Intervention de Éric Doligé

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens tout d’abord à remercier Mme le rapporteur de l’important travail qu’elle a accompli dans un temps limité afin que nous puissions à tout le moins engager aujourd’hui une discussion générale sur cette proposition de loi relative à la simplification des normes applicables aux collectivités locales.

Je remercie également le groupe UMP d’avoir accepté d’inscrire ce texte dans une niche avant la suspension des travaux du Sénat.

Depuis des années, comme beaucoup d’entre vous, je suis au contact permanent des citoyens, des entreprises et des fonctionnaires de nos collectivités. Tous étouffent sous le poids des contraintes politiques de notre société, et nous-mêmes, dans nos diverses fonctions, nous ne sommes pas les derniers à nous plaindre de devoir nous plier à la norme.

Nombre de nos collègues se sont déjà penchés sur ce sujet au cours des dernières années, notamment Alain Lambert, qui a présidé un groupe de travail portant sur les relations entre l’État et les collectivités territoriales, Claude Belot, au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, et bien d’autres encore. De surcroît, vous fûtes nombreux à prendre part à ces travaux et à soutenir toute proposition allant dans le sens d’un allégement.

Deux décisions majeures ont été prises ces dernières années, qui ne produisent pas encore tous les effets attendus : la création de la commission consultative d’évaluation des normes, la CCEN, et le moratoire sur l’édiction des normes réglementaires, instauré par une circulaire du Premier ministre datée du 6 juillet 2010, sans oublier la nomination d’un commissaire à la simplification.

Comme je l’ai écrit dans le rapport que j’ai remis au Président de la République l’année dernière, « exponentiel, instable, obscur, l’édifice normatif est devenu au fil des ans un véritable engrenage pour les collectivités territoriales. Alors qu’il devrait favoriser la culture de projets et soutenir les initiatives locales, il apparaît comme un frein à la compétitivité, une source de complexité, voire une perte de temps ».

Durant trois mois, dans le cadre de la mission qui m’a été confiée par le Président de la République, j’ai eu l’opportunité de rencontrer les présidents de chacun des organismes qui représentent les différents niveaux de collectivités : AMF, ADF, ARF, association des maires ruraux, celle des maires de montagne, des maires des grandes villes, des villes moyennes et des villes du littoral, de multiples associations, sans oublier de nombreux syndicats professionnels et organismes.

J’ai également auditionné un certain nombre de ministres et j’ai pu dépouiller des centaines de questionnaires.

Comme un leitmotiv, tous m’ont fait la même déclaration : « Nous n’en pouvons plus. Nous croulons sous le poids des lois, des normes, des règlements, des circulaires ; dans ces conditions, nous ne pouvons pas être compétitifs dans un monde qui change et qui nécessite de la réactivité. »

Par ailleurs, nul n’est en mesure de connaître les 400 000 normes applicables aux collectivités et qui, par définition, doivent être respectées à la lettre.

L’explosion normative n’est pas uniquement imputable aux services de l’État, loin s’en faut. L’Europe, les collectivités, le Parlement, les organismes spécialisés ne sont pas en reste.

Mes chers collègues, tout ce qui est écrit dans la présente proposition de loi m’a été « dicté » par vous et par ceux qui vous représentent, au sein de vos diverses associations d’élus. Puis-je me permettre de préciser que celles-ci sont majoritairement de gauche ? Or j’ai entendu exactement les mêmes arguments sur l’ensemble du spectre de l’échiquier politique : il faut réformer, il faut simplifier, il faut être réaliste et pragmatique et ne plus reporter à demain ce qui doit être fait aujourd’hui – plus encore, peut-être, en période de crise.

Par décence, je ne citerai pas nominativement mes interlocuteurs : je risquerais d’en mettre certains mal à l’aise.

Comme vous tous, je circule beaucoup, je participe à des réunions d’élus, organisées par les associations des maires des différents départements, dont les représentants me demandent sans cesse où en est la proposition de loi de simplification des normes. Ils ne comprennent pas pourquoi ce texte, attendu depuis si longtemps, n’est pas encore adopté. Je serais surpris qu’ils acceptent que cette proposition de loi devienne l’otage d’intérêts purement politiques.

Mes chers collègues, cette situation ne donne pas une bonne image du Parlement. En outre, nous n’assumons pas notre rôle de défenseur des collectivités ! Je n’ai pas assisté à une réunion d’élus sans que me soit donné l’exemple de situations ubuesques et inacceptables qui, pourtant, font écho à des réalités que vous connaissez bien.

Je me souviens qu’il y a une dizaine d’années, alors que je recevais, en tant que président des maires du Loiret, M. Jean-Paul Delevoye, alors président de l’association des maires de France, notre collègue Jean-Noël Cardoux avait proposé la création d’un « prix du Père Ubu » afin de dénoncer les absurdités de notre système.

Nous avons, pour la plupart, une expérience d’exécutif local. Nous ne pouvons plus tolérer qu’un projet d’aménagement qui doit être réalisé en dix-huit mois attende trois ans, voire quatre ou plus, avant de voir le jour, subissant trop souvent des évolutions considérables. Et je ne parle pas des règles administratives qui évoluent sans cesse, imposant des études supplémentaires et, comme chacun le sait, des surcoûts insupportables.

Faute de pouvoir respecter les délais auxquels nous nous sommes engagés, nous avons vu des entreprises opter pour d’autres territoires. Si celles-ci choisissent une autre implantation sur notre sol national, ce n’est qu’un moindre mal. Mais il n’est pas rare qu’elles retiennent un pays plus pragmatique que le nôtre.

Lorsque vous estimez à deux ans – en ménageant déjà une certaine marge de manœuvre – le délai nécessaire à l’installation d’une entreprise ou d’un équipement public, vous vous heurtez à la législation sur l’eau, puis aux fouilles archéologiques, en passant par la case diagnostic, et en espérant qu’il n’y ait pas une trace de pollution, un scarabée doré ou encore un crapaud calamite ! §

Il nous faut impérativement opérer une simplification urgente face à l’engrenage normatif qui entrave l’action des collectivités territoriales. À cette fin, il faut réformer la gouvernance normative entre l’État et les collectivités locales, en créant une instance d’évaluation partagée des normes pour prendre en compte la réalité territoriale.

À titre d’exemple, je propose la création d’une instance indépendante comprenant des représentants des personnels de l’État et des collectivités locales et disposant d’un système d’information partagé s’appuyant sur une modélisation de l’impact financier par type de collectivité. De fait, il est impératif de structurer les processus de consultation pour permettre aux collectivités territoriales d’exercer un contre-pouvoir normatif.

Seuls le comité des finances locales et ses émanations semblent véritablement en mesure de développer une approche transversale de la réglementation applicable aux collectivités locales.

L’article 1er du présent texte vise à introduire dans notre droit positif le principe de proportionnalité des normes et celui de leur adaptation à la taille des collectivités. J’ai déposé un amendement sur cet article comme sur d’autres, à la suite des observations formulées par le Conseil d’État, dont l’avis a été sollicité sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution.

En effet, j’avais à l’époque demandé au président du Sénat, Gérard Larcher, de bien vouloir saisir le Conseil d’État, ce qui était une première pour la Haute Assemblée, comme votre rapport le souligne, madame le rapporteur. Cette décision a fait l’objet d’un important débat en commission des lois.

Je précise également que le nouveau président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel, a demandé au Conseil d’État d’achever ses travaux d’analyse et de lui remettre son rapport. Ce document m’a été particulièrement utile pour les modifications et adaptations que j’ai proposées et que la commission n’a pas étudiées.

Ainsi, l’article 1er prévoit que la loi prenne en compte, pour les collectivités territoriales, la notion de capacité financière lorsqu’elle fixe des critères de dérogation aux normes. Par ailleurs, elle peut prévoir des mesures de substitution. De plus, le principe de proportionnalité devra être systématiquement respecté dans le cadre des mesures réglementaires d’application de ces lois.

Contrairement à ce que certains d’entre vous semblent affirmer, cette disposition n’est pas anticonstitutionnelle : de fait, il existe déjà beaucoup de différences dans nos lois et règlements selon les tailles des communes. C’est vrai pour les lois électorales, c’est vrai pour les règles d’attribution de subventions dans nos départements et conseils régionaux. Chacun d’entre nous peut citer une multitude d’exemples.

Qui peut soutenir aujourd’hui qu’il est possible d’assurer une égalité de services à la population, à la campagne comme en ville ? L’exemple du temps de déplacement pour l’intervention des pompiers figure dans votre rapport, madame le rapporteur. Entre les zones urbaines et rurales, de grandes différences peuvent exister.

En outre, le II de cet article ouvre une possibilité de dérogation dans la procédure d’agrément, délivrée par le conseil général, pour exercer la profession d’assistant maternel ou celle d’assistant familial.

Comme vous le constatez, cet article 1er ne fait plus mention de l’accessibilité des bâtiments publics, à condition que la commission des lois adopte l’amendement que j’ai déposé à cette fin.

En effet, ce point particulier a fait l’objet de vives réactions de la part de certaines associations de handicapés. Afin d’éviter une polémique inutile, il m’a semblé préférable d’extraire cette disposition du texte. Toutefois, je suis conscient que nous devrons nécessairement aborder cette question à l’avenir et qu’il nous faudra en discuter sérieusement autour d’une table.

Savez-vous que le premier sujet d’inquiétude des élus est de savoir comment ils pourront être, au 1er janvier 2015, en totale adéquation avec les obligations fixées par la loi de 2005 ?

Si ces dispositions ne sont pas respectées, les sanctions prévues par ce texte relèvent du pénal. Vous pouvez dès à présent prévenir vos maires qu’ils seront tous très probablement poursuivis au pénal à partir de 2015 ! À mon sens, nous ne pouvons rester passifs.

Savez-vous que, pour les collectivités, le fait de se mettre en conformité avec la règle de base d’accessibilité, s’agissant des bâtiments anciens recevant du public, impliquera, au cours des trois années à venir, la réalisation d’investissements de l’ordre de 17 milliards d’euros? Vous savez certainement qu’elles n’en ont pas les moyens et que la loi ne sera pas respectée. Ce n’est pas une supputation de ma part ; c’est une certitude.

J’ai bien compris que le moment n’était pas venu pour la majorité sénatoriale de regarder en face ce problème et d’accepter d’engager le débat. L’examen de cette proposition de loi aura au moins permis de rechercher une issue positive pour tout le monde ou, quoi qu’il en soit, de poser les termes du débat.

Mon rapport formule vingt-sept propositions sur l’accessibilité : ces dernières méritaient probablement de faire l’objet d’une discussion, hors de toute polémique et de toute démagogie. En lisant le rapport de Mme Gourault et le compte rendu de ses auditions, j’ai eu confirmation qu’il s’agissait là d’un véritable problème. Mes chers collègues, nombre d’entre vous, ainsi que les organismes auditionnés l’ont classé comme problématique numéro 1.

La motion tendant au renvoi en commission, adoptée par la commission des lois, n’a permis ni d’étudier les nombreux amendements que j’avais déposés ni de prendre en compte la suppression des articles 23, 24, 26, 29 et 33, que j’avais proposée.

Ainsi, les acteurs du monde du handicap sont persuadés que ces dispositions figurent toujours à l’article 1er : ce n’est malheureusement plus le cas. Au demeurant, ce constat permet de relancer la polémique. Dès que la proposition a été inscrite à l’ordre du jour, j’ai de nouveau vu s’exercer les mêmes pressions !

Mes chers collègues, permettez-moi de citer l’exemple de la mise aux normes d’un certain établissement recevant du public, nommé Sénat. Je me permettrai de conseiller d’établir d’urgence un programme prévisionnel d’investissements : nous devons rendre tous les points de ce palais accessibles avant trois ans, quelles que soient les contraintes techniques et financières. Or ces dernières seront multiples, difficilement surmontables et elles nous conduiront à solliciter des dérogations à la loi que nous avons votée, voire des délais supplémentaires.

Vous devriez dès à présent, chers collègues, en informer le président Jean-Pierre Bel. À mon avis, pour rendre le palais totalement accessible, il doit prévoir de réserver la totalité des crédits d’investissement du Sénat des cinq ou dix années à venir ! Et il reste moins de trois ans – dans lesquels il faut inclure les délais d’études et d’autorisations des architectes en chef des monuments historiques – pour se mettre aux normes !

Cette proposition de loi fixe par ailleurs diverses conditions d’utilisation de la dématérialisation en vue de faciliter la vie de nos collectivités, d’abaisser les coûts et de gagner un temps précieux.

Elle clarifie les différentes étapes de la procédure de dissolution, qui s’avère relativement complexe en cas d’obstacle à la liquidation d’un établissement public de coopération intercommunale ou d’un syndicat. Ce texte pourrait grandement simplifier le fonctionnement de nos collectivités en cette période de constitution de communautés de communes et de dissolution de syndicats.

Elle assouplit le régime des régies comptables et les délégations données aux maires, présidents de conseils généraux et présidents de conseils régionaux.

Elle allège les tâches de transmission des comptes de gestion au contrôle de légalité et traite, dans son article 10, le problème, que chacun connaît, de la lourdeur des délibérations relatives aux admissions en non-valeur.

La recherche de subventions est aussi une tâche particulièrement complexe, qui peut être simplifiée pour toutes les collectivités. Il est ainsi proposé d’élargir le champ des délégations données aux exécutifs.

Cette proposition de loi prévoit, en outre, de multiples dispositifs de simplification relatifs au règlement intérieur des conseils généraux, au quorum des commissions en matière de délégation de service public, aux régimes de la mise à disposition des documents relatifs aux délégations de service public ou des accords-cadres.

Le chapitre 5 vise à simplifier les procédures relatives aux déclarations d’état d’abandon manifeste d’une parcelle ou encore à assouplir le régime des centres communaux d’action sociale, les CCAS.

Je m’arrêterai quelques instants sur ce sujet.

L’article 18, qui traite spécialement des CCAS, fait l’objet d’une polémique ; du reste, il a déjà été évoqué plusieurs fois par certains d’entre vous lors de précédents débats. Il est vrai que l’Union nationale des CCAS a inondé tous les élus d’une circulaire annonçant que je proposais la suppression des CCAS ! Et les membres de cette Union nationale, lors de leur récent congrès de Montpellier, arboraient un badge « Touche pas à mon CCAS ! ». Pour ma part, j’y ai plutôt lu : « Touche pas à mes cotisations ! »

La lecture du texte de la proposition de loi devrait pourtant les rassurer. Je suggère simplement de remplacer le mot « doivent » par le mot « peuvent ». En effet, le code de l’action sociale et des familles dispose que chaque commune doit créer un CCAS. Je propose que l’on écrive que les communes peuvent créer un CCAS.

Pourquoi cette proposition ? Je vais m’en expliquer au travers de quelques chiffres et d’un exemple.

Savez-vous, mes chers collègues, que, en 2010, la direction générale des finances publiques dénombrait 33 095 CCAS, dont 289 CIAS, ou comités intercommunaux d’action sociale. Or nombre de ces structures peuvent être considérées comme inactives. Ainsi, 1 791 CCAS sont des coquilles vides sur le plan budgétaire et comptable, 5 417 n’ont connu aucune opération budgétaire au cours de l’exercice 2010, 5 825 ont des produits et des charges inférieurs à 1 000 euros par an, et 9 443 des produits et des charges inférieurs à 2 000 euros par an.

Au total, 45 % des CCAS et des CIAS sont inactifs ou très peu actifs, ce qui montre que près de la moitié des collectivités sont en totale contravention avec la loi.

Ces chiffres montrent qu’il convient de se pencher sérieusement sur la question. Certains d’entre nous semblent se satisfaire du fait que la loi soit impossible à respecter. Mais alors, il n’est peut-être pas interdit de se demander si elle est bien faite…

Je rappelle que, le 8 novembre 2011, M. Maurey et les membres du groupe de l’UCR déposaient un amendement portant sur les difficultés rencontrées par les CIAS face à des contrôles de l’URSSAF ?

Permettez-moi de vous donner lecture d’un courrier très éloquent que j’ai reçu : « Je suis maire depuis près de vingt ans d’une petite commune de 89 habitants, dont le budget de fonctionnement est inférieur à 49 000 euros et qui compte entre six et huit enfants scolarisés en primaire. J’approuve votre proposition. En effet, depuis maintenant plusieurs années, je demande la suppression du CCAS dans ma commune. Cette instance ne nous sert à rien, sinon à payer tous les ans une cotisation URSSAF, et j’ai bien du mal à réunir les membres pour voter un budget qui ne comprend que cette ligne. » Ainsi s’exprime Mme le maire de Chaudardes, dans l’Aisne.

Mais je pourrais multiplier les exemples puisque 15 000 communes sont dans cette situation. Et je rappelle que, sur les 36 000 communes françaises, 30 000 environ comptent moins de 1 000 habitants.

Comment peut-on continuer à soutenir contre vents et marées qu’il ne faut rien faire ou, plus exactement, qu’il faut toujours repousser les décisions à plus tard ?

Le débat sur ce texte que vous me refusez aujourd’hui, chers collègues, aurait été l’occasion de formuler des propositions. J’ai d’ailleurs lu dans le rapport de Mme Gourault que M. Détraigne avait suggéré de rendre facultatif le CCAS en dessous d’un certain seuil de population. La solution est peut-être là. Le problème, en France, c’est qu’on se met toujours à crier avant d’avoir mal !

Je n’ai d’ailleurs pas fait figurer dans ma proposition de loi toutes les pistes que j’ai analysées dans mon rapport. Je n’ai retenu que les points les plus importants, qui pouvaient être traités dans un délai réaliste et acceptés par le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel. Mon rapport contient, lui, 268 propositions pour simplifier le droit applicable aux collectivités locales.

À titre de rappel, les préoccupations récurrentes des collectivités locales portent principalement sur les coûts, le temps et la gouvernance.

Tout d’abord, en ce qui concerne les coûts, il ressort des analyses que l’accessibilité, les fouilles, le sport, l’eau et l’assainissement, mais également la fonction publique, font peser des contraintes financières trop lourdes sur les collectivités locales.

S’agissant ensuite du temps, les collectivités ne peuvent que regretter, d’un côté, la lenteur de certaines procédures et, de l’autre, les délais trop courts pour appliquer les textes et se mettre aux normes. En particulier, les délais définis par le Grenelle de l’environnement ou les fédérations sportives sont fustigés par les collectivités.

Enfin, en ce qui concerne la gouvernance, les collectivités ont le sentiment de subir la normalisation.

Guidé par ces divers éléments, le rapport formule des propositions dans quinze domaines retenus par les élus : l’accessibilité, le sport, la culture, l’urbanisme, l’eau, l’environnement, le fonctionnement des collectivités, les services départementaux d’incendie et de secours, les finances locales et quelques autres…

Je pensais, un peu naïvement, je l’avoue, que l’ensemble des dispositions de la proposition de loi extraites du rapport seraient examinées avec une attention très favorable. En effet, comme je l’ai déjà indiqué, ces propositions ont été faites par des élus de tous bords, et même, statistiquement, davantage par des élus de gauche.

Certains points méritaient sans doute d’être discutés et enrichis : après tout, c’est le rôle de la Haute Assemblée. En revanche, je n’avais pas imaginé que ce texte pourrait être pris en otage dans le cadre d’un environnement purement politique. Depuis le changement de majorité au Sénat, j’ai le sentiment que l’enjeu n’est plus de répondre aux aspirations des élus de terrain et des citoyens, mais de faire de la politique, à la veille des échéances qui se profilent.