Intervention de Nicole Borvo Cohen-Seat

J'ai commencé mes auditions alors que le texte était en discussion à l'Assemblée nationale : j'ai ainsi entendu 44 acteurs de l'exécution des peines, des représentants de l'administration pénitentiaire, ainsi que des membres du cabinet du Garde des sceaux.

Je remarque en premier lieu que les dispositions les plus importantes figurent dans le rapport annexé, les articles eux-mêmes ne contenant que des dispositions techniques ou circonstancielles. Au terme d'une décennie de bouleversements de notre procédure pénale - six textes sur la récidive depuis 2005 -, l'inventivité commence manifestement à se tarir... Mais le Gouvernement ne renonce pas à légiférer. Conséquence : les acteurs de la chaîne pénale peinent à maîtriser une procédure de plus en plus complexe.

Le principal objet du projet de loi, contenu dans l'annexe, est le nouveau programme immobilier destiné à porter les capacités du parc pénitentiaire à 80 000 places. Cet objectif est en contradiction flagrante avec la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui avait pour priorité affirmée l'aménagement des peines de prison.

Enfin, on nous demande d'examiner ce texte, aux conséquences potentiellement très coûteuses, en procédure accélérée, à quelques semaines d'échéances électorales majeures.

Je proposerai à la commission de rester fidèle à l'esprit dans lequel elle a examiné la loi pénitentiaire, qu'elle avait profondément modifiée à l'initiative notamment de Jean-René Lecerf. Je vous proposerai dans mes amendements de supprimer les dispositions qui la contredisent et de favoriser la réinsertion, meilleur moyen de lutter contre la récidive.

Le rapport annexé traite, dans sa première partie, de l'accroissement et de la diversification du parc pénitentiaire et de l'amélioration des décisions de justice. En 2013, à l'issue du programme « 13 200 places » lancé en 2002, le parc pénitentiaire devrait s'élever à 61 200 places. Comme l'avait indiqué Mme Dati lors de l'examen de la loi de finances pour 2009, 30% des cellules du programme seront doubles. Cette proportion est conforme au principe de l'encellulement individuel, dès lors que le nombre de détenus écroués demeure stable - objectif réaliste sachant que la loi pénitentiaire donne la priorité à l'aménagement des peines.

Néanmoins, le ministre de la justice a souhaité, en 2010, un nouveau programme immobilier afin de porter le nombre de places à 70 400. Puis, le 13 septembre 2011, le Président de la République, lors d'un déplacement au nouveau centre pénitentiaire de Réau, a annoncé que la capacité du parc pénitentiaire serait portée à 80 000 d'ici 2017. S'il est légitime d'améliorer les conditions de détention, le nombre de détenus écroués atteint 65 262 au 1er décembre 2011... Ces nouvelles constructions risquent de nourrir le cercle vicieux entre accroissement du nombre de détenus et augmentation des capacités d'accueil, pourtant dénoncé en 2000 par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale.

Le projet de programmation s'efforce de justifier la cible des 80 000 en invoquant, d'une part, la nécessité de résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution, d'autre part, l'augmentation régulière du nombre des condamnations à des peines privatives de liberté. Il part du présupposé que le stock de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution serait lié à l'insuffisance du nombre de places en prison, un postulat très contestable. Au 30 juin 2011, sur un « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution évalué à 85 600, 95 % des peines sont aménageables.

Or, une peine aménagée est bien une peine exécutée. Il s'agit non pas de peines inexécutées mais de peines en cours d'exécution, transmises aux services de l'application des peines et aux services pénitentiaires d'insertion et de probation en vue de leur aménagement. Cette mise à exécution prend du temps. Le nombre de peines en attente d'exécution ne signifie pas que « pour ces courtes peines, les magistrats considèrent que la personnalité et la situation des condamnés justifient une incarcération », comme l'affirme l'étude d'impact. Si, du reste, tel était le cas, ces peines d'emprisonnement ferme pourraient être exécutées, les maisons d'arrêt n'étant soumises à aucun numerus clausus. Les retards dans l'exécution des peines sont sans lien avec les disponibilités du parc pénitentiaire.

Le projet de loi de programmation prévoit de créer 209 équivalents temps plein, dont 120 emplois de magistrats et 89 de greffiers, et de généraliser les bureaux d'exécution des peines - mesures dont on peut espérer qu'elles accélèrent la mise à exécution des peines et leur aménagement. Cependant, ni l'étude d'impact, ni l'annexe ne démontrent que la construction de places de prison lèvera un obstacle à la résorption du « stock » de peines en attente d'exécution. Le principal argument du gouvernement repose sur des projections de l'évolution du nombre de détenus.

Selon l'annexe du projet de loi « le scénario le plus probable d'évolution de la population carcérale aboutit à une prévision d'environ 96 000 personnes écrouées, détenues ou non, à l'horizon 2017 ». Cette projection repose sur la prolongation de la croissance constatée entre 2003 et 2011 des condamnations à des peines privatives de liberté, soit 2 % par an. Or, elles se fondent sur des bases de calcul et des comparaisons internationales choisies de manière arbitraire. Le gouvernement construit sa projection sur le seul nombre des condamnations à des peines d'emprisonnement. D'autres données de référence, comme celle des entrées en détention (+ 0,48 % par an), auraient abouti à des résultats différents.

En outre, la période choisie (2003-2011) introduit un biais supplémentaire. En effet, si le nombre de peines privatives de liberté a augmenté entre 2003 et 2007, il a connu ensuite un infléchissement avant de remonter en 2010. Il apparaît délicat de construire une moyenne sur une évolution aussi chaotique.

L'étude d'impact observe que le taux de détention en France est inférieur à celui de la moyenne des pays membres du Conseil de l'Europe : 96 détenus pour 100 000 habitants contre 143,8. Elle ajoute que « ce faible taux s'explique en grande partie par l'insuffisance du parc carcéral ». Cette présentation ne manque pas de surprendre : le taux de détention ne saurait être considéré en soi comme un objectif de la politique pénale.

Le taux de détention résulte de plusieurs facteurs parmi lesquels les choix de législation pénale ou encore la longueur des peines prononcées comptent sans doute davantage que la capacité du parc pénitentiaire.

L'exemple allemand, souvent invoqué, semble négligé ici. Ainsi, du 1er septembre 2001 au 1er septembre 2009, le nombre de personnes détenues en Allemagne a baissé de 6,9 %, et le taux de détention est passé de 96 à 89 pour 100 000 habitants tandis que, sur la même période, le nombre de détenus en France augmentait de 31 % et le taux de détention de 77 à 96 pour 100 000.

Si l'augmentation du parc carcéral traduit une préférence pour l'incarcération, contraire à l'esprit et à la lettre de la loi pénitentiaire, les orientations retenues dans le cadre de ce programme sont également à rebours des choix du législateur en 2009.

En premier lieu, le projet de loi prévoit de « densifier » le nouveau programme immobilier. Ainsi, la capacité moyenne des établissements serait portée de 532 à 650 places. La loi de programmation ne semble donc tenir aucun compte des enseignements du programme « 13.200 », qui avaient souligné les limites d'établissements surdimensionnés, et encore moins du constat et des préconisations du contrôleur général des lieux de privation de liberté. La recherche d'économies d'échelle n'est pas compatible avec une prise en charge individualisée de la personne détenue, pourtant indispensable dans la lutte contre la récidive.

En second lieu, la loi de programmation prévoit un nouveau programme de construction spécifiquement réservé aux courtes peines. Il est paradoxal de prévoir un programme immobilier spécifique pour cette catégorie de condamnés alors que la loi pénitentiaire a fixé pour principe l'aménagement des courtes peines d'emprisonnement.

Le projet de loi de programmation prévoit une nouvelle classification des établissements pénitentiaires en fonction de leur niveau de sécurité : les « établissements à sécurité renforcée », « à sécurité intermédiaire », « à sécurité adaptée » et enfin les « établissements à sécurité allégée ». Les formulations retenues restent peu explicites et l'annexe ne donne aucune précision sur les critères permettant de ranger les établissements dans l'une de ces quatre catégories.

Pourquoi regrouper dans une même structure les personnes détenues considérées comme les plus dangereuses avec le risque de reconstituer à l'échelle d'un établissement dans son ensemble les « quartiers de haute sécurité » (QHS) que l'administration pénitentiaire avait dû fermer en raison des tensions qui y régnaient.

Il va de soi que les personnes condamnées à des peines d'emprisonnement ne trouveront pas dans un rayon géographique proche toute la gamme d'établissements pénitentiaires aussi spécialisés. Les choix de la loi de programmation dans ce domaine ne seront donc pas sans incidence sur le maintien des liens familiaux pourtant indispensables pour une bonne réinsertion.

L'étude d'impact, dont ce serait pourtant l'objet, ne donne aucune estimation d'ensemble sur le coût prévisionnel de la loi de programmation. Elle se borne à indiquer que « l'impact budgétaire de la présente loi de programmation sera, pour l'essentiel, concentré sur les années 2015 à 2017 ». Elle se satisfait d'une position de principe, censée rassurer le législateur : « En tout état de cause, la mise en place des moyens budgétaires nouveaux nécessaires à la réalisation de ces objectifs, à partir de l'année 2012, s'inscrira dans le respect du cadre budgétaire fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ». A la veille des élections, le gouvernement engage donc le pays dans des choix budgétaires sur le long terme.

Le « nouveau programme immobilier » densifié représenterait un coût de 2,2 milliards en crédits d'investissement et de 114,6 millions en dépenses de personnel. Cependant, lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, le besoin en autorisations d'engagement avait été évalué à plus de 5,8 milliards. Ces écarts s'expliquent sans doute par des bases de calcul différentes. Ils ne facilitent pas l'appréhension par le Parlement du poids de la construction des nouveaux établissements sur la dépense publique.

Le choix de privilégier la détention au détriment de l'aménagement de peine n'apparaît pas seulement inefficace au regard de la priorité accordée à la prévention de la récidive, il est en outre très coûteux. Ainsi le prix moyen d'une journée de détention en établissement pénitentiaire, soit 71,10 euros, doit se comparer au coût journalier de la semi-liberté - 47,81 euros -, du placement extérieur - 40 euros versés à l'association en charge de l'accueil de la personne condamnée - et du placement sous surveillance électronique - 5,40 euros.

De plus, sur les vingt-cinq établissements prévus dans le cadre du nouveau programme immobilier, vingt-et-un devraient être construits en partenariat public-privé. Les autres structures, en particulier pour les courtes peines, devraient être construites en conception-réalisation, comme le programme précédent.

Or, comme l'observe la Cour des comptes, « les contrats de partenariat public-privé entraînent pour l'Etat une obligation juridique de paiement de loyers au cours de très longues périodes, et pour des montants croissants qui pèseront lourdement sur les capacités budgétaires dans les années à venir. En quelque sorte, on préempte par avance les capacités budgétaires futures alors que celles-ci seront fortement réduites dans un contexte de contrainte budgétaire croissante ». Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, le projet de loi de programmation ne donne aucune indication sur la « soutenabilité budgétaire » des projets de PPP envisagés.

Les choix de la loi de programmation en faveur d'un accroissement du parc carcéral auront ainsi pour effet de concentrer, dans un cadre budgétaire contraint, les dépenses sur les loyers et la création des emplois de personnels de surveillance nécessaires à l'ouverture des nouvelles structures. Cette politique interdirait tout effort supplémentaire au bénéfice des mesures d'aménagement de peine et des emplois de conseillers d'insertion et de probation. Dans ces conditions, le deuxième volet du projet de loi de programmation consacré au renforcement des capacités de prévention de la récidive apparaît bien fragile.

Ainsi, les services d'insertion et de probation ne bénéficient que de mesures d'une portée très limitée. En effet, les difficultés récurrentes des services d'insertion et de probation sont mises sur le compte de l'inadéquation des méthodes et de l'organisation des services, et non des moyens humains. Aucun des acteurs de la chaîne pénale ne peut adhérer à cette analyse.

L'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires. Dans certains pays, le nombre de dossiers suivis est bien inférieur : 25 en Suède et 40 au Canada. Ces objectifs ont été oubliés : les créations successives d'ETPT au titre des « métiers de greffe, de l'insertion et de l'éducation » ont été très modestes entre 2009 et 2011. Au 1er janvier 2011, 2 716 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation suivaient 239.996 placés sous main de justice, soit un ratio de 88,4 dossiers par conseiller.

J'en viens aux mesures du projet de loi concernant la justice pénale des mineurs.

Le Gouvernement nous propose de modifier pour la septième fois depuis 2007 les dispositions organisant la justice pénale des mineurs. Au-delà des atteintes répétées aux principes fondamentaux de l'ordonnance du 2 février 1945 - primauté de l'éducatif sur le répressif, atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l'âge, spécificité de la procédure -, il s'agit probablement de cacher la forte diminution des moyens alloués à la PJJ depuis 2008, alors même que le nombre de mineurs qui lui sont confiés ne cesse d'augmenter. A cet égard, on peut prendre acte avec une relative satisfaction du projet du Gouvernement tendant à affecter 120 nouveaux postes d'éducateurs aux services de milieu ouvert des départements rencontrant le plus de difficultés. Cet effort reste pourtant insuffisant.

Pour l'essentiel, le projet de loi de programmation reprend des objectifs déjà annoncés l'année dernière par le Gouvernement, tendant notamment à augmenter le nombre de places en centres éducatifs fermés au détriment d'autres structures d'hébergement. Nous avons déjà débattu de ce sujet lors du budget. Cette orientation est préoccupante, car elle appauvrira l'éventail de réponses pénales dont disposent les juges des enfants. Comme le rappelaient nos collègues François Pillet et Jean-Claude Peyronnet dans leur rapport d'information, les CEF doivent continuer à n'accueillir que des mineurs fortement ancrés dans la délinquance, en alternative à l'incarcération ; ils ne peuvent devenir la seule solution éducative pour tous les mineurs confiés à la PJJ.

Certes, il est prévu de renforcer 25 nouveaux CEF en « santé mentale » grâce à la création de 37,5 ETPT d'infirmiers psychiatriques et de vacations de médecins psychiatres. Toutefois, cet engagement n'est pas à la hauteur des enjeux, au regard de l'insuffisance criante de structures adaptées pour prendre en charge les mineurs présentant des troubles du comportement. Dans leur rapport d'information, MM. Pillet et Peyronnet avaient pointé le manque de places en instituts éducatifs, thérapeutiques et pédagogiques (ITEP).

En conclusion, les choix du Gouvernement soulèvent quatre séries d'objections :

La réalisation d'un parc pénitentiaire de 80 000 places traduit la priorité donnée à l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté du législateur de 2009 ; elle préjuge des législations et des politiques pénales qui seront menées d'ici 2017 ; elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs.

La mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieures ou égale à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire.

En troisième lieu, le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé reporte le poids de la dépense sur le moyen terme. Il conduit au paiement de loyers sur de longues périodes, rigidifiant le budget du ministère de la justice avec le risque d'entraîner un effet d'éviction sur les autres dépenses, notamment celles de fonctionnement.

Enfin, la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet sans politique de réinsertion active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation. Or, les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître. La priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint aboutira à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants.

Je vous proposerai donc demain de modifier ce projet de loi afin notamment de mieux lutter contre la récidive. Enfin, je vous proposerai d'adopter le titre III sur la confiscation des biens des personnes condamnées qui ne pose pas de problème particulier.