Intervention de Marie-Christine Blandin

Chaque commission établit un rapport sur l'application des lois intervenues dans ses secteurs de compétence dont la synthèse faisait jusqu'à présent l'objet d'une communication en Conférence des Présidents. Cette année, compte tenu de la création d'une commission spécifiquement chargée de l'application des lois, la Conférence des Présidents a décidé d'organiser un débat en séance publique le 7 février prochain au cours duquel s'exprimeront tous les présidents de commission.

Le bilan 2010-2011 fait apparaître trois particularités par rapport aux années antérieures : un faible nombre de textes, des lois exclusivement d'origine parlementaire et des délais de mise en application plus performants.

Au cours de la session parlementaire ordinaire 2010-2011, trois lois seulement ont été promulguées relevant de nos compétences :

- la loi du 13 décembre 2010 relative aux activités immobilières des établissements d'enseignement supérieur, aux structures interuniversitaires de coopération et aux conditions de recrutement et d'emploi du personnel enseignant et universitaire ;

- la loi du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique ;

- la loi du 1er juin 2011 relative à l'organisation du championnat d'Europe de football de l'UEFA en 2016.

Cependant, ce chiffre, modeste en apparence - trois lois contre neuf au cours de la précédente session - ne traduit pas la réalité de notre activité.

Tout d'abord, parce que la période de référence a changé : à la demande du Gouvernement, la date de parution du rapport annuel de contrôle de la mise en application des lois a été modifiée, afin de mieux prendre en compte le temps nécessaire à la mise en application des lois promulguées dans les derniers mois de l'année parlementaire analysée. Le bilan porte donc sur la période du 1er octobre au 30 juin et ne prend donc pas en compte la session extraordinaire. Ainsi, la proposition de loi relative à la régulation du système de distribution de la presse examinée au Sénat en séance publique le 5 mai 2011 n'a été définitivement adoptée par l'Assemblée nationale qu'au mois de juillet, et n'est pas comptabilisée.

En outre, cette donnée statistique ne traduit qu'imparfaitement la mise en oeuvre des prérogatives accordées au Parlement depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Ainsi, la commission de la culture a examiné, dans le cadre des semaines réservées une fois par mois aux initiatives sénatoriales, dix propositions de loi depuis le 1er octobre 2010. En outre, il convient de noter que la proposition de loi visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs vient d'être adoptée conforme par l'Assemblée nationale et que trois propositions de loi sont actuellement en instance à l'Assemblée nationale.

La deuxième caractéristique de ce bilan est la confirmation de la montée en puissance du pouvoir d'initiative parlementaire, qui confirme la tendance observée l'an dernier.

Les trois lois promulguées sont issues exclusivement de propositions de loi déposées par des sénateurs ou des députés, dont deux par des sénateurs membres de la commission de la culture, soit un taux d'initiative d'origine sénatoriale de 67 %.

L'ensemble de ces données est particulièrement révélateur des nouvelles modalités d'organisation des travaux de la commission de la culture dont les secteurs de compétence sont régulièrement concernés par les textes inscrits dans le cadre des semaines réservées aux initiatives parlementaires.

Aucun projet de loi n'a été renvoyé à la commission de la culture au cours de la dernière session, ce qui s'explique dans la mesure où les textes politiquement sensibles dans nos secteurs ont été présentés par le Gouvernement dès le début du quinquennat : universités, audiovisuel, Hadopi.

Cependant, nous nous sommes saisis pour avis de deux textes : de la proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit et du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de communications électroniques, et de deux collectifs budgétaires.

Ces statistiques ne prennent pas en compte d'autres types de travaux, également chronophages, comme les douze rapports publiés dans le cadre de l'examen de la loi de finances ou les rapports d'information. De même que notre commission a largement contribué aux travaux de la mission commune d'information sur le système éducatif.

Deux des trois lois promulguées dans les secteurs de compétence de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication au cours de la session ordinaire 2010-2011 sont d'application directe. Cette proportion d'un tiers de lois d'application directe tend à confirmer une tendance qui se dessine notamment avec l'adoption de textes issus de propositions de loi concernant des dispositions spécifiques et limitées qui n'appellent pas la mise en oeuvre de mesures réglementaires.

Seule la loi du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique nécessite des mesures d'application. Un premier décret d'application a été pris dans les six mois suivant sa promulgation, afin de définir les caractéristiques des livres entrant dans le champ de la loi. Il en reste un à publier.

Depuis le début de la XIIIe législature, 35 % des lois promulguées étaient d'application directe (7 lois), 50 % ont été mises en application (10 lois), et 15 % le sont partiellement (3 lois). Il convient de noter que 80 % des lois mises en application le sont dans un délai de moins de douze mois.

Ce taux de mise en application des lois est significatif d'une inflexion gouvernementale sur cette question par rapport aux législatures précédentes. Sur les 76 dispositions prévoyant un texte réglementaire depuis le second semestre 2007, 70 sont mises en application et 6 restent à prendre : le ratio s'améliore.

Le délai moyen de mise en application tend aussi à diminuer fortement par rapport aux précédentes législatures. Avant 2007, le délai de parution des mesures réglementaires était supérieur à un an et dans presque 45 % des cas à deux ans. Depuis 2007, 32 % des mesures ont été prises dans un délai d'un à deux ans, 25 % de six à douze mois et 43 % en moins de six mois. Ce renversement de tendance marque ainsi une césure avec le stock de lois partiellement ou non mises en application au cours des législatures précédentes.

La mise en application des lois issues d'initiative parlementaire suit ce mouvement. Sur les treize lois résultant de propositions de loi, quatre sont d'application directe, sept mises en application et deux partiellement mises en application.

Cependant des retards persistent pour l'application des lois plus anciennes.

Seize textes d'application sont parus depuis le 1er octobre 2010 dans les secteurs de compétence de la commission, qui ont permis de rendre applicables ou quasi-applicables l'ensemble des lois promulguées depuis le début de la XIIIe législature.

Dans le domaine de l'éducation, deux lois sont devenues applicables : la loi de 2009 tendant à garantir la parité de financement entre les écoles élémentaires publiques et privées sous contrat et la loi du 28 septembre 2010 visant à lutter contre l'absentéisme scolaire.

La loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet (dite loi Hadopi) du 12 juin 2009 est devenue applicable avec la parution des trois derniers décrets relatifs aux missions de labellisation et d'encouragement au développement d'une offre légale de téléchargement.

La loi du 30 septembre 2010 relative à l'équipement numérique des établissements de spectacles cinématographiques a été mise en application avec la parution le 21 mars 2011 du décret relatif au comité de suivi de la loi composé notamment de parlementaires.

La loi du 18 mai 2010 visant à autoriser la restitution par la France des têtes maories à la Nouvelle-Zélande et relative à la gestion des collections est devenue applicable suite à la publication du décret en Conseil d'État relatif à la commission scientifique nationale des collections.

La parution du décret du 16 juin 2011 pris pour l'application des dispositions du code du sport relatives aux agents sportifs dans leur rédaction issue de la loi du 9 juin 2010 encadrant la profession d'agent sportif a permis leur mise en application dans un délai d'un an.

Enfin, la loi du 10 mars 2010 relative au service civique a vu la parution de cinq décrets et arrêtés. Mais on attend toujours le rapport sur le résultat des négociations conduites avec les partenaires sociaux et tendant à la création d'un congé de service civique.

Si la situation est satisfaisante pour les lois récentes, force est de constater que les décrets parus ne concernent jamais ou à de rares exceptions près les lois adoptées lors des législatures antérieures à la période 2007-2012. Ces lois qui ont été initiées par des gouvernements précédents ne relèvent plus des priorités gouvernementales. Pour la plupart, les dispositions votées de longue date sont devenues obsolètes ou sans objet, compte tenu des évolutions législatives et technologiques.

Le nombre de rapports en attente de parution demeure particulièrement élevé - vingt-deux rapports depuis 2000 -, cette absence de publication concernant pour l'essentiel le secteur de la communication audiovisuelle (26 rapports avaient été demandés pour 3 lois). La loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures du 12 mai 2009 en a supprimé quatre pour des raisons de retard de publication ou dans un objectif de rationalisation. Il est permis de s'interroger sur le peu de cas que le Gouvernement fait du vote du Parlement et du besoin exprimé par les élus d'avoir des données fiables sur un sujet.

Cinq rapports sont parus pour des lois de la session 2009-2010, dont le premier rapport d'activité de l'Hadopi, en septembre 2011. Nous avons entendu sa présidente dans le cadre de notre récente table ronde.

S'agissant des lois adoptées durant la session ordinaire 2010-2011, seule, la loi relative au prix du livre unique prévoit un rapport annuel d'application transmis par le Gouvernement au Parlement.