allocation temporaire d'attente, après la notification de rejet de l'OFPRA.

J'insiste d'autant plus sur ce point qu'il est très difficile pour le préfet de présumer que la demande est abusive. En effet, de quels éléments dispose-t-il pour cela ?

De plus, dans un nombre non négligeable de cas de demandes jugées a priori abusives par le préfet, l'OFPRA et surtout la Cour nationale du droit d'asile, la CNDA, qui sont compétents pour se prononcer sur le bien-fondé de la demande, donnent finalement droit aux demandeurs.

J'insiste aussi sur le caractère non suspensif du recours devant la CNDA, qui pose un problème de droit sur lequel la Cour européenne des droits de l'homme doit prochainement statuer.

La seconde inquiétude majeure de la commission des lois concerne la saturation du dispositif des centres d'accueil pour demandeurs d'asile, les CADA.

Moins de 40 % des personnes éligibles y ont accès, alors que le Gouvernement pourrait, sans dommage pour les finances publiques, accroître le nombre de places dans ces centres. En effet, le coût d'une place en CADA – un peu moins de 25 euros par jour – est légèrement inférieur à la somme du coût de l'allocation temporaire d'attente – 11 euros par jour – et de celui d'une place d'hébergement d'urgence – 15 euros par jour, en moyenne.

Il semble donc y avoir une volonté d'organiser la pénurie de l'hébergement dans ces centres, alors que nous devons y accueillir un nombre non négligeable de personnes.

Monsieur le ministre, je terminerai par la réforme du droit d'asile que vous avez annoncée vendredi dernier et qui alimente aussi notre inquiétude.

Celle-ci tient d'abord à l'extension de la liste des pays d'origine dits « sûrs ». Selon nous, les critères d'établissement de cette liste sont sujets à caution, comme le montrent, d'une part, un taux d'accords significatif devant l'OFPRA et la CNDA pour des personnes venant des pays en question et, d'autre part, l'annulation de la liste à deux reprises par le Conseil d'État, en 2009, puis en 2010.

Notre inquiétude tient en outre à votre souhait de diminuer ou de voir diminuer le nombre de demandeurs d'asile. Car cela ne dépend pas de vous ! Ni de nous ! Les demandeurs d'asile sont des personnes qui sont persécutées et qui ont droit à l'asile. Ce droit est reconnu par la convention de 1951 dont la France est signataire ; elle interdit de renvoyer un étranger…

Sous conditions !

… vers un pays dans lequel il risquerait d'être exposé à des persécutions ou à des traitements inhumains ou dégradants.

Monsieur le ministre, nous pensons que vous avez toute légitimité à défendre une politique d'immigration. Mais, s'agissant du droit d'asile, il est nécessaire qu'ensemble nous défendions ce qui est un droit, un droit pour des personnes, je le redis, persécutées ou gravement menacées dans les pays d'où elles proviennent.

Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas le présent budget.

Je m'en doutais !

M.rapporteur pour avis. Je vous remercie, mon cher collègue, d'avoir bien entendu mes propos et je loue votre attention ! (Sourires.)

M.Veuillez conclure, mon cher collègue.

, rapporteur pour avis. Eh bien, en guise de conclusion, je citerai un grand auteur que vous connaissez, monsieur le ministre. Il s'agit de Grotius, qui publia en 1625 un ouvrage intitulé Droit de la guerre et de la paix. Mme Benbassa, que je sais très attachée à la littérature, sera sûrement sensible au passage que voici : « On ne doit pas refuser une demeure fixe à des étrangers qui, chassés de leur patrie, cherchent une retraite, pourvu qu'ils se soumettent au gouvernement établi et qu'ils observent toutes les prescriptions nécessaires pour prévenir les séditions. […] C'est le propre des Barbares de repousser les étrangers. »

Cette dernière phrase, mes chers collègues, invite à la méditation !

La parole est à M. Alain Néri, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Immigration, asile et intégration », en particulier son action 2, Garantie de l'exercice du droit d'asile, a pour objectif de garantir aux demandeurs d'asile un traitement optimal et humain de leur demande, ainsi qu'une bonne prise en charge en termes de conditions matérielles, d'accueil et d'accès aux soins pendant la durée d'instruction de leur dossier.

L'OFPRA, puis, en cas de recours, la CNDA, qui relève du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », instruisent les demandes d'asile.

La France est, selon vous, monsieur le ministre, le deuxième pays destinataire de demandes d'asile, après les États-Unis. Cette réalité s'inscrit dans le droit-fil de la tradition d'accueil de la République et de la défense par notre pays des droits de l'homme partout dans le monde. C'est l'honneur de la France !

En 2010, ce sont plus de 52 000 demandes qui ont été enregistrées auprès de l'OFPRA, et les estimations pour 2011 sont de l'ordre de 60 000 demandes, ce qui représente une augmentation de plus de 14 %.

Sur le papier, le projet de budget pour 2012 semble répondre à cette croissance des demandes.

Le programme 303 concentre la majorité des crédits dévolus à la mission « Immigration, asile et intégration » avec 87, 5 % du total. Les autorisations d'engagement – 553 millions d'euros en 2012, contre 490 millions d'euros en 2011 – sont en augmentation de 12, 78 % et les crédits de paiement – 560 millions d'euros en 2012, contre 488 millions d'euros en 2011 – progressent de 14, 67 %. L'action 2 passe d'une dotation de 327, 75 millions d'euros en 2011 à 408, 91 millions d'euros en 2012, soit une hausse de 24, 76 %.

L'accueil des demandeurs d'asile voit aussi son enveloppe augmenter. Pour l'hébergement d'urgence, les crédits engagés en loi de finances initiale pour 2011 étaient de 40 millions d'euros ; ils passent à 90 millions d'euros. Il en va de même pour l'allocation temporaire d'attente, pour laquelle les crédits engagés l'an passé en loi de finances initiale se montaient seulement à 54 millions d'euros, contre près de 90 millions d'euros cette année.

Si cet effort peut être souligné, force est de constater que les crédits inscrits restent notoirement insuffisants pour apporter une réponse positive aux problèmes prioritaires que sont les délais trop longs de l'instruction des dossiers des demandeurs d'asile, qui varient de 130 à 150 jours à l'OFPRA et atteignent plus de deux ans s'il y a un recours auprès de la CNDA.

Les mesures prises lors des années précédentes, en particulier le recrutement d'agents supplémentaires, n'ont pas encore porté leurs fruits, en raison de l'augmentation parallèle du nombre de dossiers.

La CNDA est confrontée aux mêmes problèmes, le nombre de recours déposés auprès d'elle s'étant élevé à plus de 15 000 au cours du premier semestre 2011, en hausse de plus 10 % par rapport à la même période de 2010. Cette croissance des entrées a rapidement affecté les délais de jugement. Le délai prévisible moyen de jugement a dépassé quinze mois à la fin de 2009, contre un peu plus de dix mois à la fin de 2008.

Ces délais sont totalement inacceptables ! Laisser un demandeur d'asile aussi longtemps dans l'incertitude est inhumain et retarde son intégration dans la société française. En outre, monsieur le ministre, cela pèse aussi sur les finances publiques !

L'hébergement en CADA reste insuffisant. Un effort a, certes, été accompli ces dernières années puisque plus de 21 000 places sont disponibles dans les CADA en 2011, mais ce nombre reste malheureusement bien en deçà des besoins réels. Les hébergements d'urgence se multiplient, posant de graves problèmes financiers aux communes et départements concernés.

Quant à l'allocation temporaire d'attente, elle est sous-budgétisée, comme c'est le cas depuis plusieurs années. Les crédits prévus pour 2012 restent largement inférieurs à ceux qui ont été ajoutés en gestion au titre de l'exercice de 2011 : près de 90 millions d'euros sont inscrits au présent projet de loi de finances, alors que 151 millions d'euros devraient être consommés en 2011.

Monsieur le ministre, il faut croire que, chaque année, vous sous-estimez volontairement les dépenses puisque vous savez très bien que la dotation initiale sera très rapidement insuffisante. L'établissement d'un budget sincère suppose d'inscrire les crédits correspondant aux besoins prévisibles !

Dès lors, on ne peut qu'être scandalisé quand votre nouvelle réponse à ce douloureux problème est une remise en cause du droit d'asile : c'est un véritable recul, une régression au regard de l'humanisme.

Non !

Monsieur le ministre, votre proposition porte atteinte à un droit fondamental, d'ailleurs largement et régulièrement malmené par ce gouvernement.

En évoquant une extension de la liste des pays classés « sûrs », vous rendez quasiment automatiques les reconduites à la frontière et vous niez les nombreuses atteintes aux droits humains, régulièrement dénoncées par les organisations humanitaires.

En imaginant de refuser le droit d'asile à des réfugiés parce que leur demande a été déposée en retard, vous faites fi des protections inscrites dans notre Constitution !

Mais non !

Le droit d'asile et le statut de réfugié ont un caractère intangible. Dès lors, ils ne peuvent constituer une variable de la politique migratoire de la France, et encore moins une cible dans le cadre d'une tactique électorale !

Les engagements internationaux de notre pays, le respect que nous devons à des êtres humains désemparés, persécutés, en souffrance et en danger, ne peuvent être effacés sous couvert d'ajustements budgétaires qui ne font que masquer des visées misérablement électorales !

Les crédits soumis à notre approbation cette année sont, certes, supérieurs à ceux des années précédentes, mais ils restent bien en deçà des crédits effectivement consommés annuellement. C'est pourquoi, mes chers collègues, la commission des affaires étrangères vous propose de les rejeter.

La parole est à M. Raymond Couderc, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'ai le privilège de connaître de près la question que nous évoquons ici, car je préside une structure support d'un CADA.

Mon collègue Alain Néri a plus particulièrement relevé dans ce budget des points qui lui semblaient critiquables. Pour ma part, je voudrais souligner quelques éléments qui me paraissent extrêmement positifs malgré les difficultés budgétaires que connaît actuellement notre pays.

Les chiffres du programme 303 ont déjà été mentionnés, mais je ne résiste pas au plaisir de les répéter, car la hausse des crédits va permettre la pleine expression de ce programme. Ce sont 553 millions d'euros qui sont inscrits en autorisations d'engagement, soit une augmentation de plus de 12 % et 560 millions d'euros qui le sont en crédits de paiement, soit une hausse de plus de 14 % par rapport à l'année précédente.

Et voilà !

Je ne suis pas sûr que beaucoup de rapporteurs d'autres budgets aient eu, cette année, le plaisir d'annoncer des chiffres et des pourcentages de cet ordre !

Très bien !

C'est un véritable élan qui est donné cette année, d'autant que, lors de l'exercice précédent, l'enveloppe des crédits était restée stable.

M.Il fallait le dire !

Ça reste un budget sous-dimensionné !

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, les parlementaires avaient pointé la sous-évaluation des crédits du programme 303. Nous ne pouvons donc que nous réjouir d'avoir été entendus puisque les crédits concernés enregistrent une augmentation très sensible.

S'agissant de l'action 2, 327, 75 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale pour 2011. Pour 2012, le chiffre passe à 408, 91 millions d'euros, soit une augmentation de 24, 76 %. Là aussi, l'an passé, la sous-budgétisation avait été signalée. Il semblerait que, cette année, la pleine conscience de la nécessité de faire un réel effort ait été prise.

Les dotations liées à l'accueil des demandeurs d'asile augmentent de façon significative et permettront de répondre de façon plus adéquate à la demande. L'enveloppe devrait ainsi permettre de financer 9 000 places supplémentaires en hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente devrait être perçue par plus de 21 000 bénéficiaires en 2012.

Certes, ces dotations restent inférieures à ce qui sera sans doute effectivement consommé en 2011. Pourtant, l'effort consenti est réel et doit être souligné.

Indicateur essentiel du programme 303, le délai de traitement des dossiers par l'OFPRA et la CNDA est fortement dégradé. La procédure dure au minimum deux ans si l'on prend le cas d'un demandeur qui verrait sa demande déboutée par l'OFPRA et déposerait un recours auprès de la CNDA. Régulièrement, les parlementaires tirent la sonnette d'alarme sur cette question. Je salue les moyens mis en place et pérennisés, je l'espère, pour essayer de revenir à des délais décents.

En matière de recrutement, les effectifs de l'OFPRA devraient être consolidés et quinze nouveaux emplois, gagés sur les effectifs du ministère de l'intérieur, devraient être ouverts en 2012. L'objectif est de réduire le délai global de traitement des dossiers de moitié, pour atteindre un an à l'horizon 2013.

Plus globalement, sur la question, sensible, de la répartition géographique des demandeurs d'asile, un pilotage régional de l'hébergement d'urgence a été mis en place. Il s'agit d'homogénéiser les pratiques, d'organiser la répartition des demandeurs d'asile et de rationaliser les dépenses. Un suivi précis et trimestriel de l'activité d'hébergement d'urgence est ainsi mis en œuvre, permettant un rééquilibrage au profit de zones moins sollicitées.

Enfin, vous avez, monsieur le ministre, annoncé vendredi dernier une réforme du droit d'asile en inscrivant l'Arménie, le Bangladesh, la Moldavie et le Monténégro sur la liste des pays sûrs, afin que certains candidats à l'immigration économique ne se cachent plus derrière la demande de protection internationale.

Parce que le droit d'asile est trop important pour être galvaudé et parce qu'un tel comportement porte préjudice aux véritables candidats au droit d'asile, cette réforme est une bonne réforme !

Très bien !

C'est vrai, et c'est ce qu'a oublié de dire M. Sueur !

En conclusion, il s'agit certainement du programme dont il est le plus facile de défendre les crédits.

Certes, on a l'impression que la cible s'éloigne au fur et à mesure que l'on s'en rapproche et que les efforts très importants qui sont consentis ne suffisent pas à faire face à l'évolution de la situation : l'accroissement du nombre de candidats à l'asile pourrait faire oublier que les budgets consacrés à ce programme sont en forte augmentation.

Cependant, c'est tout à l'honneur de la France d'accroître ainsi ses efforts pour respecter sa tradition d'accueil !

C'est pourquoi, si la commission a décidé de rejeter le programme 303, à titre personnel, je voterai ces crédits.

Très bien !

Les rapporteurs s'étant exprimés, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d'intervention générale et celui de l'explication de vote.

Je rappelle également que, en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes et que l'intervention générale vaut explication de vote sur les crédits.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de quinze minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Monsieur le président, monsieur le ministre, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, évoquer les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » sans les rattacher à la politique mise en œuvre par le Gouvernement n'aurait aucun sens. Pour autant, débattre à nouveau sur le fond de cette politique ne ferait qu'alourdir un débat que je voudrais constructif.

Je rappellerai seulement, pour mémoire, que les cinq dernières lois sur le sujet votées depuis 2002 obéissent toutes à la même philosophie : mieux contrôler les entrées et les séjours des étrangers sur notre territoire ; améliorer les conditions d'intégration des étrangers régulièrement admis ; sanctionner avec une plus grande efficacité, en même temps qu'avec sévérité, tous les détournements de la loi.

Les dispositions retenues pour atteindre ces objectifs n'ont pas fait et ne font toujours pas l'objet d'un consensus, les uns considérant que la loi est insuffisamment répressive, les autres, qu'elle l'est trop.

Je n'entrerai pas dans ce débat, mais j'évoquerai les conséquences financières qu'emportent ces dispositions.

Cela a été rappelé, les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » pour 2012 connaissent une forte hausse, de plus de 12 %, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, supérieure à celle que prévoit par la loi triennale de programmation des finances publiques pour la période 2011-2014.

Cette hausse s'explique par l'augmentation des dépenses liées à l'accueil des demandeurs d'asile, notamment l'allocation temporaire d'attente et l'hébergement d'urgence, dépenses qui étaient jusqu'à présent sous-évaluées. Elle vient réduire l'effet de sous-budgétisation chronique de cette action, relevée chaque année depuis 2008 par la commission des finances, alors que l'on pouvait observer, corrélativement, la forte augmentation du nombre des demandeurs d'asile. Ainsi, pour 2012, le projet de budget est établi sur la base de 60 000 demandes, tandis que des projections crédibles situent cet effectif autour de 63 300.

Les conséquences de cet écart d'appréciation sont lourdes, à plusieurs égards, sans même parler de celles, pourtant non négligeables, qui sont relatives à la charge administrative indirectement induite et au coût budgétaire du contentieux.

En 2011, en effet, il aura fallu augmenter les crédits destinés à l'hébergement d'urgence de 127 %, ceux dévolus aux centres d'accueil des demandeurs d'asile de 2, 6 % et ceux consacrés à l'allocation temporaire d'attente de 66 %.

Nous constatons, d'ores et déjà, les nécessaires régulations budgétaires apportées au budget 2011, indispensables pour couvrir les dépenses d'hébergement et d'allocation temporaire d'attente. Ces mesures devront être amplifiées pour répondre au devoir qui est le nôtre d'accueillir dignement ces demandeurs d'asile, lesquels doivent bénéficier d'un accompagnement digne de ce nom pour préparer, dans le respect de leurs droits, leur dossier de demande. Or leur accueil dans les CADA devient, compte tenu de leur nombre, de plus en plus problématique, et le taux de places accordées, qui était de 31, 4 % au 31 décembre 2010, ne paraît pas devoir s'améliorer en 2012.

Il est de la responsabilité de l'État, monsieur le ministre, d'offrir à tous les demandeurs d'asile des chances égales d'obtenir le statut de réfugié, comme le préconisait en novembre 2010 un rapport conjoint de l'Inspection générale des affaires sociales et du contrôle général économique et financier.

Cette égalité des chances passe aussi par les conditions matérielles de leur accueil, qui diffèrent aujourd'hui selon les associations auxquelles sont confiés ces demandeurs d'asile.

Un autre problème récurrent est celui du budget de l'OFPRA, cet organisme chargé de traiter toutes les formes de demande d'asile. Les contraintes de délai auxquelles il est soumis pour examiner les recours formés devant la CNDA ont pour conséquence d'alourdir son budget de façon substantielle. La commission des finances du Sénat a évalué à 15, 7 millions d'euros l'économie que représenterait la réduction d'un seul mois du délai de traitement des dossiers. Or ce délai tend à s'allonger ; il a ainsi augmenté de 32 jours entre 2009 et 2011, ce qui induit un maintien prolongé, donc coûteux, en CADA ou en centre d'hébergement d'urgence.

Même s'il est prévu, dans le projet de budget pour 2012 de prolonger de près de six mois l'emploi de trente officiers de protection supplémentaires, on est en droit de se demander si cette ressource supplémentaire permettra de « déstocker » les 14 000 demandes encore en instance.

On ne peut que se féliciter du nombre supplémentaire de places offertes dans les centres de rétention administrative, les CRA : leur nombre est en effet passé de 1 071 en 2005 à 1 826 en 2011. Cependant, on est encore bien loin de l'objectif gouvernemental de 2 700 places qui devait être atteint en 2008 !

Outre le nombre de places manquantes, je voudrais relever le problème de la capacité de ces centres. Les différentes études conduites, à plusieurs reprises, par l'Inspection générale de l'administration, ainsi que les analyses de la commission des finances du Sénat, ont montré que les centres offrant les plus grandes capacités d'accueil sont aussi ceux où se posent les plus importants problèmes de tension sociale. La question de la réduction de la taille maximale des CRA et, par contrecoup, de leur nombre, se pose donc avec une particulière acuité, d'autant qu'elle a un impact sur le respect du droit : accès aux soins, assistance d'un traducteur, chambres d'isolement, etc.

Je ne manquerai pas de souligner, sur ce point, qu'il est urgent de créer, à Mayotte, un centre adapté aux besoins de ce département, qui connaît les chiffres les plus lourds de France en matière d'immigration irrégulière et de reconduite à la frontière.

Je n'ai abordé, monsieur le ministre, que quelques points, auxquels je suis particulièrement attachée. Bien d'autres mériteraient un long développement.

Je veux croire que votre administration saura trouver les voies indispensables pour que la France reste bien ce pays des droits de l'homme qui fait notre force et notre fierté.

Vous avez souligné hier, en réponse à une autre intervention, les efforts accomplis pour améliorer l'accueil des étrangers en préfecture ; je ne les nie pas. Il ne nous reste plus qu'à être exemplaires en matière d'accueil des personnes humainement fragilisées.

Au vu des éléments contenus dans les différents rapports, la majorité du groupe RDSE votera contre les crédits de cette mission. Ses autres membres s'abstiendront ou voteront pour.

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mes premiers propos pourront paraître surprenants. Il s'agit en fait d'une question, très simple : pourquoi ?

Pourquoi devons-nous débattre de cette mission budgétaire, alors même que le ministère de l'immigration n'existe plus et que les crédits qu'elle recouvre, soit un peu plus de 630 millions d'euros, ne représentent, selon le rapport de la commission des finances, que 15 % environ des crédits consacrés par l'État aux problématiques et politiques liées à l'accueil de la population étrangère dans notre pays ?

C'est une mission de la loi de finances, voilà pourquoi !

À mon sens, la réponse est : pour pouvoir stigmatiser cette population en prétendant qu'elle « coûte ».

Vos récents propos sont révélateurs de cette intention de stigmatisation. Les travailleurs immigrés, accusé de fraudes « spécifiques » aux prestations sociales, détourneraient les cotisations sociales. Vous avez poursuivi crescendo, vous en prenant aux enfants d'immigrés, accusés, pour leur part, d'avoir de mauvaises notes à l'école : selon vos dires, les deux tiers des échecs scolaires sont le fait d'enfants d'immigrés.

Ces propos ne servent qu'à attiser les peurs, à susciter la polémique et à détourner l'attention. Car le véritable échec, monsieur le ministre, n'est pas celui des enfants d'immigrés, c'est celui de votre politique ! Elle est incapable de lutter contre les inégalités sociales et de supprimer l'impact du milieu socio-économique sur la réussite des élèves, qu'ils soient enfants d'immigrés ou non, d'ailleurs.

Vous avez évoqué, dans une dernière déclaration infamante, le risque de voir des étrangers élus maires en Seine-Saint-Denis... Voilà votre ultime argument brandi contre le droit de vote et d'éligibilité des résidents étrangers !

Pour vous, le droit de vote des étrangers est un point de crispation ; pour nous, c'est une exigence démocratique. Cette question, qui fait l'objet d'une proposition de loi que nous examinerons très prochainement, trouvera tôt ou tard une issue positive. Plusieurs enquêtes d'opinions confirment en effet qu'une majorité de nos citoyens y est favorable.

Ce débat sera pour nous l'occasion de réaffirmer que les étrangers, à l'instar des ressortissants de la Communauté européenne, doivent obtenir le droit de vote aux élections locales : ils vivent ici, ils travaillent ici, ils paient leurs impôts ici, ils doivent pouvoir voter ici !

En résumé, depuis que vous avez pris vos fonctions, votre rhétorique n'a pas changé d'un iota. Vous faites toujours le même amalgame : « moins de travailleurs étrangers » égale « moins de chômage et moins de fraudes ».

Vous en rajoutez à l'occasion de ce budget. La solution aux problèmes des Français résiderait dans la restriction du regroupement familial et du recrutement des étrangers, notamment des étudiants en fin de cycle, ainsi que dans la réforme du droit d'asile, selon vous « détourné par des migrants économiques ».

Pour restreindre le droit d'asile, vous arguez de nouveau de la « fraude à la procédure ». Voilà votre réponse aux besoins de protection des demandeurs d'asile... S'ensuit une dotation qui reste très insuffisante des crédits prévus par le programme 303 « Immigration et asile ».

La conséquence de cette sous-dotation à répétition va se traduire concrètement par un nombre toujours plus important de femmes, d'hommes et d'enfants plongés dans la précarité, au mépris de leur dignité et en violation des obligations de la France.

Seules 31, 4 % des demandes d'hébergement en CADA ont été satisfaites. Pour les autres, les « non-solutions » vont de l'hébergement d'urgence à la rue. Pour ces personnes qui n'ont pas le droit d'occuper un emploi et vivent avec 10, 83 euros par jour, le quotidien devient une course à la survie !

Non content de taper sur les demandeurs d'asile en situation de faiblesse, vous vous attaquez spécifiquement aux étudiants étrangers. Votre circulaire du 31 mai 2011 donne ainsi pour instruction aux préfectures de mettre un frein à la pratique des autorisations provisoires de séjour accordées en vertu de la loi du 24 juillet 2006. Cette circulaire inquiète étudiants et universitaires, qui craignent la non-reconduction des conventions passées avec les universités étrangères.

De même, les employeurs, pour lesquels ces directives auront un coût économique, expriment leur inquiétude : les étudiants qu'ils auront formés et auxquels ils auront confié des projets, lors de stages de fin d'étude, seront priés de quitter le territoire du jour au lendemain. Tandis que 2 milliards d'euros de crédits sont consacrés à l'accueil et à la formation des étudiants étrangers dans le projet de loi de finances pour 2012, cette circulaire rend cet investissement d'emblée inefficace et place le Gouvernement en porte-à-faux par rapport marché du travail.

Tous les moyens semblent bons pour mener, coûte que coûte, votre politique hostile à l'immigration. Depuis la loi relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité du 16 juin 2011, la énième sur ce sujet, nous assistons à une effrayante politique du chiffre, qui conduit à décider, sans discernement, de mesures d'enfermement, d'interdiction de séjour, voire d'expulsion, visant des étrangers malades – tout cela pour entretenir le mythe de la migration pour soins –, qui justifie le renvoi sans ménagement de parents d'enfants français, d'hommes et de femmes ayant toutes leurs attaches en France.

Les premiers visés par ces atteintes répétées aux droits de l'homme sont les Roms, qui quittent leurs pays d'origine pour fuir la discrimination raciale et la misère. Le statut discriminant envers ces ressortissants a été officialisé : 80 % des personnes expulsées de France avec une aide au retour sont des Roms !

Coûte que coûte, disais-je ! Car votre politique anti-immigration coûte très cher à nos concitoyens. Elle se chiffre à 232 millions d'euros, ce qui représente environ 12 000 euros pour chaque reconduite à la frontière.

Les grands bénéficiaires des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration » devraient être, pourtant, ces immigrés que vous stigmatisez. Ils sont en effet six fois plus nombreux que les Français à vivre dans les zones urbaines sensibles, et 24 % d'entre eux sont touchés par le chômage, contre 8 % de la population française vivant hors de ces quartiers.

Chômage, précarité, démantèlement des écoles : les moyens qui leur sont accordés sont très insuffisants, à l'image des crédits de paiement du programme 104, « Intégration et accès à la nationalité française », qui ont diminué de moitié en quatre ans.

Les véritables bénéficiaires de cette politique sont, sans doute, les prestataires qui construisent et gèrent les centres de rétention administrative : ceux-ci comptaient 773 places en 2003 ; ils en compteront 2 063 en 2012.

Pour toutes ces raisons, et bien d'autres encore, le groupe CRC votera contre ce budget.

M. le président. La parole est à M. André Trillard.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la grandeur de la France réside, pour une large part, dans la tradition d'accueil fort ancienne qu'elle a toujours observée à l'endroit des victimes de violence et de persécutions, en raison de leur croyance, de leurs idées politiques ou de leur race. Aussi, quelles que soient les difficultés que nous éprouvions à gérer l'explosion des demandes d'asile auquel notre pays doit faire face aujourd'hui, il est essentiel de résister à la tentation qui consisterait à faire du droit d'asile une variable d'ajustement de notre politique d'immigration.

Très juste !

Faut-il pour autant renoncer à canaliser cet afflux massif de demandeurs d'asile, qui font de notre pays, précisément en raison de cette tradition d'accueil, de la générosité de nos prestations et de la longueur des délais de traitement des dossiers, le deuxième pays d'accueil au monde derrière les États-Unis, ainsi que le premier d'Europe, alors que la demande d'asile tend à baisser au plan mondial ?

En d'autres termes, pouvons-nous nous résigner à ce qu'un détournement trop fréquent de notre droit d'asile transforme cette procédure en un nouveau canal d'émigration ? Non évidemment, et ce pour deux raisons.

La première raison est la plus essentielle. L'afflux des demandes et la longueur des délais de traitement qui en résulte pénalisent d'abord les demandeurs de bonne foi, c'est-à-dire tous ceux qui ont de vraies raisons de se prévaloir du droit d'asile et qu'une décision rapide pourrait placer sous la protection de l'État, alors qu'ils devront patienter en moyenne près de deux ans. En effet, un tel appel d'air a pour conséquence de stimuler l'ingéniosité des passeurs, voire des filières de toutes sortes qui exploitent la détresse de pauvres gens. À terme, c'est l'existence même du droit d'asile qui est menacée.

La deuxième raison est de pur bon sens. En raison de la logique même du processus, la poursuite d'un tel afflux sera créatrice de nouveaux délais, donc de coûts de prise en charge supplémentaires, ce que notre situation budgétaire contrainte ne nous permet plus d'accepter.

Je le rappelle, au mois d'octobre 2010, la commission des finances a adopté un rapport d'information sur les conséquences budgétaires des délais de traitement du contentieux de l'asile par la Cour nationale du droit d'asile qui a permis d'évaluer à plus de 15 millions d'euros le coût pour les finances publiques d'un mois de délai supplémentaire de traitement des demandes d'asile.

C'est pourquoi, monsieur le ministre, je salue la construction du budget de la mission « Immigration, asile et intégration » pour 2012, en ce qu'elle témoigne de votre volonté de briser ce cercle vicieux, la croissance des moyens affectés visant en priorité à la réduction des délais, qui est clairement identifiée comme l'une des clés du problème. Chacun le sait, il est en effet beaucoup plus compliqué de reconduire dans leur pays d'origine des personnes qui vivent en France depuis un an et demi, voire plus…

La lutte contre les filières d'immigration aux fins de démanteler les réseaux criminels constitue aussi l'une des conditions essentielles qui permettront de sauvegarder l'intégrité du droit d'asile. Ce sont des filières doublement criminelles, d'abord parce qu'elles introduisent clandestinement des personnes sur le territoire, ensuite en raison des traitements souvent indignes qu'elles leur imposent. Je sais que vous en avez fait l'une de vos priorités, sans laquelle aucune amélioration des procédures en vigueur ne saurait se traduire dans les faits. Je relève qu'en un an, les interpellations de passeurs et le démantèlement de filières ont augmenté de 10 % : ainsi, 5 800 passeurs ont été interpellés et 183 filières ont été démantelées.

La loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité a aussi prévu de dissuader les demandes non fondées au travers d'une procédure particulière appliquée aux demandeurs qui fournissent sciemment des informations fausses et tronquées.

Par ailleurs, le Sénat a introduit l'article 162 de la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, qui dispose que le bénéfice de l'aide juridictionnelle devant la CNDA doit être demandé au plus tard dans le mois suivant la réception, par le demandeur, de l'accusé de réception de son recours. Sans priver les requérants du droit d'asile à l'aide juridictionnelle ou en limiter l'accès, cette disposition nouvelle devrait éviter que les demandes d'aide juridictionnelle ne soient formulées au dernier moment, lors de l'audience publique.

Est-ce pour autant suffisant ? Je crains que non ! C'est tout le sens de cette analyse qui vous a conduit à annoncer la semaine passée une réforme prochaine du droit d'asile visant à rendre plus sélectives les conditions d'accès à la procédure comme à en réduire le coût budgétaire.

Désormais, un seuil de quatre-vingt-dix jours sera retenu pour faire une demande de statut de réfugié, alors qu'une directive européenne datant de 2005 instaurait la notion plus subjective de « délai raisonnable ». C'est dans cette perspective que s'inscrit également la suspension des prestations sociales accordées aux demandeurs qui fraudent ou qui ne coopèrent pas loyalement avec l'administration. Vous avez également annoncé l'extension de la liste des pays d'origine « sûrs » à certains États dont émanent nombre de demandeurs d'asile alors même que l'évolution politique ne le justifie plus. Un pays est en effet considéré comme « sûr » s'il veille « au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».

Il n'en reste pas moins, dans l'attente du plein effet de ces mesures, que notre pays risque de rester attrayant, eu égard aux divergences encore persistantes entre les politiques d'accueil et de traitement des demandeurs d'asile et les législations des pays d'Europe.

J'aimerais, monsieur le ministre, que vous m'éclairiez sur l'évolution de la politique européenne en matière d'immigration, amorcée par l'adoption en 2008 du Pacte européen sur l'immigration et l'asile, et qui me semble être est le corollaire indispensable des efforts que vous déployez.

En janvier 2010, Jacques Barrot, alors commissaire européen à la justice, la liberté et la sécurité se fixait pour objectif de disposer d'une procédure unique d'instruction des demandes d'asile à l'échéance de 2012. Nous en sommes encore bien loin aujourd'hui, alors même que l'arrêt du 21 janvier dernier de la Cour européenne des droits de l'homme a sérieusement remis en cause le règlement de Dublin II, qui responsabilisait nos partenaires européens en faisant de tout pays placé en première ligne le gardien de sa part de frontière européenne. Vous conviendrez avec moi, cette étape, qui a coïncidé avec les déplacements de population que l'on connait résultant du printemps arabe, rend plus que jamais indispensable une coordination entre les pays de l'espace Schengen.

La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'ensemble des moyens consacrés à la politique de l'immigration et du droit d'asile sont six fois supérieurs au bleu budgétaire sur lequel nous nous prononçons maintenant.

Dans le programme 303 « Immigration et asile », 32 millions d'euros sont utilisés pour reconduire les étrangers en situation irrégulière. Mais lorsque l'on sait qu'il y a parmi eux des enfants scolarisés et que l'on connaît les déchirements et les traumatismes que ces reconduites provoquent, on doit constater que l'usage de ces moyens est aujourd'hui parfois contestable.

Mais c'est votre politique du chiffre, monsieur le ministre. Les Français payent, les étrangers trinquent, et la France est humiliée par son propre comportement !

Le programme 301, prétendument de « Développement solidaire et migrations », est un outil du ministère de l'intérieur, qui n'a aucune vocation d'aide publique au développement. C'est pourtant ainsi qu'il est présenté dans le projet de loi de finances, et nous ne nous prononcerons donc pas sur celui-ci cet après-midi. Ses moyens sont pourtant mis en œuvre par le ministère chargé de l'immigration, sous votre responsabilité.

Le ministère de l'intérieur dispose de ces financements pour « acheter » les accords de gestion concertée des flux migratoires avec les gouvernements des pays d'origine. Ces 28 millions d'euros devraient être par principe réintégrés dans le programme 303 et leurs emplois plus précisément explicités.

L'Office français de l'immigration et de l'intégration, l'OFII, principal opérateur du ministère chargé de l'immigration, au budget de 175 millions d'euros, voit le montant de ses ressources fiscales plafonnées à 122 millions d'euros. Mais, dans le même temps, le Gouvernement a souhaité augmenter fortement les taxes dont doivent s'acquitter les étrangers pour leur séjour en France ! Ces taxes, dont le produit sera très significativement en hausse, financeront donc le budget général, sans aucune perspective d'amélioration des conditions d'accueil des étrangers dans les préfectures, qui sont aujourd'hui tout simplement indignes d'un État de droit.

Je me réjouis que l'amendement adopté par la majorité sénatoriale ait permis de limiter le processus scandaleux consistant à augmenter les taxes payées par les plus démunis, notamment les étudiants.

Je rappelle – je ne me fais malheureusement guère d'illusion sur le texte qui sera in fine adopté, une fois le projet de loi de finances réexaminé à l'Assemblée nationale et en commission mixte paritaire – que les dispositions voulues par le Gouvernement faisaient porter la taxe applicable aux étudiants étrangers devenant salariés de 85 euros à 340 euros !

Une telle disposition confortera les effets de votre circulaire du 31 mai 2011, que nous récusons fermement et qui durcit les conditions d'attribution de visa pour les étudiants souhaitant accéder à un statut professionnel en France.

Cette circulaire doit être abrogée, car elle constitue un détournement de l'article L. 311-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Elle fait d'ailleurs l'objet d'une requête en annulation devant la section du contentieux du Conseil d'État.

Plus de 6 000 étudiants étrangers se sont trouvés dans l'incapacité de bénéficier d'un titre de séjour pour tirer profit du savoir acquis dans nos établissements d'enseignement supérieur les plus prestigieux et le mettre en pratique en France, ce qui constitue pourtant un complément indispensable à leur enseignement. Cette perte immense pour notre pays, ses entreprises, ses universités et grandes écoles porte atteinte à la place de celles-ci dans le classement de Shanghai.

L'année 2011 est l'année Curie ; nous célébrons les cent ans du premier prix Nobel de Maria Sklodowska-Curie. Votre politique consiste à reconduire Maria Sklodowska, tout juste diplômée, à la frontière, l'empêchant d'apporter sa contribution immense à la science et à l'humanisme de notre pays !

C'est toujours votre politique du chiffre, monsieur le ministre. Les Français payent, les étrangers trinquent, et la France est humiliée par son propre comportement.

Monsieur le ministre, nous ne voterons pas votre budget, car nous désapprouvons totalement les choix politiques qu'il autorise. §

La parole est à Mme Esther Benbassa.

Monsieur le président, monsieur le ministre, madame, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, la mission « Immigration, asile et intégration » du projet de loi de finances pour 2012 est à l'image de la politique désastreuse en la matière menée par le Gouvernement depuis des années.

Les chiffres « parlent » d'eux-mêmes : on consacre 85 millions d'euros à la lutte contre l'immigration clandestine, contre seulement 41 millions d'euros à l'intégration. Les sénatrices et sénateurs écologistes ne peuvent que dénoncer l'acharnement du Gouvernement à faire primer les expulsions, à hauteur de 32 millions d'euros, sur le vivre-ensemble, ainsi que le coût exorbitant de cette politique d'éloignement, tristement révélateur de l'attitude adoptée par la France face à ses étrangers. Je souligne, par ailleurs, comme ma collègue Corinne Bouchoux dans son rapport pour avis, à quel point il est regrettable que la politique d'accueil des étrangers elle-même soit de plus en plus financée par ceux-ci.

De surcroît, cet accueil est de qualité médiocre, à en juger par les files d'attentes interminables qui se créent devant les préfectures et sous-préfectures françaises, en particulier en Île-de-France. Comment la France, terre des Lumières, peut- elle tolérer que des personnes, parfois accompagnées d'enfants en bas âge, soient contraintes de passer la nuit dans la rue pour faire partie des quelques « privilégiés », si j'ose dire, qui, au matin, bénéficieront d'un ticket pour être reçus par un bureau des étrangers ?

Monsieur le ministre, le Gouvernement et vous-même avez tourné le dos à l'idéal de fraternité de notre République. Faute d'un projet crédible de lutte contre le chômage, les inégalités et la crise, vous avez opté pour la voie dangereuse d'une idéologie « anti-étrangers », « anti-immigrés » et antimusulmane distillée jour après jour.

Pour ma part, je ne puis me résoudre à avoir la mémoire courte. Je me rappelle les années trente. C'était aussi une époque de crise, le lendemain d'un krach dévastateur. Le bouc émissaire, alors, était le Juif. Chacun sait comment cette histoire s'est terminée.

Ne comparez pas ; c'est indigne !

C'est nul !

Mme Esther Benbassa. Et l'Histoire ne se répète pas, certes, mais les comportements xénophobes, eux, peuvent se reproduire.

C'est insupportable !

Un peu de mesure !

Voilà quelques jours, conscients que derrière la froideur des chiffres, il y a des êtres de chair et de sang, cinq collègues et moi-même avons décidé de parrainer six travailleurs étrangers sans papiers. Leurs dossiers vous seront adressés après la séance.

Devant cette Haute Assemblée, je vous demande solennellement, monsieur le ministre, de leur porter toute l'attention qu'ils méritent.

Les sénatrices et sénateurs écologistes s'alarment de même des effets de la politique du Gouvernement relative aux étudiants étrangers. Reviendrez-vous sur votre circulaire du 31 mai dernier, monsieur le ministre ? Tandis que les États-Unis sont devenus une puissance de l'intelligence en achetant des cerveaux, nous excellons, nous, à brader les nôtres, après même les avoir formés. Et c'est un professeur d'université qui vous parle !

Nous, les sénatrices et sénateurs écologistes, ne voterons pas les crédits consacrés à cette mission « Immigration, asile et intégration », parce que leur répartition, aussi bien que les principes qui la justifient, heurtent de front notre conception d'une société juste et démocratique !

La parole est à M. Gilbert Roger.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite pour ma part revenir sur l'allongement des délais de traitement des demandes d'asile, qui est passé de 100 jours en 2008 à 118 jours en 2009, puis à 145 jours en 2010. Au début de l'année 2011, le délai moyen constaté pour l'examen d'une demande par l'OFPRA s'élevait à 159 jours, soit 14 jours de plus que l'année précédente, mais il était de 184 jours s'agissant des premières demandes, soit 18 jours de plus qu'au début de l'année 2010.

Cet allongement pourrait notamment s'expliquer par l'accroissement du nombre des demandeurs d'asile. En effet, nous constatons que 52 762 étrangers, dont 11 143 mineurs accompagnants, ont sollicité la protection de la France au titre de l'asile en 2010. Si la tendance observée au cours du premier semestre 2011 se maintient, le nombre de demandes de protection, mineurs accompagnants inclus, pourrait s'élever à 58 000 en 2011 et à 64 000 en 2012.

Malheureusement, depuis 2004, les crédits votés en loi de finances initiale ont été systématiquement sous-évalués par le Gouvernement, et ils seront très insuffisants pour permettre à notre pays de respecter ses obligations.

Monsieur le ministre de l'intérieur, dans votre déclaration du 25 novembre sur la réforme du droit d'asile, vous proposez l'instauration d'un « seuil de 90 jours » comme « délai raisonnable » pour le dépôt d'une demande d'asile. Outre que cette mesure n'est pas conforme aux directives européennes, elle n'est pas décidée au hasard : elle vise en réalité à empêcher les migrants de déposer une demande d'asile lorsqu'ils sont placés en rétention en vue de leur éloignement. Vous considérez qu'une part croissante des demandes d'asile sont abusives et émanent d'étrangers dont les motivations seraient d'abord « économiques », et non liées à des inquiétudes pour leur sécurité dans leur pays. Or, selon la Cimade, les chiffres du Gouvernement sont inexacts, car le nombre de décisions accordant l'asile varie, mais il représente toujours en moyenne entre 20 % et 35 % du total des demandes depuis 1993.

Comment le Gouvernement compte-t-il s'y prendre pour réduire les délais d'instruction des dossiers de demande d'asile ? Comme toujours, il propose une restriction des droits, à seule fin électoraliste. Monsieur le ministre, vous avez en réalité décidé de dissuader la demande d'asile en France.

À la veille d'une élection présidentielle, je regrette que vous apportiez une fois de plus des réponses simples à des questions complexes, chassant ainsi sur les terres du Front national !

La parole est à M. Richard Yung.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis le cinquième orateur socialiste à intervenir sur les crédits de cette mission.

Eh oui !

M. Richard Yung. Je peux donc comprendre qu'une certaine lassitude s'installe sur certaines travées de cet hémicycle !

C'est l'« overdose » !

Au contraire, notre intérêt est renouvelé !

Monsieur le ministre, vous vous en rappelez sans doute, au mois de juin dernier, les différents groupes politiques de gauche avaient combattu, aussi énergiquement que possible, le projet de loi relatif à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, anciennement projet de loi « Besson ». Nous nous sommes élevés contre l'extension des motifs de déchéance de la nationalité française, l'invention des « mariages gris », la remise en cause des droits des étrangers atteints de pathologies graves et l'allongement de la durée maximale de la rétention administrative à 45 jours, associé à l'inversion des interventions du juge administratif et du juge judiciaire.

Aussi, et cela ne vous étonnera pas, nous ne sommes pas favorables à l'adoption de ce budget, qui est la simple traduction de la politique que nous avons récusée.

Vous prônez la réduction de l'immigration professionnelle. Or, selon nous, la France a besoin de main-d'œuvre. Il se trouve que j'ai en main un article de presse.

Il s'intitule L'immigration peut être une aubaine pour les pays industrialisés, et il n'a pas été publié par un organe anarchiste ou bolchevik, si tant est qu'il en existe encore !

Il n'y en a plus !

L'article émane en fait du journal des milieux d'affaires : La Tribune !

La Tribune s'est souvent trompée, ces derniers temps !

Selon La Tribune, l'immigration professionnelle est une aubaine pour les pays industrialisés. J'en déduis donc que votre orientation n'est pas la bonne.

Il suffit d'examiner votre projet de budget. Le montant des crédits consacrés à la lutte contre l'immigration irrégulière, qui s'élève à 85, 4 millions d'euros, est deux fois supérieur à celui des crédits alloués à l'intégration des étrangers en situation régulière, d'un montant de 41, 8 millions d'euros. Vos choix sont clairs.

M. Klarsfeld, qui préside l'OFII, se répand dans les journaux, et plus encore sur les plateaux de télévision, pour s'opposer au droit de vote des étrangers aux élections locales, en invoquant des problèmes d'intégration. Selon lui, la politique d'intégration en France serait un échec. Cette affirmation est assez surprenante, puisque M. Klarsfeld dirige précisément l'office chargé de mener cette politique ! On est donc en droit de s'interroger sur l'efficacité de son action…

Or, dans le projet de loi de finances pour 2012, les crédits du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » baissent de plus d'un million d'euros, passant de 14, 40 millions d'euros en 2011 à 13, 34 millions d'euros en 2012. Cette diminution est associée – d'autres l'ont souligné avant moi – à la très forte augmentation d'un certain nombre de droits et de redevances dont les intéressés doivent s'acquitter. Cette politique est donc totalement incompréhensible.

Beaucoup d'autres objections mériteraient d'être soulevées. Je pense en particulier au fait que les budgets de l'immigration sont le plus souvent insincères. En effet, le Gouvernement est amené, une ou deux fois par an, à prendre des décrets d'avance pour abonder ces budgets à hauteur de 40 millions d'euros ou de 50 millions d'euros. Les taux de croissance apparemment forts de ces crédits correspondent en fait à des remises à niveau, afin de s'aligner sur la réalité observée.

M. le président. La parole est à M. le ministre.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, après avoir entendu les rapporteurs et les différents intervenants, je souhaite répondre en abordant successivement les thèmes qui ont été développés, en espérant n'oublier aucun des arguments qui ont pu être avancés.

Un certain nombre d'entre vous, notamment M. Raymond Couderc et Mme Anne-Marie Escoffier, ont disséqué la présentation budgétaire de la mission « Immigration, asile et intégration ». Ils ont mis en évidence quelques éléments sur lesquels je voudrais revenir.

J'évoquerai d'abord la création d'emplois. Le projet de loi de finances tend à consolider et créer soixante emplois au profit de l'OFPRA et de la CNDA. Cette mesure est très importante. Elle fait suite à la création de trente emplois dans le cadre de la précédente loi de finances. Elle permettra de partager l'instruction des dossiers entre un plus grand nombre de personnes et, par conséquent, d'accélérer les délais de traitement des demandes d'asile.

Je mentionne également l'augmentation des moyens affectés à la politique d'intégration. Si l'on cumule les crédits inscrits dans ce texte et les recettes propres de l'OFII, la progression est substantielle.

Je rappelle en outre que les crédits consacrés à l'hébergement des demandeurs d'asile augmentent de 80 millions d'euros par rapport à l'année précédente. Je ne pense pas, monsieur Sueur, que cela témoigne d'une volonté d'insincérité budgétaire...

On a dépensé davantage l'an dernier !

J'ai bien noté votre argument, et je vais y répondre. Nous pensons qu'il y aura besoin de moins de crédits en 2012, parce que la demande d'asile sera mieux maîtrisée…

Le gouvernement suivant paiera la facture !

Comme l'ont indiqué MM. Roger Karoutchi et Raymond Couderc, la réduction d'un mois des délais d'instruction des demandes représente une économie de 15 millions d'euros.

Par ailleurs, selon le vice-président du Conseil d'État, qui a la charge de la gestion administrative de la demande d'asile, nous reviendrons en 2012 à un délai d'instruction moyen d'un an, contre deux ans voilà quelques mois. J'estime donc que des économies sont réalisables.

Mme Anne-Marie Escoffier a évoqué l'augmentation du nombre de places dans les centres de rétention administrative. En réponse à la question opportune qu'elle a soulevée, je précise que le centre de rétention administrative de Mayotte ouvrira en 2014.

MM. Karoutchi, Sueur, Néri, Trillard, Couderc, Roger et Mme Assassi ont abordé la question du droit d'asile. Je réaffirme très solennellement que le Gouvernement, comme nombre des orateurs qui se sont exprimés, est évidemment fidèle à ce qui fait l'honneur de notre pays, c'est-à-dire la préservation du droit d'asile politique.

Ben voyons !

La France a toujours accueilli tous les réfugiés du monde entier, tous les persécutés, tous ceux dont la liberté ou la vie sont menacées ! Le Gouvernement entend bien maintenir cette politique.

Cela étant, monsieur Sueur, ce n'est pas parce que l'on demande le bénéfice de l'asile politique que l'on est forcément persécuté…

Je n'ai jamais dit cela !

Mais si !

Vous avez affirmé que les demandeurs étaient des persécutés ! Mais c'était certainement un lapsus...

En revanche, lorsqu'une personne se voit accorder le bénéfice de l'asile politique, c'est que la réalité des menaces dont elle fait l'objet dans son pays d'origine est reconnue.

Comme plusieurs d'entre vous l'ont souligné, nous observons une augmentation importante du nombre de demandeurs d'asile, de plus de 55 % en trois ans. Le nombre des demandeurs s'est élevé à 53 000 en 2010, et il s'établira vraisemblablement entre 58 000 et 60 000 en 2011. Dans le même temps, le nombre de décisions octroyant le statut de réfugié politique, émanant d'instances indépendantes, est en légère baisse. Force est de constater qu'un certain nombre de personnes, que l'on peut évaluer à la différence entre ces deux chiffres, présentent des demandes qui ne comportent pas d'éléments suffisamment probants aux yeux de la juridiction spécialisée chargée d'en apprécier le bien-fondé. Ce problème n'est pas spécifique à la France ; les pays voisins le constatent également. Il est clair que la demande d'asile est utilisée comme un moyen d'entrer sur le territoire de notre pays, puisqu'il suffit de formuler cette demande pour être immédiatement admis au séjour – c'est bien naturel, compte tenu du motif invoqué –, et pour y demeurer.

Plus les délais d'instruction sont longs, plus le problème est lourd, et plus l'« attractivité » de notre pays grandit. En effet, comme nous le savons très bien, s'il est relativement facile de renvoyer dans son pays d'origine une personne qui n'a passé que quelques semaines ou quelques mois dans notre pays, il est beaucoup plus difficile de renvoyer une personne qui y a passé deux ans ou trois ans, même si elle est déboutée de sa demande d'asile et se trouve donc en situation irrégulière.

C'est la raison pour laquelle j'ai annoncé un certain nombre de mesures destinées à réguler la demande d'asile, sans rien retrancher, bien évidemment, sur le droit à l'asile politique. J'ai d'ailleurs rappelé l'attachement du Gouvernement à la défense de ce droit.

La première de ces mesures porte sur l'amélioration des délais d'instruction.

La deuxième mesure consiste à engager une procédure accélérée, l'« examen prioritaire des dossiers », notamment pour les demandeurs provenant d'un pays d'origine « sûr ». Effectivement, monsieur Trillard, nous pensons qu'il y a lieu de compléter la liste de ces pays « sûrs ». Cet après-midi même, l'OFPRA, puisque ce n'est pas l'administration qui prend cette décision, devait examiner le principe de l'inscription de quatre nouveaux pays sur la liste des pays « sûrs ».

Nous avons également considéré qu'en cas de fraude manifeste ou de refus de coopération avec l'administration, la procédure accélérée pouvait être engagée.

La notion de demande abusive pose un problème de définition. Qui décide qu'une demande est abusive ? Le préfet ?

C'est l'OFPRA qui décide ; ce n'est pas l'administration ! Contrairement à ce que vous affirmiez tout à l'heure, monsieur Sueur, les préfectures n'ont pas à intervenir dans ces procédures.

Pourtant, ce sont les préfectures qui décident !

Pas du tout ! Les dossiers passent par les préfectures, mais c'est l'OFPRA qui décide si la demande relève de l'examen prioritaire. L'administration n'a pas à se mêler de cette procédure !

M. Sueur aura appris quelque chose !

Je vais maintenant aborder un autre thème évoqué par les différents orateurs, notamment par Mme Bouchoux, l'immigration légale.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis de la commission des lois. Je viens de procéder à une vérification rapide : ce sont bien les préfectures qui décident si l'examen de la demande est prioritaire, pas l'OFPRA !

Ça suffit, monsieur Sueur !

Je vous dis que ce n'est pas le cas, monsieur Sueur !

L'immigration légale concerne chaque année 200 000 personnes, ce qui équivaut, par exemple, à la population de la ville de Rennes.

J'ai effectivement déclaré que nous souhaitions réduire l'immigration légale. En effet, pour nous – voilà qui illustre les différences entre notre conception de la société et celle qui a été exprimée sur les travées de gauche de cet hémicycle –, les étrangers qui viennent s'installer chez nous doivent être bien accueillis ; nous voulons qu'ils s'intègrent à notre population, qu'ils adoptent nos lois et nos modes de vie, qu'ils se sentent bien chez nous et que nous nous sentions bien avec eux.

Pour cela, nous devons avoir la capacité de les intégrer chez nous. L'intégration constitue un mouvement à double sens, du pays d'accueil vers les étrangers et des étrangers, qui doivent faire l'effort de s'intégrer, vers le pays d'accueil. Chacun le comprendra, il est plus facile de bien intégrer les étrangers quand ils sont un peu moins nombreux.

Certains d'entre vous ont évoqué l'éventualité d'un échec de l'intégration. De fait, s'il y a bien entendu de magnifiques réussites, il y a aussi des échecs. Lorsque j'ai mentionné les problèmes d'échec scolaire, ce n'était évidemment pas – faites-moi la grâce de le croire ! – pour distinguer ou stigmatiser une catégorie de population.

Vos chiffres n'étaient pas bons !

C'était pour souligner l'existence d'un problème. Des enfants qui échouent à l'école n'ont aucune chance de réussir dans leur vie professionnelle ! Il faut mettre un terme à une telle situation !

Nous pouvons notamment mettre en place des modules d'enseignement spécialisé pour que les enfants réussissent mieux à l'école. Au titre de la politique d'intégration, le ministère de l'intérieur dispose de crédits spécifiques employés à cette fin.

Comme je l'ai précisé, mon objectif est de réduire de 10 % chaque année l'immigration légale. Je pense notamment à l'immigration de travail.

Très bien !

Ainsi, Xavier Bertrand et moi-même avons réduit de trente à quatorze le nombre de secteurs dits « en tension ». En effet, l'étude réalisée sur le sujet a montré qu'il n'y avait pas trente secteurs en tension dans notre pays. Par exemple, on affirme généralement que le secteur du bâtiment a besoin de faire venir des travailleurs étrangers ; mais, lorsqu'on regarde de plus près, on s'aperçoit que ce n'est pas vrai.

Tout à fait !

Allez donc voir la plate-forme de Roissy !

M. Claude Guéant, ministre. Je rappelle que notre pays compte 2, 8 millions demandeurs d'emploi, que 110 000 actifs supplémentaires entrent chaque année sur le marché du travail et que notre appareil de formation et de reconversion professionnelle est particulièrement performant. Nous avons donc la possibilité de faire d'abord appel à la population installée en France, qu'elle soit française ou étrangère.

En outre, et je crois que cela a déjà été dit, le taux de chômage des étrangers non ressortissants de l'Union européenne s'élève à 24 %. Voilà qui ne traduit pas non plus un succès de l'intégration !

Les questions d'intégration ont également été soulevées. Comme je viens d'en parler, il me semble inutile d'y revenir.

En revanche, je m'attarderai davantage sur la question des étudiants étrangers. Je le rappelle, la politique du Gouvernement vise à favoriser l'accueil des étudiants étrangers dans notre pays. Nous ne pouvons que nous féliciter du fait que nos universités et grandes écoles soient attractives ! En 2007, nous avons accueilli 46 000 nouveaux étudiants étrangers. Cette année, nous en accueillons environ 60 000. Il n'y a donc aucune politique de réduction du nombre d'étudiants étrangers en France.

En outre, la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, qui a été évoquée tout à l'heure, est appliquée de manière très stricte. La circulaire que Xavier Bertrand et moi-même avons signée ne fait que rappeler le droit – j'y insiste ; il s'agit bien d'un droit – qui est accordé aux étudiants titulaires d'un master ou d'un doctorat. Pendant les six mois qui suivent l'obtention de leur diplôme, ils peuvent signer un contrat avec une entreprise, afin d'acquérir une première expérience professionnelle dans leur domaine de compétence. La circulaire, je le répète, ne retranche, ni n'ajoute rien à ce droit.

Certains chefs d'établissement m'ont fait part de leur émotion. J'ai donc ouvert un canal spécial pour examiner leurs préoccupations.

Toutefois, je tiens à rappeler qu'il ne suffit pas d'avoir fait des études en France dans le cadre d'un séjour régulier pour bénéficier d'un droit au séjour définitif dans notre pays. Qu'elles soient ou non formulées par étudiant, les demandes de carte de séjour autorisant à exercer une activité professionnelle sont examinées au regard de la situation du secteur concerné.

Nous avons un double souci. D'une part, madame Assassi, le recrutement de personnels étrangers ne doit pas favoriser le dumping social. Malheureusement, c'est un phénomène que nous observons parfois. D'autre part, nous devons éviter de piller les élites d'un certain nombre de pays …

C'est pourtant ce que vous avez fait !

… qui en ont un besoin impératif.

Eh oui !

M. Claude Guéant, ministre. Quand j'entends le président du Bénin me décrire la situation dramatique des hôpitaux de son pays – les deux tiers des médecins béninois exercent à Paris, alors qu'il y a seulement cinq cardiologues au Bénin –, je ne peux m'empêcher de penser que, même si nous avons besoin de médecins, nous faisons une mauvaise action à l'égard de ce pays.

Quand ils quittent la France, ils ne retournent pas chez eux !

J'en viens à la question de la lutte contre les irrégularités.

Bien entendu, nous luttons d'abord contre les séjours irréguliers. À cet égard, je peux affirmer devant la Haute Assemblée que l'objectif de 30 000 reconduites à la frontière fixé après l'adoption de la loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité, sera atteint, et sans doute même dépassé.

Nous luttons également contre l'irrégularité que constitue l'emploi d'une main-d'œuvre étrangère séjournant de manière illégale sur notre territoire. Un décret d'application de la loi du 16 juin 2011 vient de paraître. Il permet de fermer, pendant une durée pouvant atteindre trois mois, les établissements des chefs d'entreprise employant une telle main-d'œuvre, et renforce leurs obligations financières envers ces salariés.

Monsieur Yung, les mariages gris sont une réalité, qui est d'ailleurs socialement et humainement très douloureuse. Bon an mal an, nos tribunaux annulent environ un millier de mariages de ce type. Je sais, pour avoir consulté un certain nombre de nos ambassadeurs, que beaucoup de mariages de complaisance méritent d'être examinés de plus près. J'ai bien l'intention de lutter également contre ces irrégularités.

Ce n'est pas au Gouvernement de décider de la sincérité des mariages !

M. Claude Guéant, ministre. Vous n'avez pas été assez attentif à ce que j'ai dit, monsieur le sénateur. Ce sont les tribunaux qui en jugent.

Laissez parler M. le ministre, monsieur Leconte !

Ce n'est ni le Gouvernement ni l'administration qui en décide !

Monsieur Trillard, vous m'avez interrogé sur la politique européenne d'immigration, notamment sur l'asile. Vous le savez, durant la présidence française de l'Union européenne, en 2008, un pacte européen sur l'immigration et l'asile a été signé par les États membres. Aujourd'hui, on peut dire que tous les pays partagent la même volonté de maîtriser les flux migratoires, afin de favoriser l'intégration des étrangers. Ainsi, l'Espagne, qui avait régularisé beaucoup de personnes, l'a ensuite fortement regretté et partage désormais la ligne fixée par le pacte européen.

En matière d'asile, l'Union européenne a prévu d'adopter deux directives en 2012 : la directive « accueil » et la directive « procédure ». Les accords de Dublin seront bien entendu respectés. Tous les pays s'accordent à ce sujet. Pour faciliter le dialogue avec le Parlement européen, la présidence polonaise a trouvé une formule très intéressante de détection précoce des situations fragiles que certains pays pourraient rencontrer en matière d'asile. Une réunion regroupant les six pays européens les plus concernés et la Commission européenne s'est déroulée hier et ce matin.

L'objectif est d'harmoniser au maximum les pratiques en matière d'asile politique, afin d'éviter que certains pays ne deviennent plus attractifs et de garantir une réponse rapide aux demandes.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis.

Je souhaite simplement vous donner lecture de l'article L. 741-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : « Lorsqu'un étranger, se trouvant à l'intérieur du territoire français, demande à bénéficier de l'asile, l'examen de sa demande d'admission au séjour relève de l'autorité administrative compétente. » L'autorité administrative compétence, c'est le préfet !

La procédure prioritaire est prévue à l'alinéa 4 de l'article L. 741-4 du même code, lorsque la demande d'asile « repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif ». Cette condition est distincte de celle qui tient au pays d'origine « sûr ».

En clair, l'autorité qui décide si la demande est abusive, c'est le préfet. Certes, il est possible que l'OFPRA ou la CNDA prennent ensuite une décision différente. Mais c'est bien le préfet qui décide du caractère prioritaire de la procédure. Or cela a beaucoup d'importance pour les personnes concernées.

La parole est à M. le ministre.

Monsieur Sueur, je ne pense pas que nos positions soient contradictoires.

J'ai indiqué tout à l'heure que les dossiers étaient déposés à la préfecture en cas de fraude ou de demande abusive. La procédure est donc effectivement engagée par le préfet, mais c'est l'OFPRA qui décide si cette procédure doit être menée à son terme. Et, pour les pays d'origine « sûrs », l'OFPRA décide seul.

Ça, je ne l'ai pas contesté !

Nous allons maintenant procéder au vote des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration », figurant à l'état B.

Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Nous avons achevé l'examen des crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » (et articles 48, 48 bis et 48 ter) et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

La parole est à M. Yannick Botrel, rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, vous me permettrez de centrer mon intervention sur nos principales observations relatives à la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », dite APAFAR, et aux trois articles qui lui sont rattachés. En outre, Joël Bourdin présentera, en tant que co-rapporteur, notre analyse de deux des quatre programmes de la mission, ainsi que des dépenses fiscales et du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural », le CASDAR.

Je ferai une première remarque générale sur les crédits de la mission. Il nous était initialement proposé de fixer les autorisations d'engagement de 3, 56 milliards d'euros et les crédits de paiement à 3, 59 milliards d'euros pour 2012. Je souligne que ces montants sont loin de couvrir l'ensemble des dotations budgétaires consacrées à l'agriculture ; ils ne représentent qu'un peu plus de 20 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture, tandis que l'Union européenne en fournit plus de la moitié !

La répartition des crédits manifeste la vocation de ministère d'intervention du ministère de l'agriculture, puisque 53 % des crédits de la mission APAFAR sont en effet dédiés à des dépenses de titre 6, concentrées sur le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires ». Un quart est consacré aux dépenses de personnel et 21 % aux dépenses de fonctionnement.

Je formule une deuxième remarque, qui porte sur l'évolution des crédits. La mission devait enregistrer une réduction de ses crédits en 2012 par rapport à 2011, puisque les autorisations d'engagement et les crédits de paiement étaient respectivement en baisse de 0, 5 % et de 2 % avant le vote de l'Assemblée nationale. Les crédits pour 2012 devaient donc se caractériser par de moindres écarts par rapport aux plafonds définis par la programmation pluriannuelle.

Ces évolutions doivent être nuancées, puisque l'Assemblée nationale a majoré de 174 millions d'euros les crédits de la mission, afin de financer une mesure d'allégement du coût du travail agricole, fondée sur des exonérations de cotisations sociales des employeurs.

Cette mesure, sur laquelle je reviendrai lors de notre analyse des articles rattachés, aurait un coût de 210 millions d'euros, mais un « coup de rabot » de près de 36 millions d'euros a par ailleurs été porté sur les crédits de la mission en vue de contribuer aux plans d'économies demandés sur l'ensemble des dépenses du présent projet de loi de finances, comme l'avait annoncé le Premier ministre les 24 août et 7 novembre 2011.

Ces deux mouvements en sens inverse majorent donc globalement les crédits de 174 millions d'euros, de sorte que les crédits de la mission s'établissent à 3, 74 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et à 3, 77 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une hausse purement optique de 4, 5 % en autorisations d'engagement et de 2, 7 % en crédits de paiement par rapport à la loi de finances du 29 décembre 2010 pour 2011.

J'en viens à mes observations sur deux des quatre programmes de la mission.

Premièrement, le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires », avec plus de la moitié des crédits de la mission, est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère.

La gestion des aléas n'est dotée que de 2 % des crédits du programme, ce qui constitue une véritable atteinte au principe de sincérité budgétaire, monsieur le ministre.

Il y a en effet un profond paradoxe. Les aléas climatiques, sanitaires ou économiques, qui bouleversent profondément l'exécution budgétaire de la mission chaque année, sont pris en charge par l'action la moins dotée du programme. Les moyens consacrés à l'assurance récolte sont même en baisse de 25 % en 2012, avec 25 millions d'euros prévus, contre 33, 3 millions d'euros en 2011.

Une telle sous-budgétisation nous confirme que le chantier de la couverture des risques agricoles par les mécanismes de marché doit être relancé. Voilà qui appelle à une réflexion sur la problématique de la réassurance publique pouvant faciliter la diffusion des assurances privées.

Je note que l'obligation, imposée au Gouvernement par la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, d'engager une réflexion sur les modalités de ce mécanisme avant le mois de février 2011 n'a pas été respectée. Quoi qu'il en soit, la réassurance publique devra être appréhendée prudemment, au regard de son coût budgétaire.

Par ailleurs, la réforme des principaux opérateurs du programme doit conduire à réaliser des économies significatives en 2012. Je pense par exemple au regroupement des Haras nationaux et de l'École nationale d'équitation au sein de l'Institut français du cheval et de l'équitation. Je pense aussi à la création de l'Agence de services et de paiement, l'ASP, ainsi qu'à la fusion des principaux offices agricoles au sein de FranceAgriMer.

Je remarque que l'enquête demandée par notre commission à la Cour des comptes sur cette fusion des offices et sur l'ASP a permis de faire le point sur les enjeux, sur la cohérence et sur les limites de ces restructurations.

D'un point de vue strictement budgétaire, ces réformes semblent commencer à produire des effets. À cet égard, l'évolution du montant des subventions allouées aux opérateurs du programme 154 dans le présent projet de loi de finances est assez éloquente. Il s'agirait de 16 millions d'euros d'économies. De tels résultats doivent toutefois être encore confirmés en exécution. Ils ne doivent surtout pas se traduire par une détérioration des prestations offertes par ces établissements.

Deuxièmement, je voudrais attirer l'attention sur la réduction continue des crédits du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », qui laisse planer une incertitude sur la capacité de notre pays à répondre aux fortes exigences en matière de sécurité sanitaire, surtout dans l'hypothèse où une crise d'ampleur inhabituelle se déclencherait.

Monsieur le ministre, on ne peut que déplorer les suppressions de postes intervenues. Selon certains syndicats, des missions de contrôle ne seraient plus assurées ou le seraient de manière très incomplète. Je juge nécessaire de rappeler que le Gouvernement doit veiller à conserver des moyens de contrôle sanitaire adaptés et qu'il ne doit pas trop se laisser tenter par le recours aux contrôles délégués et aux autocontrôles par les professionnels eux-mêmes.

J'en viens enfin aux trois articles rattachés à la mission.

L'article 48 a pour objet de rééquilibrer le financement du régime forestier des forêts par les collectivités territoriales, en instaurant une contribution supplémentaire annuelle de deux euros par hectare, dont le produit serait de 5, 6 millions d'euros en 2012. Cela correspond à une recommandation récurrente de notre commission, en particulier de notre collègue Joël Bourdin, qui demandait voilà un peu plus d'un an, dans son rapport sur l'Office national des forêts, l'ONF, de réexaminer le partage du coût du régime forestier. La démarche engagée dans cet article 48 va dans le bon sens, mais elle reste timide.

L'article 48 bis est issu de l'adoption d'amendements déposés par nos collègues députés, alors qu'il traduit un engagement pris à l'origine par le Gouvernement, tout particulièrement par le Premier ministre, lors du soixante-cinquième congrès de la Fédération nationale des syndicats et exploitants agricoles, la FNSEA, qui s'est tenu à Saint-Malo le 31 mars 2011.

Il nous est donc proposé d'exonérer de cotisations sociales les employeurs relevant du régime de protection sociale agricole, dans la limite de vingt salariés en contrat à durée indéterminée par entreprise. L'exonération serait totale jusqu'à 1, 1 SMIC, puis dégressive jusqu'à 1, 4 SMIC.

Je m'interroge sur l'efficacité d'un tel dispositif, qui doit conduire à réduire d'un euro le coût horaire des salariés agricoles. Pour éviter les phénomènes de « trappes à bas salaires » que les exonérations de charges favorisent, il reste nécessaire d'avancer sur la voie de la convergence fiscale et sociale en Europe.

De même, je déplore l'absence de ciblage fin de la mesure, même s'il est vrai qu'un tel ciblage nous ferait courir le risque de nous heurter à un problème de conformité au droit communautaire.

En outre, je reste circonspect sur le coût budgétaire de 210 millions d'euros par an avancé par le Gouvernement, à comparer aux 490 millions de dégrèvements sur les travailleurs saisonniers. Ce coût pourrait atteindre rapidement des niveaux plus importants.

Toutefois, et en dépit de ces nombreuses réserves, nous ne pouvons pas ignorer les attentes fortes émanant de la profession agricole. La mesure ne saurait donc être rejetée.

L'article 48 ter soulève moins de problèmes. Il fixe à 1, 5 % pour 2012 le taux d'augmentation de la taxe pour frais de chambres d'agriculture, de manière à permettre à ce réseau consulaire de faire face à l'organisation de ses élections au début de l'année 2013 et au transfert des associations départementales pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles, les ADASEA.

Mes chers collègues, sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances vous propose de rejeter les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » et d'adopter sans modification les crédits du CASDAR, ainsi que les trois articles rattachés 48, 48 bis et 48 ter.

Je laisse à mon collègue Joël Bourdin le soin de poursuivre la présentation des crédits de la mission.

La parole est à M. Joël Bourdin, rapporteur spécial.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens tout d'abord à remercier mon co-rapporteur Yannick Botrel de l'exposé qu'il vient de faire au nom de la commission des finances. Pour ma part, je formulerai également en conclusion quelques observations à titre personnel.

Je voudrais d'abord faire une remarque sur les dépenses fiscales rattachées à la mission en 2012. Vous trouverez tous les éléments chiffrés dans notre rapport. Je ne m'attarderai donc pas sur leur détail.

Je relève avec une grande satisfaction que le rapport du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, dit « rapport Guillaume », affiche des résultats satisfaisants pour la mission APAFAR. En effet, la grande majorité des mesures rattachées à la mission sont jugées efficaces. Sur trente-sept dispositions évaluées, représentant près de 2, 2 milliards d'euros, vingt-huit sont jugées assez ou très efficaces et couvrent la quasi-totalité des 2, 2 milliards d'euros de dépenses.

Les neuf niches fiscales inefficaces ne coûteraient en effet que 2 millions d'euros, soit moins de 0, 1 % des dépenses fiscales rattachées à la mission.

Nous demandons qu'un tel effort dans l'évaluation des dépenses fiscales soit poursuivi régulièrement.

Pour l'heure, monsieur le ministre, pourrions-nous au moins disposer dans le projet annuel de performances de la mission APAFAR d'un récapitulatif global à l'échelle de la mission de ces mesures ?

J'en viens à mes observations sur chacun des deux programmes de la mission dont je suis chargé, ainsi qu'au compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

Je me félicite tout d'abord que le programme 149 « Forêt » dispose à partir d'une nouvelle nomenclature, dont l'objectif est d'offrir une présentation par dispositif permettant un meilleur suivi de l'exécution des crédits.

Je retiens surtout que le principal opérateur du programme, l'Office national des forêts, sur lequel j'ai rédigé un rapport au début de l'année 2010, voit sa subvention augmenter légèrement depuis trois ans. Sa situation financière reste en effet difficile.

L'article 48 du présent projet de loi de finances va bien dans le sens d'une clarification des relations financières de l'office avec l'État et les collectivités territoriales, mais ce ne sera malheureusement pas suffisant.

Les nombreuses suppressions de postes intervenues à l'ONF doivent être relevées. Avec 9 500 salariés aujourd'hui, l'Office a perdu plus du tiers de ses effectifs en vingt-cinq ans. Il en découle évidemment un climat social dégradé, sur lequel on peut s'interroger.

Les dépenses fiscales qui relèvent du programme 149 « Forêt » doivent incarner les priorités stratégiques de la politique forestière, centrée notamment sur une meilleure valorisation de la ressource bois.

La mise en place du compte d'épargne d'assurance pour la forêt doit contribuer plus particulièrement à relever ce défi, mais sous réserve de sa diffusion auprès des sylviculteurs. Où en est-on à ce sujet, monsieur le ministre ?

J'en arrive maintenant au quatrième programme de la mission, le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui est en fait le programme support de la mission. Il se caractérise par un suivi scrupuleux de la démarche de suppressions d'emplois, au moment où des efforts de plus en plus importants sont exigés de la part de nos administrations.

Le plafond d'emplois baisse ainsi de 381 équivalents temps plein travaillé, ou ETPT, en 2012, après avoir été réduit de 375 ETPT en 2011, de 613 ETPT en 2010 et de 1 124 ETPT en 2009.

Nous préconisons une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes de la mission pour la présentation du projet de loi de finances pour 2013, dans la mesure où la concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein d'un unique programme support, le programme 215, n'est plus aujourd'hui justifiée par les adaptations liées à la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la LOLF, ou par la réorganisation du ministère. Monsieur le ministre, pouvez-vous prendre aujourd'hui l'engagement de procéder à cette ventilation l'année prochaine ?

Par ailleurs, le recensement général agricole, opération rendue obligatoire pour tous les États membres de l'Union européenne, s'est terminé cette année. Pouvez-vous nous en dresser un rapide bilan ?

J'en viens au CASDAR.

Ses recettes sont constituées de 85 % du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles. Elles sont évaluées à 110, 5 millions d'euros pour 2012, étant précisé que, s'agissant d'un compte d'affectation spéciale, le montant des engagements est ajusté tout au long de l'année au niveau de la recette constatée.

Alors que les recettes du CASDAR ont été sous-évaluées plusieurs années consécutives et que les crédits ont été relativement sous-consommés, cela n'a pas été le cas en 2010. La fin de l'écart positif entre les ressources et les dépenses du compte ne plaide donc plus pour une baisse de la fraction du produit de la taxe affectée au CASDAR. En revanche, une utilisation plus optimale des crédits est toujours requise.

Or le paradoxe veut que ce soit pendant cette période plus difficile pour le compte que de nouvelles compétences lui aient été dévolues. Je pense par exemple au financement des actions de génétique animale depuis cette année.

Je relève surtout que le recours à des comités scientifiques au cours des procédures d'appel à projets représente une avancée notable, de même que la multiplication des contrôles et des évaluations des projets de développement agricole et rural.

Ce souhait résulte notamment du constat, déjà formulé, sur la justification insuffisante des crédits. Cette insuffisance ne permet pas de s'assurer que les crédits « fléchés » vers les chambres ou les instituts vont aux projets de développement, et non aux structures elles-mêmes.

Dans son rapport public annuel pour 2008, la Cour des comptes a ainsi relevé que, en matière d'aides au développement agricole, « la répartition des aides a toujours été fondée, de fait, non sur la nature des projets, mais sur la reconduction des subventions dans une logique de financement pérenne des structures ». Je souligne qu'une telle « logique d'abonnement aux aides » est aux antipodes d'une démarche de performance.

À titre personnel, je suis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », même si la commission des finances a fait le choix de demander à la Haute Assemblée le rejet des crédits.

En revanche, je partage totalement les propositions qui nous ont été faites sur l'adoption des crédits du CASDAR, sous le bénéfice des observations que j'ai formulées, ainsi que des trois articles rattachés.

Comme l'a rappelé notre collègue Yannick Botrel, j'ai effectivement demandé, voilà un peu plus de deux ans, dans un rapport d'information sur l'enquête de la Cour des comptes sur l'Office national des forêts, le réexamen du partage du coût du régime forestier, car le calcul des frais de garderie manque d'équité. L'article 48 du projet de loi de finances pour 2012 va dans ce sens ; je m'en félicite.

La parole est à Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'examen du budget de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » constitue l'occasion de nous pencher sur la politique menée par le Gouvernement en faveur de l'agriculture. Le budget de l'État y contribue, mais ce n'est pas le seul outil dont le Gouvernement dispose. Mon propos ira donc au-delà de la seule analyse des crédits, qui viennent d'ailleurs de nous être présentés par mes collègues rapporteurs spéciaux de la commission des finances.

La situation de l'agriculture s'améliore globalement depuis l'année 2009, durant laquelle la crise a touché quasiment toutes les filières. Néanmoins, tous les agriculteurs vous le diront : une hirondelle ne fait pas le printemps. Quatre phénomènes doivent nous inquiéter.

Premièrement, s'il est vrai que la diversité des territoires et des productions constitue une richesse, il n'en demeure pas moins que les agriculteurs ne s'en sortent pas de la même manière et que les inégalités se creusent. Par exemple, le revenu courant avant impôt par actif agricole est de 40 000 euros à 45 000 euros dans les grandes cultures, contre 15 000 euros en viande bovine. La sécheresse a encore pénalisé les éleveurs en 2011, même si la situation semble meilleure depuis l'automne. Le système des subventions européennes reste lui-même très inégalitaire.

Deuxièmement, les relations entre l'amont et l'aval restent déséquilibrées, ainsi que l'a mis en évidence l'Observatoire des prix et des marges. Hélas ! Ce dernier ne fait qu'observer le phénomène, sans le contrarier. La contractualisation, rendue obligatoire cette année pour les fruits et légumes et pour le lait, ne modifie nullement le rapport de force entre producteurs, industriels et grande distribution.

Troisièmement, les agriculteurs sont et seront exposés de plus en plus aux risques non seulement climatiques, mais aussi économiques, du fait de la volatilité des prix agricoles. De ce point de vue, les résultats du G20 agricole du mois de juin 2011 sont décevants. Les seules décisions concrètes ont été de mettre en place à l'échelon mondial un système d'information sur les marchés agricoles, pour mieux connaître l'état des stocks, et de favoriser le dialogue avant toute décision, comme la fermeture des frontières, ainsi que l'a fait la Russie l'année dernière, en interdisant les exportations de blé pour privilégier son approvisionnement intérieur. Rien sur la régulation des marchés financiers, rien sur la régulation des marchés agricoles ! Nous restons prisonniers de la vision libérale, qui a cours également à l'OMC.

Quatrièmement, la réforme de la politique agricole commune, la PAC, pour la période 2014-2020 ouvre une ère d'inquiétudes. Certes, le projet de cadre financier pluriannuel préserve le budget de la PAC en euros constants, à 371, 7 milliards d'euros, mais les négociations conduiront peut-être à réduire cette enveloppe. La réforme des aides et de l'organisation des marchés, qui a été dévoilée au mois d'octobre dernier, ne constitue pas une révolution pour la PAC. Celle-ci reste orientée vers les marchés, avec très peu de régulation, et même le démantèlement des quotas de sucre. Le verdissement de 30 % des aides vise à répondre à l'enjeu environnemental, qui est fondamental, mais qui doit être explicité.

Pour en revenir aux crédits de la mission, qui s'élèvent à un peu plus de 3, 5 milliards d'euros, je souhaite apporter trois commentaires rapides.

Tout d'abord, le budget de l'agriculture n'échappe pas à la rigueur, affichant une baisse initiale des moyens de 2, 1 % en crédits de paiement par rapport à 2011. En application du plan d'économies de 1 milliard d'euros supplémentaires annoncé par le Premier ministre, 22 millions d'euros ont encore été retirés lors de la discussion de la mission à l'Assemblée nationale. La contrainte pèse sur l'emploi, avec près de 450 emplois supprimés au total sur les programmes 206 et 215, et des réductions prévues également pour la quasi-totalité des opérateurs de la politique agricole : FranceAgriMer, Agence de services et de paiements. Enfin, les gels de crédits en cours d'exercice vont encore amputer les moyens réels du ministère. La rallonge de 210 millions d'euros votée à l'Assemblée pour financer l'allégement de charges sur le travail permanent en agriculture ne doit pas faire illusion.

Ensuite, monsieur le ministre, ce budget est très fortement contraint et vos choix ont surtout consisté à reconduire les crédits qui interviennent en complément de crédits européens – je pense à l'indemnité compensatoire de handicap naturel ou à la prime vache allaitante – ou ceux qui servent à compenser les exonérations de charge. Les 500 millions d'euros qui étaient initialement prévus sont désormais portés à 710 millions d'euros, soit un tiers du programme 154. Bref, c'est un budget de dépenses obligatoires.

Enfin, monsieur le ministre, vos marges de manœuvre face aux crises sont bien maigres. Le Fonds national de gestion des risques en agriculture n'est pas doté, le dispositif « agriculteurs en difficultés », ou AGRIDIFF, et le Fonds d'allégement des charges reviennent à leur étiage. Nous devons espérer ne pas connaître d'imprévu en 2012.

La baisse des charges sociales dans le travail agricole permanent, qui constitue votre axe majeur pour 2012, ne répond pas aux véritables enjeux actuels, même si elle soulage momentanément les agriculteurs.

Je voudrais aussi évoquer brièvement l'agriculture ultra-marine. Le conseil interministériel de l'outre-mer a proposé de développer l'agriculture outre-mer en s'appuyant sur les cultures traditionnelles, banane et canne à sucre, mais aussi en appuyant de nouvelles productions destinées au marché local.

Le rapport que mes collègues et moi-même avons élaboré souligne l'importance de l'agriculture outre-mer et appelle à la soutenir fortement. En effet, ces territoires ultramarins disposent d'un énorme potentiel de développement, que la future PAC ne devra pas non plus oublier.

Telles étaient les remarques que je souhaitais formuler. Les critiques adressées à la politique agricole ont conduit la commission de l'économie à émettre un avis défavorable sur l'adoption des crédits de cette mission.

La parole est à Mme Odette Herviaux, rapporteure pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je me contenterai d'aborder trois points sur ce projet de budget : l'installation, la sécurité sanitaire et la pêche.

Premièrement, l'installation des jeunes agriculteurs est un enjeu essentiel. La population des exploitants agricoles vieillit. Plus de 40 % des exploitants ont plus de cinquante ans et la part des jeunes de moins de trente-cinq ans est tombée à 13 %, alors qu'elle était encore de 18 % au début des années deux mille.

Cette réalité est encore plus forte dans certains secteurs, comme l'élevage allaitant ou les productions animales spécialisées, comme la production porcine. C'est donc la question de la survie des filières qui est posée. Sans installation, aucune continuité des exploitations n'est possible, mais cela signifie aussi moins de progrès technique dans les domaines agronomique, économique et environnemental.

Certes, l'enveloppe est reconduite à l'identique par rapport à 2011 dans ce projet de budget, avec 55 millions d'euros pour la part nationale de la dotation jeunes agriculteurs, cofinancée à 50 % par le Fonds européen agricole pour le développement rural, le FEADER, 53 millions d'euros pour les prêts jeunes agriculteurs et 11, 5 millions d'euros sur le Fonds d'incitation et de communication pour l'installation en agriculture, le FICIA. À ces aides budgétaires s'ajoutent des aides fiscales dont le coût est estimé à 42 millions d'euros, ainsi que l'exonération de la taxe foncière.

Au total, l'installation est soutenue économiquement par l'État et par l'Union européenne, pour environ 350 millions d'euros par an. Cependant, les résultats ne sont pas au rendez-vous : on dénombre seulement 13 300 installations en 2009 et autant, semble-t-il, en 2010. Ces chiffres sont insuffisants pour assurer le renouvellement des générations. En outre, à peine 45 % des installations sont aidées.

Mon inquiétude vient essentiellement des coupes qui affectent les crédits d'accompagnement à l'installation : on a confié les missions des ADASEA aux chambres d'agriculture sans leur transférer les crédits. À elles de se débrouiller pour faire mieux avec une dotation passée de 14 millions d'euros voilà deux ans à 2 millions d'euros en 2012 et à rien du tout en 2013.

Deuxièmement, l'année 2011 est venue une nouvelle fois nous rappeler le très haut niveau d'exigence des consommateurs en matière de sécurité sanitaire des aliments. Les enjeux de santé publique et les enjeux économiques sont totalement imbriqués. Le programme 206 vise à répondre à ce défi. Paradoxalement, alors que ce programme est toujours affiché comme une priorité de l'État, les crédits qui y sont consacrés baissent pour la troisième année consécutive, pour passer en-dessous des 500 millions d'euros.

Je constate ainsi une réduction de 3 % des moyens consacrés à la lutte contre les maladies végétales et animales. Monsieur le ministre, vous faites le pari de la maîtrise totale du risque en 2012, alors qu'aujourd'hui, tant sur le végétal que sur le secteur animal, de nouvelles menaces peuvent apparaître.

Enfin, l'enveloppe consacrée au fonctionnement, notamment au financement des services vétérinaires, connaît un taux de progression zéro.

En termes d'effectifs, le programme 206 enregistre une nouvelle baisse de 66 équivalents temps plein travaillé pour 2012, après une baisse de 117 équivalents temps plein travaillé en 2011. Cette évolution est inquiétante au moment où les missions sont de plus en plus nombreuses.

Le syndicat national des inspecteurs de santé publique vétérinaire s'inquiète d'une telle situation, qui constitue un véritable désarmement progressif de notre arsenal de sécurité sanitaire, alors que celui-ci est actuellement un point fort de notre agriculture et de notre secteur agroalimentaire.

De son côté, l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, l'ANSES, reçoit une dotation de 66, 5 millions d'euros du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation », qui est, lui aussi, en baisse par rapport à 2011.

Pourtant, il est rentable d'investir dans la sécurité sanitaire, car cela permet d'éviter de devoir demain dépenser des centaines de millions d'euros pour régler les conséquences des crises.

Troisièmement, la réforme de la politique commune de la pêche, la PCP, est en marche, mais les propositions de la commission européenne sont lourdes de menaces : marchandisation des quotas, au travers des quotas individuels transférables, et réduction drastique de ceux-ci pour certaines pêcheries, avec la fixation de l'objectif d'atteindre le rendement maximum durable, le RMD, dès 2015, pour toutes les espèces.

Du point de vue budgétaire, je tiens à saluer la poursuite, au-delà de la fin du plan pour une pêche durable et responsable, le PPDR, des contrats bleus en 2012.

Mais, à nos yeux, depuis la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, la LMAP, on ne s'est pas attaqué à l'enjeu majeur que constitue la modernisation des équipements. Les navires restent vieillissants et les conditions de sécurité à bord doivent encore être améliorées.

Les crédits pour la pêche et l'aquaculture sont à peu près maintenus pour 2012, aux alentours de 60 millions d'euros, mais ils sont largement absorbés par les plans de sortie de flotte, à hauteur de 13 millions d'euros, et la contribution de l'État à l'assurance chômage intempéries, pour 6, 8 millions d'euros.

Or il faudrait avoir une vision plus offensive de la pêche, libérer davantage les crédits pour développer de nouveaux navires et soutenir des projets aquacoles innovants. À cet égard, monsieur le ministre, il nous semble que le compte n'y est pas.

Pour toutes ces raisons, mes conclusions rejoignent celles de ma collègue Renée Nicoux et de la commission de l'économie, saisie pour avis, qui recommande de ne pas adopter les crédits de la mission.

La parole est à M. Gérard César, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite avant tout rappeler que l'agriculture a une vocation de production. Pour nourrir 7 milliards d'êtres humains aujourd'hui, et 9 milliards en 2050, il faut produire.

La France, avec 30 millions d'hectares de surface agricole utilisée, est bien placée en Europe pour jouer un rôle éminent. Remarquons que l'agriculture et l'agroalimentaire contribuent, à hauteur de 8 milliards d'euros, à améliorer le solde de notre balance commerciale.

Cependant, on ne continuera à produire en France que si l'agriculteur gagne sa vie, s'il n'est pas écrasé sous le poids des contraintes et des charges. Je salue donc la politique de baisse de charges mise en œuvre par le Gouvernement, sur l'initiative de M. le ministre Bruno Le Maire

Après ces propos liminaires, je souhaite évoquer trois points importants : la forêt, les assurances agricoles et la viticulture.

Premier sujet, la forêt fait l'objet du programme 149. Ses crédits sont en légère décrue de 2 %, à 362, 5 millions d'euros. N'en tirons cependant pas la conclusion que l'État abandonne la forêt, bien au contraire.

D'abord, une partie de la baisse correspond à une mesure de transfert de la subvention pour charge de service public de l'Inventaire forestier national, l'IFN, vers le programme 159 « Information géographique et cartographique », conséquence de sa fusion avec l'Institut géographique national, l'IGN.

Ensuite, le budget continue à être mobilisé pour faire face aux conséquences de la tempête Klaus du mois de janvier 2009. Les crédits du plan de restauration des chablis demeurent à un niveau élevé, 95 millions d'euros pour 2012.

Enfin, je me félicite de l'effort de l'État pour participer au redressement des finances de l'ONF dans le cadre du nouveau contrat d'objectifs et de moyens signé au mois de juillet dernier pour la période 2012-2016.

La dotation de l'ONF s'élève à 185, 4 millions d'euros, dont 46 millions d'euros de contribution exceptionnelle. Ses ressources seront également accrues par la création d'une contribution calculée à la surface aux frais de garderie de l'ONF versés par les communes forestières, prévue à l'article 48 du projet de loi de finances pour 2012, rattaché à la présente mission.

Deuxième sujet, le rythme de progression des assurances agricoles n'est pas rapide, en tout cas pas à la hauteur de nos attentes, exprimées lors de la discussion de la LMAP.

L'enveloppe budgétaire destinée à subventionner les contrats d'assurance a baissé, passant de 133 millions d'euros à 100 millions d'euros au total, soit de 33 millions d'euros à 25 millions d'euros au niveau du budget de l'État, l'Europe prenant en charge 75 % de ces sommes.

Cette situation nous amène à demander une réflexion plus globale sur les freins à l'assurance. Certes, celle-ci est subventionnée jusqu'à 65 %. Mais la combinaison d'une exigence de perte de 30 % pour déclencher l'assurance, fixée dans la réglementation européenne, et d'une franchise de 25 % minimum conduit l'agriculteur à penser légitimement que l'assurance n'apporte pas une garantie suffisante.

Monsieur le ministre, pouvez-vous nous indiquer si, dans le cadre de la réforme de la PAC, nous pourrons assouplir les règles relatives aux franchises et aux seuils de perte à partir desquels l'assurance subventionnée peut être déclenchée ?

Par ailleurs, pouvez-vous nous indiquer où en est la réflexion du Gouvernement sur la mise en place d'une réassurance publique, chère à notre collègue Jean-Paul Emorine, qui constituait l'un des engagements pris durant la discussion de la LMAP ?

Troisième sujet, la viticulture. Peu de crédits y sont spécifiquement consacrés dans le projet de budget pour 2012, même si on peut penser que l'exonération des charges sur le travail permanent sera susceptible de bénéficier aussi aux viticulteurs.

Actions de promotion, arrachage et restructuration de vignobles relèvent essentiellement de crédits européens, à hauteur de plus de 250 millions d'euros.

Je rappelle que la production de vin est essentielle au sein de la « ferme France ». En 2011, nous retrouvons d'ailleurs, devant l'Italie, la première place européenne, donc mondiale, grâce à une récolte estimée à 50 millions d'hectolitres. Avec 18 milliards d'euros de chiffre d'affaires et un excédent extérieur de 6 milliards d'euros, les vins et spiritueux français sont un maillon fort de l'agriculture.

La politique d'amélioration de la qualité commence à porter ses fruits, mais une menace pointe : la réforme de l'organisation commune de marché unique de 2008 a accouché d'une catastrophe dont nous n'avons pas encore réussi à nous débarrasser : la fin des droits de plantation.

Instaurés pour contingenter la production, limiter les surproductions, garantir la qualité, protéger les terroirs traditionnels de la viticulture et éviter l'industrialisation de la vigne, les droits de plantation sont voués à disparaître, au plus tôt en 2016, au plus tard en 2018.

Le 4 avril dernier, le Sénat avait organisé un grand colloque pour soutenir le maintien de ces droits de plantation, en présence de M. le ministre et de parlementaires européens nous ayant apporté leur concours.

Angela Merkel et Nicolas Sarkozy ont appelé au rétablissement de ces droits. Aujourd'hui, quatorze États s'opposent à une telle suppression. Cette mobilisation n'a pas suffi à infléchir la position de la Commission européenne, qui, dans la nouvelle proposition de règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole, après 2013, a maintenu la suppression des droits de plantation. Je le rappelle que les textes de la future PAC sont soumis à codécision, impliquant un accord du Parlement européen, qui nous soutient et s'oppose à la libéralisation des droits.

Monsieur le ministre, nous avons l'impression que nous faisons du surplace sur ce dossier depuis l'été. Où en est la bataille diplomatique à Bruxelles pour abroger la décision, sachant qu'il manque encore soixante-six voix, provenant d'au moins deux États membres différents, pour parvenir à une majorité qualifiée au Conseil ?

La commission de l'économie a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Pour ma part, j'émets, à titre personnel, un avis favorable à leur adoption, ce qui n'étonnera personne.

La parole est à M. Henri Tandonnet, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c'est la première fois que je suis rapporteur pour avis du budget de l'agriculture ; je constate la grande continuité des choix budgétaires du Gouvernement au cours de ces dernières années.

Tout d'abord, les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » sont globalement préservés pour 2012, ce dont nous pouvons nous réjouir en ces temps de disette budgétaire.

Ces crédits, qui s'élèvent à un peu plus de 3, 5 milliards d'euros, sont loin de représenter l'essentiel des soutiens publics à l'agriculture. Il existe en effet près de 2 milliards d'euros d'allégements fiscaux complétant les aides au secteur agricole. Je me réjouis au passage, avec mes collègues de la commission des finances, que ces niches fiscales aient été jugées plutôt positivement par le « rapport Guillaume » du mois de juin dernier.

Il faut en avoir conscience, l'Europe reste le principal contributeur des politiques agricoles, la PAC représentant près de 9, 5 milliards d'euros par an pour la France : 8, 7 milliards d'euros sur le premier pilier et 750 millions d'euros sur le second, qui est consacré au développement agricole et rural.

Enfin, les collectivités territoriales apportent leur contribution, à hauteur de 1 milliard d'euros environ.

Dans le délai très court qui m'est imparti, je voudrais aborder deux sujets devant vous : la question des charges, en lien avec la situation de la filière fruits et légumes, et le problème de la ressource en eau.

Premier sujet, la baisse des charges. À cet égard, mon point de vue sera plus positif que celui de Mme Nicoux. Face à la baisse tendancielle des parts de marché de la France en fruits et en légumes, tant sur le territoire national qu'à l'export, il fallait réagir. La baisse de charges de un euro sur les salariés permanents va donner une bouffée d'air à ce secteur, qui en avait bien besoin.

L'année 2011 a été marquée par une crise majeure sur le concombre et la tomate, résultant de l'épidémie d'escherichia coli du mois de mai dernier, et sur la pêche nectarine. Un plan de sortie de crise a été présenté au mois de septembre par le ministre, combinant mesures conjoncturelles et structurelles, pour un montant de 25 millions d'euros.

Saluons cette initiative, mais il fallait aller plus loin, en proposant une amélioration durable de la compétitivité de l'ensemble de la filière, qui est soumise à très forte concurrence. C'est ce qu'ont fait nos collègues députés Jean Dionis du Séjour et Charles de Courson, en proposant à l'Assemblée nationale un amendement tendant à alléger les charges patronales, dans la limite de vingt salariés par exploitation.

Un débat plus large doit maintenant être engagé sur les moyens de faire peser sur une autre assiette que la production nationale le financement de notre protection sociale. La TVA sociale est réclamée par le monde agricole. Il s'agirait de changer radicalement de logique et de faire contribuer nos fournisseurs internationaux, dont nous consommons des produits non grevés par les charges sociales, à l'inverse de ceux qui sont fournis par nos agriculteurs. Cette piste mérite d'être étudiée avec sérieux et débattue, et pas d'être balayée d'un revers de main.

Je le souligne, il n'y a pas que les charges sociales qui pénalisent notre agriculture. Les charges administratives et la lourdeur des procédures constituent également un fardeau qui fait perdre en productivité et en compétitivité.

Exact !

La simplification est un combat quotidien et sera également un des enjeux forts de la future réforme de la PAC.

Deuxième sujet, la question de la ressource en eau. L'épisode de sécheresse du printemps dernier a montré la fragilité de notre agriculture devant le manque temporaire d'eau, posant la question de la gestion de la ressource, afin de garantir les productions et les politiques contractuelles associées.

Le projet de budget qui nous est présenté s'inscrit dans la droite ligne du choix fait en 2008 de désengager le ministère de l'agriculture du financement de l'hydraulique agricole. Seuls 2, 8 millions d'euros restent prévus pour l'entretien des ouvrages qui sont du domaine de l'État.

Il faut donc trouver d'autres financeurs. Les investissements collectifs d'hydraulique agricole, tels que ceux qui sont nécessaires à la construction de retenues collinaires, bénéficient d'une enveloppe dans le cadre du programme de développement rural hexagonal, le PDRH, qui décrit la mise en œuvre du deuxième pilier de la PAC.

Par ailleurs, les agences de bassin ont pris le relais de l'État et peuvent subventionner les opérations qui leur sont présentées. Certaines collectivités locales complètent ces financements.

Les difficultés des projets tiennent moins à l'absence de financement qu'à des contraintes administratives et techniques, trop lourdes et difficilement compréhensibles sur le terrain. Après sa visite en Lot-et-Garonne, le Président de la République a annoncé, au mois de juin dernier, un plan sur cinq ans tendant à la création de retenues d'eau, des modifications législatives et réglementaires pour limiter les recours abusifs contre les projets des agriculteurs et un renforcement des compétences des chambres d'agriculture.

Monsieur le ministre, pouvez-vous nous dire où en est ce plan ? Quand la création de retenues collinaires sera-t-elle facilitée ? Ces retenues, qui pourraient également améliorer l'état écologique des cours d'eau, vont vite devenir vitales.

Enfin, je souhaiterais que le ministère de l'agriculture ne laisse pas au seul ministère de l'écologie la gestion de ce dossier, car l'intérêt des producteurs doit aussi être défendu dans la gestion de l'eau. J'ai peur que nos agriculteurs ne se sentent un peu seuls face aux agences de bassin.

Pour conclure, je signale que, si la commission de l'économie a émis un avis défavorable sur l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », je me prononce, à titre personnel, pour leur adoption.

Très bien !

La parole est à M. Raymond Vall, rapporteur pour avis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, partageant un grand nombre des propos qui viennent d'être tenus, je me bornerai à aborder trois points : les réponses à la crise de l'élevage, l'importance de l'enjeu alimentaire pour l'agriculture et, enfin, la problématique cruciale du développement rural pour les territoires enclavés.

J'évoquerai donc tout d'abord la crise de l'élevage, dont les effets se sont fait ressentir au printemps, la sécheresse ayant conduit les éleveurs en bovins allaitants à décapitaliser, de peur de ne plus pouvoir nourrir leur bétail.

Je ne m'appesantirai pas sur l'état de la filière, vous renvoyant à l'excellent rapport d'information réalisé par notre collègue Gérard Bailly au nom de la commission de l'économie, dans lequel il tirait la sonnette d'alarme sur les difficultés rencontrés, situation que confirme l'Institut de l'élevage dans une étude publiée au mois de septembre dernier. À ce stade, je me permettrai simplement de formuler trois remarques.

Premièrement, si la demande mondiale progresse, quantitativement et qualitativement, elle ne profite pas au marché national. Les éleveurs français, en raison d'une organisation peut-être insuffisante, ne semblent en effet pas être en mesure d'y répondre.

La mise en place d'un groupement d'intérêt économique chargé de l'exportation de la viande bovine française, dit GIE export, qui avait été envisagée, a rencontré l'opposition des industriels et n'a pas pu se concrétiser. Une solution va éventuellement pouvoir être trouvée au travers d'un groupement du même type, mais doté d'une structure plus souple.

Toutefois, je note une réduction des crédits budgétaires en faveur du soutien à l'export. Je pense que cela représente un risque.

Deuxièmement, l'ensemble des éleveurs s'inquiètent du contexte qui se dessine au niveau européen pour l'après-2014.

Les quotas laitiers disparaîtront. L'embellie des prix constatée en 2010 et 2011 se poursuivra-t-elle ou fera-t-elle place à une nouvelle crise du lait ? Vous le savez aussi bien que moi, 14 300 producteurs viennent de recevoir une nouvelle proposition de contrat de la part de Lactalis, jugée inacceptable et déséquilibrée par la Fédération nationale des producteurs de lait et l'ensemble des organisations agricoles. Dès lors, une question se pose : le « paquet lait » européen pourra-t-il être finalisé avant la fin de l'année, comme cela était prévu ?

Concernant l'élevage allaitant, les revenus restent faibles, mais la prime à la vache allaitante joue un rôle important pour équilibrer les trésoreries. Le montant correspondant à la part nationale est inscrit dans le budget 2012. Il s'agit d'une des dernières grandes primes couplées. Pourra-t-on la maintenir dans la future PAC ?

Troisièmement, pour le lait comme pour l'élevage allaitant, l'enjeu de la modernisation de la gestion des exploitations reste entier.

Plusieurs dispositifs sont inscrits au budget 2012, notamment le plan de modernisation des bâtiments d'élevage et le plan de performance énergétique. En outre, FranceAgriMer met à disposition des crédits de modernisation, issus de la dotation d'intervention provenant du programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires ». Ces dispositifs ont fait leurs preuves, mais ils restent, compte tenu de la situation, d'ampleur modeste et les résultats ne sont pas visibles.

En matière d'énergies renouvelables, par exemple, nous n'avons pas rattrapé notre retard. Ainsi, pour la méthanisation, la France ne compte que quelques dizaines d'unités de production, contre plus de 4 000 en Allemagne. Dans ces domaines, il faut le rappeler, le retard pris est dû à des problèmes, non pas seulement financiers, mais aussi de réglementation et d'administration.

C'est très vrai !

Nous devrons absolument trouver une solution pour répondre à ce besoin de simplification.

J'évoquerai ensuite le lien entre l'agriculture et l'alimentation, rappelant que nous avions unanimement salué les avancées qu'avait permises la LMAP sur ce thème.

Ah !

Les crédits consacrés au programme national pour l'alimentation progressent, ce que je salue, même si le montant de l'enveloppe, environ 3, 2 millions d'euros, reste modeste.

Le lien entre agriculture et alimentation doit être renforcé, pour faire du consommateur un allié de l'agriculteur, prêt à payer le juste prix d'une production de qualité. Ce lien passe aussi par les circuits courts. À ce titre, je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir modifié l'article 53 du code des marchés publics, ce qui permet dorénavant aux collectivités de faciliter l'accès des filières de production locale à la restauration collective.

Un autre aspect du lien entre agriculture et alimentation réside dans le développement du bio. Les crédits qui lui sont consacrés sont maintenus en 2012, à hauteur d'environ 6 millions d'euros. Toutefois, en divisant par deux l'avantage fiscal pour le maintien des surfaces cultivées en bio en 2011, le Gouvernement a, me semble-t-il, envoyé un mauvais signal.

Cela suffit largement !

La cible de 6 % de surfaces bio en 2013 est d'ores et déjà inatteignable.

Sur le bio comme sur les circuits courts, je salue l'engagement des collectivités locales, qui apportent leur soutien financier à des projets locaux souvent innovants.

J'aborderai enfin, comme je l'avais fait l'an dernier à l'occasion de l'examen des crédits de cette même mission, le problème des territoires ruraux enclavés.

Monsieur le ministre, vous vous êtes rendu tout récemment dans le Gers, et nous nous sommes entretenus à cette occasion avec les forces vives agricoles du département. Vous avez d'ailleurs pu avoir confirmation de ce que nous vous indiquions. Vous êtes également ministre de l'aménagement du territoire, et je salue les efforts que vous faites à la tête de ce ministère, depuis déjà un certain temps, ainsi que les mesures que vous y avez prises.

Très bien !

Si nous n'y prenons garde, tous ces efforts seront à mon avis annihilés par la situation catastrophique que connaissent certains territoires ruraux.

Je mentionnerai simplement les difficultés rencontrées pour assurer le transport des productions, qui sont telles que l'on voit poindre à l'horizon la menace d'une délocalisation. Les capacités de stockage devront être augmentées de 10 % pour constituer des stocks tampons. Aujourd'hui, certains territoires ruraux ne possèdent ni voies ferrées ni routes dignes de ce nom : les stockages seront donc délocalisés près des ports ou des grands axes, ce qui est évidemment pénalisant.

Monsieur le ministre, le maintien de l'effort budgétaire en faveur de cette mission est, dans une conjoncture aussi difficile, tout à votre honneur. Pour autant, j'estime que, globalement, compte tenu de la diversité du territoire français, une stratégie trop tournée vers la compétitivité, qui répond certes aux exigences du marché mondial, fragilise le modèle français d'une agriculture diversifiée.

Par ailleurs, le soutien aux mesures agro-environnementales est trop faible, l'hydraulique agricole n'est plus financé, le plan de modernisation des bâtiments d'élevage et le plan de performance énergétique sont maintenus, mais se révèlent insuffisants pour rattraper notre retard, en particulier par rapport à l'Allemagne.

Pour toutes ces raisons, je me situe dans la même ligne de pensée que la commission. Si j'émets un avis favorable sur le CASDAR, je suis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».

C'est dommage !

Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d'intervention générale et celui de l'explication de vote.

Je vous rappelle aussi que, en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de quarante minutes pour intervenir.

Dans la mesure où il est d'ores et déjà acté que nous devrons siéger cette nuit, j'invite chacune et chacun à respecter le temps de parole qui lui est imparti.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Mireille Schurch.

Monsieur le ministre, en vous exprimant devant les députés, vous vous êtes déclaré « profondément convaincu que l'avenir de l'agriculture ne se jouera pas sur l'augmentation ou la baisse du budget du ministère de l'agriculture. » Vous avez même ajouté ceci : « Ne laissons pas croire aux paysans français que c'est sur les crédits du ministère que se joueront leur compétitivité et leur capacité à réussir demain ! ».

S'il est vrai que la politique agricole commune pèse bien plus que le budget national de l'agriculture, cela ne doit pas pour autant permettre de justifier le coup de rabot de 22 millions d'euros sur le budget de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », qui fait suite à ceux des années précédentes et à la révision générale des politiques publiques, la RGPP, que nous n'avons de cesse de condamner.

La politique agricole nationale doit, certes, permettre le maintien des grands dispositifs nationaux de solidarité et d'aménagement du territoire que sont la prime à la vache allaitante, l'indemnité compensatrice de handicap naturel et la prime herbagère agro-environnementale.

Au-delà, des questions aussi essentielles que le revenu agricole, la formation, l'agronomie, la transmission, la diversification des modes de production ou le volet sanitaire relèvent, pour beaucoup, de l'impulsion que peut donner le budget de l'agriculture.

L'urgence d'une nouvelle loi d'orientation agricole se fait sentir, au regard de l'évolution actuelle de l'agriculture française. Nous formons donc le vœu que les conditions soient réunies au mois de juin 2012 pour proposer autre chose à la « ferme France » et pour infléchir la PAC 2014-2020 dans un sens plus équitable.

Monsieur le ministre, vous avez longuement évoqué la question de la compétitivité. La réduction du coût du travail n'est pas une option que nous partageons. Pour réduire d'un euro le coût du travail des plus bas salaires des travailleurs agricoles, d'une part, vous reprenez de l'argent dans la poche de tous les agriculteurs, y compris ceux qui n'emploient pas de salariés, et ce par le relèvement de la taxe intérieure de consommation sur le nouveau gazole, et, d'autre part, vous taxez doublement les boissons sucrées, ce qui pénalisera les jeunes et être contre-productif en matière de lutte contre l'alcoolisme.

Avouez que ce tour de passe-passe à 220 millions d'euros ne convainc personne, pas même ses prétendus bénéficiaires. La dégressivité du système, au-delà de 1, 1 fois le SMIC est une « machine à perdre », pour reprendre la formule employée par Angélique Delahaye, présidente des Producteurs de légumes de France, qui ajoute : « Mieux nous payons nos salariés, moins nous recevons d'allégements. »

La productivité, autre volet de la compétitivité, trouve également ses limites quand une truie atteint les 28 porcelets à l'année, quand une vache dépasse les 15 000 litres de lait ou quand un hectare de maïs ou de blé peut produire entre 80 et 120 quintaux. Ces objectifs insensés épuisent les sols et les animaux.

Les pistes qui consisteraient à rogner sur le volet social et le volet environnemental pour améliorer productivité et compétitivité n'ont pas d'avenir. Vous avez raison quand vous dites qu'on ne peut pas systématiquement tordre le cou des paysans ou faire du dumping social. Mais, de grâce, passons aux actes !

Les outils que vous avez mis en place restent insuffisants à nos yeux. Je veux évoquer, d'une part, la contractualisation, et, d'autre part, l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires.

L'exemple des négociations entre les producteurs de lait et Lactalis montre toutes les difficultés d'une contractualisation qui se voudrait équilibrée.

Très juste !

Monsieur le ministre, quand comptez-vous publier le décret portant création des organisations de producteurs, que ces derniers attendent ? J'espère obtenir une réponse de votre part. Les producteurs tentent d'imposer un accord tripartite, ce que refuse Lactalis, qui les pousse à signer des contrats individuels et à accepter des conditions à son avantage, notamment en matière de rupture contractuelle.

Par ailleurs, l'Observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires a publié son premier rapport le 27 juin dernier.

Il en ressort des données intéressantes. La marge commerciale représente en moyenne entre 35 % et 59 % du prix au détail selon les fruits et légumes, 35 % pour l'emmental, 30 % pour le yaourt. Pour la viande porcine, la marge brute des grandes et moyennes surfaces représente plus de 50 % du prix au détail de la longe et 45 % de celui du jambon cuit.

Tous cela montre que la part restant au producteur peut être modulée en sa faveur, afin d'assurer un revenu agricole décent, de pérenniser nos exploitations et de renforcer nos capacités productives. Il reste à faire preuve d'imagination, à avoir la volonté politique d'intervenir dans la répartition des marges, avec, pour point de départ, la fourchette incompressible de la marge indispensable au premier maillon de la chaîne, celui de la production.

Monsieur le ministre, il n'est pas dans nos habitudes de ne pas souligner ce qui nous paraît positif. Aussi, nous vous remercions d'avoir modifié par décret l'article du code des marchés publics relatif aux circuits courts dans la restauration scolaire, qu'évoquait Raymond Vall à l'instant. Nous espérons que ce dispositif ne sera pas remis en cause et qu'il permettra de faciliter l'achat de produits locaux pour nos collectivités. Cela devrait également contribuer à une amélioration qualitative et diététique, objectif, que nous partagions dès l'origine, inscrit au titre Ier de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Bien d'autres sujets ont émaillé cette année 2011. Je pense notamment à la sécheresse.

L'acompte de 100 millions d'euros, l'anticipation du versement des aides PAC et la facilitation des transports de fourrage ne sont, certes, pas des mesures négligeables pour atténuer les effets de la sécheresse.

Mais, dans mon département de l'Allier, la règle fondée sur un taux de 13 % de perte de revenus a privé un certain nombre d'éleveurs de ces aides. Pour cette raison, l'enveloppe de 12, 5 millions d'euros que vous avez mise à la disposition du département ne serait pas entièrement consommée.

Monsieur le ministre, je me permets donc relayer auprès de vous une demande des agriculteurs des exploitations tout en herbe : ceux-ci souhaitent un système de calcul plus favorable, qui pourrait fonctionner, par exemple, sur la base de 45 % de fourrage perdu. Je vous saurais gré de bien vouloir m'apporter une réponse aujourd'hui.

Les propositions du Président de la République concernant le stockage de l'eau appellent un véritable engagement financier pour ne pas se réduire à un affichage supplémentaire. Le stockage de l'eau concerne essentiellement le dépannage des cultures d'irrigation. Il conviendrait de lever les intérêts divergents entre EDF et le pompage de l'eau, notamment l'été. D'autres mesures de réduction des cultures gourmandes en eau, d'assolement et de rotation des cultures, de stockages régionaux de fourrages mériteraient d'être étudiées et réalisées.

Je voudrais maintenant évoquer brièvement la PAC 2014-2020, dont l'avenir reste incertain dans le contexte actuel de crise et de dette des États.

Le maintien du budget de la PAC, le plafonnement des aides et le verdissement sont a priori des mesures qui vont dans le bon sens. Cependant, il faudra rester prudent et examiner avec attention les conditions d'attribution. Par exemple, il est très inquiétant de voir que la première région agricole de France, la Bretagne, perdrait 120 millions d'euros après 2013, soit une perte moyenne de 70 euros par hectare.

L'abandon des quotas laitiers et la suppression du régime des droits de plantation sont des mesures obtenues par les pays les plus ultralibéraux, mesures qui contribueront à déréguler encore davantage le marché.

Au sein de cette nouvelle PAC, le traité de Lisbonne et les règles de la concurrence libre et non faussée continuent de s'appliquer. Dans le cadre de l'OMC, l'abaissement des droits de douane, ainsi que le troc entre notre agriculture et les produits manufacturés se poursuivent. Nos priorités devraient être ailleurs : il s'agit de nourrir les 500 millions d'Européens, de faire bénéficier de notre coopération les pays les plus démunis, d'assurer des revenus décents aux producteurs et de mettre au point l'agriculture de demain, à la fois productive et durable.

À cette fin, l'obligation de trois cultures irait dans le bon sens. Monsieur le ministre, les précédentes réformes de la PAC ont été désastreuses, et celle qui nous arrive est plus qu'imparfaite. Un débat sur les résultats du dernier recensement général agricole devrait permettre une analyse plus fine des dégâts entraînés par les politiques agricoles mises en œuvre. Dans ce contexte, les mesures d'aide en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs pourraient-elles s'appliquer, comme cela est demandé dans mon département, avec une rétroactivité de cinq ans ? J'attends aussi votre réponse à cette question.

Les sénateurs communistes ont proposé, lors de l'examen des différents textes, les mesures qu'ils jugent indispensables pour assurer des revenus agricoles aux travailleurs du secteur permettant de vivre dignement, pour rompre le cercle vicieux du déséquilibre dans les rapports commerciaux, qui pèse à la fois sur les agriculteurs et sur les consommateurs, dont le pouvoir d'achat est au plus mal.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, nous défendons une agriculture durable, dans notre pays comme dans le monde. Ce projet de budget n'est pas à la hauteur du changement radical de politique agricole qu'il convient d'engager, le Gouvernement ne paraissant pas en avoir la volonté. Vous le comprendrez donc, les sénateurs de mon groupe voteront contre les crédits de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».

M. le président. La parole est à M. Charles Revet.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire a pris sa part de responsabilité dans la lutte contre les déficits. Son budget a, en effet, été élaboré dans le strict respect des plafonds de crédits arrêtés par le Parlement dans le cadre de la loi du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014. Il a également le mérite de tenir les engagements pris au cours des années précédentes. C'est notamment le cas des crédits dédiés aux mesures concourant au revenu des exploitants agricoles.

En effet, vous avez souhaité retenir, monsieur le ministre, un certain nombre de priorités pour 2012, en réponse, dans la plupart des cas, à une situation conjoncturelle particulièrement difficile.

Ces priorités répondent à la nécessité soit d'apporter des solutions à la situation économique dégradée de nombreuses filières, soit de renforcer la compétitivité de l'agriculture française.

J'évoquerai les plans stratégiques de développement des filières, la reconduction des compléments nationaux aux soutiens communautaires, avec le maintien d'une enveloppe constante pour les indemnités compensatoires de handicap naturel, les ICHN, ou les primes herbagères agro-environnementales, les PHAE, prorogées jusqu'en 2014, ou encore d'une politique en faveur d'un développement équilibré de la forêt.

L'installation des jeunes agriculteurs reste un axe important de ce budget, et il faut s'en féliciter. L'enveloppe budgétaire consacrée à la politique d'installation avait enregistré en 2009 une augmentation importante de 13, 3 %, pour accompagner la réforme des parcours à l'installation. Depuis lors, elle est reconduite à l'identique, et ce sera encore le cas pour 2012.

Il s'agit donc d'un budget qui permet de contribuer à la compétitivité de l'agriculture française, celle-ci passant par la maîtrise des coûts de production, la dotation au titre des charges patronales pour l'embauche de travailleurs occasionnels étant stabilisée.

Parallèlement, un allégement de charges de 210 millions d'euros pour le travail permanent est venu en complément, et il faut s'en réjouir. En effet, nos collègues députés ont adopté un amendement visant à mettre en œuvre un dispositif d'abaissement du coût du travail des salariés permanents dans l'agriculture. Nous le savons, l'emploi salarié permanent ne représente malheureusement que 15 % des emplois du secteur de la production agricole, et il a tendance à diminuer depuis quelques années.

Cette mesure vise à enrayer la précarisation des emplois agricoles et à favoriser l'embauche de salariés permanents. Nous vous remercions, monsieur le ministre, d'y avoir été favorable. Bien évidemment, ce dispositif d'exonération des cotisations doit être soumis à l'examen de la Commission européenne.

Une telle disposition marque une avancée dans la prise en compte de la problématique relative à l'emploi permanent, bien qu'elle ne permette pas de ramener le coût du travail en France aux niveaux observés dans d'autres pays de l'Union européenne.

En Allemagne, par exemple, le coût du travail n'est pas le même. Nous savons que les emplois agricoles y sont massivement occupés par des intérimaires étrangers, mis à disposition par des sociétés prestataires de service dont le siège est situé hors d'Allemagne. Même s'il existe une rotation des personnes, cette main-d'œuvre n'est pas occasionnelle, et fait partie intégrante du process de production. Les conséquences sont des coûts sensiblement plus faibles.

On assiste de plus en Allemagne à la prédominance d'installations modernes dans près de 85 % des fermes, permettant aux agriculteurs d'utiliser l'énergie créée dans le cadre de leurs propres productions agricoles. C'est ainsi qu'il existe aujourd'hui 4 000 installations de biogaz, pour une capacité totale de production d'énergie de 1 400 mégawatts. Au niveau européen, l'Allemagne se place en tête en matière de biogaz, avec une part de 50, 5 % de la production.

Le développement des installations de méthanisation dans ce pays, notamment pour l'élevage du porc, a bien entendu une incidence sur le prix de revient de la viande porcine et sur la compétitivité des ateliers de production porcine.

Dans le secteur du porc, l'ensemble des deux facteurs, coût du travail et développement de la méthanisation, crée pour notre pays une source de distorsion de concurrence qui ne nous est pas favorable, et nos élevages de porcs ont bien du mal à faire face.

Par ailleurs, la Commission européenne a annoncé les grandes lignes de la PAC pour 2013, à l'occasion de la présentation du cadre financier pluriannuel 2014-2020. Elle met en avant une convergence européenne des soutiens, une convergence nationale, un verdissement qui s'ajoute à la conditionnalité, ainsi que des mesures de renforcement du pouvoir de marché des agriculteurs et des mesures de gestion de marché, de crise et d'urgence.

La convergence européenne devra tenir compte des différences de coûts de production et de la parité du pouvoir d'achat entre États membres. Elle ne devra pas se traduire par une remise en cause profonde des économies agricoles des pays membres.

Au-delà des soutiens, il faudra aussi disposer des moyens de régulation à même de limiter les effets de la volatilité des marchés résultant de problèmes climatiques, sanitaires ou de marché, et permettre aux producteurs de tirer leur revenu de l'activité qu'ils exercent.

Enfin, les agriculteurs devront pouvoir disposer d'outils individuels de gestion de leurs risques.

Je souhaite maintenant évoquer les mesures prises en faveur de la pêche et de l'aquaculture. Ayant été rapporteur du volet « pêche et aquaculture » du projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche en 2010, il s'agit là d'un sujet qui me tient tout particulièrement à cœur.

Il est important de le rappeler, ce volet de la LMAP a constitué le complément indispensable de la concertation organisée dans le cadre des Assises de la pêche, qui a notamment permis à notre pays d'être le premier à présenter, à la fin de l'année 2009, des propositions pour une réforme ambitieuse de la politique commune des pêches en 2012. Bien entendu, tout le mérite vous en revient, monsieur le ministre.

Toutes les mesures du plan pour une pêche durable et responsable, annoncé au mois de janvier 2008, ont été engagées et leur mise en œuvre a bien progressé. Ce plan avait été annoncé dans le contexte d'une hausse du prix du gazole, mais allait au-delà de ce seul aspect économique.

Il visait en effet à apporter une réponse durable aux défis écologique, social et économique auxquels la pêche française est aujourd'hui confrontée.

Parmi ses mesures, on retiendra la réforme de l'organisation professionnelle, évolution attendue de tous depuis de nombreuses années et organisée dans le cadre de la LMAP. Les pêcheurs sont désormais représentés au niveau local par un comité régional des pêches maritimes et des élevages marins, directement élu par les marins et les chefs d'entreprises, et, dans les départements qui en ont manifesté le souhait, par un comité départemental.

J'évoquerai également l'apport d'un soutien financier exceptionnel à l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer, pour renforcer son expertise halieutique et favoriser les partenariats entre les scientifiques et les pêcheurs.

La LMAP a eu pour ambition de mettre en place une véritable coopération entre pêcheurs et scientifiques – vous savez que j'avais beaucoup insisté sur ce point – concernant l'évaluation des stocks, coopération déterminante pour la fixation des quotas de pêche.

Ainsi, le Comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture, créé par la LMAP, a été installé au mois de juillet dernier et s'est réuni une seconde fois cet automne. Il est désormais le lieu de rencontre qui permet des échanges fructueux entre scientifiques et pêcheurs et la prise en compte de l'expertise propre à chacun. Ne pensez-vous pas, monsieur le ministre, qu'il faudrait élargir la mission de ce comité à l'ensemble des zones économiques maritimes, au-delà du niveau européen, c'est-à-dire au niveau du globe ?

Des organismes internationaux d'expertise participent au dispositif, comme le Conseil international pour l'exploration de la mer, le CIEM, ou encore la Commission générale des pêches pour la Méditerranée, la CGPM, la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique, l'ICCAT, la Commission des pêches pour l'Atlantique Centre-Ouest, la WECAFC, ou l'Organisation des pêcheries du Nord-Ouest Atlantique, la NAFO.

S'agissant du secteur des élevages marins, la LMAP a créé les schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine, dont l'objectif est de permettre d'identifier et de réserver les espaces propices au développement de cette activité. Ces schémas sont actuellement en cours d'élaboration. Les premiers devraient être adoptés à la fin de cette année. Pouvez-vous nous le confirmer, monsieur le ministre ? Combien sont déjà finalisés et dans quels délais l'ensemble des schémas sera-t-il établi ?

Le plan pour une pêche durable et responsable prévoyait aussi les contrats bleus, démarche très innovante dans la filière pêche, validée par la Commission européenne.

Compte tenu du grand intérêt de la démarche pour la filière, vous avez décidé, monsieur le ministre, de reconduire ces contrats jusqu'en 2013. Nous nous en félicitons. Ainsi, 630 navires se sont portés candidats.

Le bilan des mesures de la LMAP pour le secteur de la pêche et de l'aquaculture, déjà très positif, est encore en progression. En tant que rapporteur, mais aussi à titre personnel, je m'en réjouis.

Je vous poserai une dernière question, monsieur le ministre. L'an dernier, lors de l'examen de ce même budget, j'avais évoqué la question de l'allongement des périodes de pêche à la coquille Saint-Jacques, notamment pour Dieppe et Fécamp, que vous connaissez bien et qui sont directement concernés. Vous m'aviez indiqué que ce sujet faisait l'objet de discussions et que les pêcheurs devaient s'entendre sur ce sujet. Qu'en est-il aujourd'hui, monsieur le ministre ?

Je vous remercie des réponses que vous pourrez m'apporter et j'apporte évidemment, avec le groupe UMP, mon soutien au projet de budget que vous nous présentez.