Nous allons commencer cette réunion par une question suscitée par une réaction de M. Gélard et de plusieurs de ses collègues.

Nous avons reçu hier de la présidence du Sénat un document concernant les déclarations d'activité et d'intérêts des parlementaires. Une grande partie de ce document m'a choqué.

Certes, il est normal que nous fassions une déclaration relative aux activités que nous pouvons avoir. Cela s'est d'ailleurs toujours fait et c'est obligatoire. Je remarque en passant qu'à mon initiative, nous n'avons plus à déclarer les activités que nous pouvons exercer qui découlent d'un mandat local.

Ce qui m'inquiète beaucoup plus concerne la déclaration d'intérêts que nous devrions faire en tant que parlementaires, et surtout celle qui touche les conjoints et les proches.

Et les pacsés.

Ils entrent dans la catégorie des conjoints. Il s'agit donc des ascendants, des descendants, des collatéraux des descendants, etc. On nous demande de déclarer toutes les actions, parts sociales et obligations qu'ils peuvent avoir dans une société ou dans une entreprise et qui dépassent 15 000 euros. Il faudra avoir recours aux services d'un comptable et une telle exigence porte atteinte à l'égalité entre parlementaires. Ceux qui ont la malchance d'avoir une entreprise familiale seront visés alors que ceux qui bénéficient d'un patrimoine immobilier n'auront pas de déclaration à faire. J'estime, pour ma part, que la déclaration de patrimoine que nous faisons suffit amplement.

Ce qui est inadmissible, c'est de nous demander de déclarer la profession et les revenus de nos proches, c'est-à-dire des conjoints de toute sorte, des enfants, des conjoints des enfants et des ascendants. En outre, le métier des enfants pourrait être publié, même si leurs revenus ne le seront pas. Il s'agit d'une grave atteinte à la liberté individuelle.

Ces dispositions (qui reprennent certaines -certaines seulement !- des recommandations du groupe de travail que notre commission avait formé pour étudier la question des conflits d'intérêts) ont-elles fait l'objet d'une décision du Bureau du Sénat, ou sont-elles issues d'une simple rencontre entre nos hautes autorités et le Comité de déontologie parlementaire ?

En tout état de cause, ce document va beaucoup trop loin.

Je donne acte au doyen Gélard de sa déclaration. Compte tenu de l'importance du sujet, je vous propose d'ouvrir un débat, même si ce point ne figurait pas à l'ordre du jour. Je me propose d'écrire au président du Sénat pour lui faire part de cette déclaration et de celles qui pourraient suivre.

S'il me semble tout à fait naturel de déclarer ce que je possède, je me vois mal demander à mes enfants quels sont leurs revenus. Ce questionnaire me semble déplacé.

Je ne souhaite pas que l'opinion de M. Gélard soit la seule à figurer dans le compte rendu de cette séance et qu'elle soit prise pour celle de la commission tout entière.

Comme tous les élus, nous sommes confrontés au risque de conflit ou de confusion d'intérêts et une simple lecture de la presse française et internationale suffit à montrer que les conflits d'intérêts se font souvent sous couvert de proches familiaux. Nous devons donc nous plier à ces règles car sinon, la seule autre solution, c'est Le Canard enchaîné. Nous devons en effet nous prémunir contre la suspicion qui mine la confiance de nos concitoyens dans les institutions républicaines.

Je suis d'accord avec M. Richard, et j'ai pour ma part mis une minute pour remplir la déclaration d'intérêts. J'observe que, pour les pacsés, la reconnaissance est désormais totale, puisqu'il faut indiquer le nom de son compagnon.

Mais pour ceux qui sont fâchés avec leurs enfants ou avec leurs parents, comment faire pour indiquer leurs revenus ? Il y a donc une limite matérielle à cette déclaration.

Ceci dit, pour ceux qui ont une vie simple, dont je suis, cette déclaration est aisée à rédiger. En revanche, quid des compagnes, des maîtresses bis ou ter ? On nage en pleine hypocrisie.

Nous devrions nous référer aux travaux de la commission des lois : un groupe de travail pluraliste avait été réuni sur le sujet et ses conclusions avaient été adoptées par une majorité de ses membres, même si toutes ne l'avaient pas été à l'unanimité. Cela dit, notre rapport allait plus loin que celui de l'Assemblée nationale dans l'exigence de transparence, en dépit de l'existence du déontologue nommé par l'Assemblée.

Les déclarations d'activité ont toujours été obligatoires car il fallait éviter les incompatibilités. Ces déclarations sont vérifiées par le Bureau, et le Conseil constitutionnel a parfois tranché. Ce volet n'est pas nouveau.

Le groupe de travail voulait aller beaucoup plus loin en ce qui concerne les « intérêts ». Mais il s'est heurté au problème de la confidentialité. En tout cas, il avait prévu que le Bureau serait au coeur du processus de vérification des déclarations.

Dans le document qui nous a été remis, je ne retrouve pas toutes les conclusions de notre groupe de travail, mais nous ne pouvons pas ne rien faire. Pour avancer sur le sujet, il faut un consensus. La réflexion doit donc se poursuivre.

Un large débat aurait été préférable. Autant je suis favorable à la transparence en ce qui nous concerne, autant il ne faut pas aller trop loin dans certains domaines. J'ignore les revenus de mes enfants et de mes petits-enfants. En outre, une telle demande est-elle juridiquement fondée ? Je ne peux fournir ces renseignements sans leur accord et je ne les inciterai pas à me les donner.

Comment notre commission, qui veille si jalousement à la protection des droits individuels et qui s'oppose régulièrement à la création de fichiers individuels, pourrait-elle accepter la création d'un fichier illégal ?

Enfin, comme le faisait remarquer le doyen Gélard, selon que le parlementaire relèvera d'une SCPI, d'une société en nom propre, des BNC, sa déclaration ne comportera pas du tout les mêmes éléments.

Nous devrions avoir un débat approfondi sur la régularité de ce qui nous est demandé.

Nous avons eu de longs débats lorsque le groupe de travail s'est réuni et nous n'étions pas toujours d'accord entre nous. Comme l'a dit M. Richard, les conflits d'intérêts se retrouvent souvent dans le cercle familial.

Le groupe de travail n'avait retenu que les conjoints.

Et les assimilés...

Les débats sur cette question doivent donc se poursuivre. Il faudrait également renforcer les moyens de contrôle.

Voici ma proposition : je vais écrire au Président du Sénat pour lui dire que la question a été soulevée au sein de notre commission et que plusieurs d'entre nous se sont interrogés sur la pertinence de demander des informations complémentaires, notamment en ce qui concerne les descendants et les ascendants. Je dirai également que plusieurs points de vue ont été exprimés et je joindrai à cette lettre le compte rendu de ce débat. Je lui demanderai de bien vouloir procéder à l'examen de cette question et de saisir, s'il le juge nécessaire, les instances appropriées du Sénat.

Il faut expressément mentionner que des points de vue divergents ont été exprimés.

C'est bien pourquoi je joindrai à ma lettre le compte rendu de ce débat.

Il faut mentionner que différents points de vue personnels ont été exprimés et préciser qu'il ne s'agissait en rien de l'expression collective des groupes politiques.

Quand vous vous exprimez, vous le faites à titre individuel. Il ne s'agit pas ici d'une délibération de la commission des lois. Je prendrai grand soin des termes que j'emploierai dans ma lettre.

Pourrez-vous demander sur quelles bases juridiques repose ce document ?

Je le ferai. Votre déclaration figurera aussi en annexe à mon courrier. Je ferai aussi état du rapport présenté par le groupe de travail pluraliste que la commission des lois avait mis en place sur cette question.

En abordant ce débat, je ressens une certaine contrariété : nos collègues Portelli, Vial, Richard et Klès ont beaucoup travaillé afin de parvenir à une solution satisfaisante concernant les centres de gestion. Or nous venons d'apprendre que ces dispositions sont frappées par l'article 40, ce qui est fâcheux. Nous devrons traiter cette question d'une façon ou d'une autre.

L'amendement n° 104 propose d'harmoniser la rédaction de l'article 34 pour la territoriale.

L'amendement n° 104 est adopté.

L'objet de l'amendement n° 105 est identique à celui de l'amendement précédent.

L'amendement n° 105 est adopté.

L'amendement n° 106 rectifie une erreur matérielle.

L'amendement n° 106 est adopté.

L'amendement n° 107 permet de corriger une inversion de référence.

L'amendement n° 107 est adopté.

Mieux vaut ne pas insérer la disposition transitoire prévue à l'alinéa 1 au sein de celles de la loi statutaire. D'où cet amendement n° 108 de suppression.

L'amendement n° 108 est adopté.

L'amendement n° 109 vise à imposer la nomination à la Cour des comptes, chaque année, au grade de conseiller référendaire, de deux magistrats de cours régionales des comptes ayant au moins le grade de premier conseiller, alors que la rédaction retenue à l'issue de l'examen en commission fixe un plafond de deux qui peut très bien ne pas être atteint chaque année. Nous avons d'ailleurs déjà débattu de cette question.

Que pense la Cour des comptes de cette mesure ?

Elle y est favorable.

L'amendement n° 109 est adopté.

Le fait que la Cour des comptes soit favorable à cette mesure m'indiffère. Les parlementaires, et eux seuls, votent la loi ! Je m'abstiens sur cet amendement.

L'avis de la Cour ne s'impose bien évidemment pas à nous.

Ma préoccupation était toute autre. Chacun sait bien que plus il y a de nominations au tour extérieur, moins la composition de la Cour est favorable à l'indépendance de ses membres. C'était en cela que l'avis de la Cour des comptes me paraissait important.

J'ai accepté ces explications de vote a posteriori à titre tout à fait exceptionnel.

L'amendement n° 110 propose une harmonisation rédactionnelle des dispositions du code général des collectivités territoriales qui régissent ces fonctions.

L'amendement n° 110 est adopté.

L'objet de l'amendement n° 111, est identique à l'amendement précédent.

L'amendement n° 111 est adopté.

Nous en arrivons aux amendements extérieurs.

L'amendement n° 36 prévoit une clause de revoyure afin d'évaluer l'efficacité de ce projet de loi et de proposer de nouvelles mesures pour résorber la précarité dans la fonction publique.

Cet amendement est satisfait par la mise en place du comité de suivi de la mise en oeuvre du protocole du 31 mars 2011 : composé de ses signataires, il doit examiner les textes transversaux d'application, procéder au bilan de leur mise en oeuvre et proposer, le cas échéant, de modifier le cadre juridique, auquel cas le Conseil supérieur sera consulté. Sa première réunion est prévue au cours de la seconde quinzaine de février.

De plus, le Conseil supérieur de la fonction publique de l'Etat peut se saisir de toute question d'ordre général à la demande écrite du tiers de ses membres.

Je retirerai donc mon amendement.

L'amendement n° 36 sera retiré.

L'amendement n° 14 vise à rétablir une disposition de la loi Sapin de 2000 qui a été oubliée dans l'accord du 11 mars 2011 : les recrutés locaux des établissements d'enseignement français à l'étranger doivent pouvoir en bénéficier.

Nous aurons ce débat au cours de l'examen de cette loi. La titularisation dans la fonction publique de l'Etat doit être assise sur un des contrats prévus par le statut. D'ailleurs, le protocole du 31 mars 2011 vise les contrats de droit public. De plus, ouvrir l'accès aux corps d'emplois à des recrutés locaux pourrait contrevenir à la condition de nationalité. Avis défavorable.

Cet amendement concerne bien évidemment les nationaux français et il vise les contrats signés par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Une telle mesure avait été prévue par la loi Sapin.

Pour autant, il ne s'agit pas de contrats de droit public.

L'amendement n° 15 prévoit le même type de mesure pour les emplois à temps partiel.

Cet amendement est satisfait par les articles 2 et 3. La titularisation est d'abord ouverte aux contractuels sur des besoins permanents dans la logique de l'emploi titulaire. Elle bénéficie ensuite aux contrats sur des emplois temporaires éligibles à la CDIsation dans les conditions fixées par l'article 7.

L'économie de l'article 2 concilie la règle de l'emploi titulaire et la nécessaire sécurisation des contractuels. Je souhaite donc le retrait de cet amendement.

Je vais y réfléchir.

L'amendement n° 84 du gouvernement est destiné tenir compte des professeurs contractuels de l'éducation nationale qui sont employés sur des contrats de besoins occasionnels pour la durée de l'année scolaire. Par le jeu de l'enchaînement de ces contrats temporaires, interrompus le temps des vacances d'été, la notion de besoin occasionnel laisse, en effet, place à celle de besoin permanent qui fonde prioritairement l'accès au dispositif de titularisation. Pour tenir compte de la quotité de travail assurée par ces contractuels, à savoir dix mois sur douze, l'amendement applique la comptabilisation des quatre années d'ancienneté requise sur les cinq ans précédant le 31 mars 2011.

Il s'agit donc d'une mesure d'équité pour ces personnels placés dans une situation précaire parfois depuis plus d'une décennie. L'avis est favorable.

L'alinéa 6 de l'article 2 prévoit l'ouverture du dispositif aux agents de l'Etat titulaires d'un contrat arrivé à terme entre le 1er janvier et le 31 mars 2011.

Cette mesure de « rattrapage », prévue par l'accord, doit permettre à des agents qui ont exercé leurs fonctions durant plusieurs années dans des services publics et qui étaient en poste lors de la négociation du protocole, de bénéficier des dispositions de l'accord. L'amendement n° 78 qui prévoit la suppression de cet alinéa n'est donc pas opportun : avis défavorable.

Le protocole du 31 mars 2011 s'applique aux agents contractuels de droit public recrutés pour pourvoir des emplois à temps complet, non complet ou temporaires.

Les collaborateurs des groupes parlementaires étant des contractuels de droit privé, ils ne peuvent pas prétendre au dispositif de titularisation. Avis défavorable sur l'amendement n° 75.

Je suis d'accord avec Mme la rapporteur : il serait inopportun de voter cet amendement.

Nonobstant l'estime que nous devons à nos collaborateurs, je consulte.

L'amendement n° 16 reprend le texte du protocole d'accord du 31 mars.

Cet amendement propose d'assouplir le décompte de la condition d'ancienneté de quatre ans, requise pour prétendre au dispositif de titularisation. Le texte de la commission fixe la période de prise en compte soit au cours des six années précédant la signature du protocole, le 31 mars 2011, soit à la date de clôture du recrutement.

L'amendement permet le report de cette dernière date, de quelques semaines, à celle de la première épreuve de recrutement. C'est une souplesse supplémentaire à laquelle je souscris.

La rédaction de l'alinéa 4 est trop restrictive puisqu'elle aurait pour effet d'exclure du dispositif des agents non titulaires dont la durée d'ancienneté requise, au sein d'un même ministère n'est pas suffisante, alors que la durée totale de contrat au sein de l'ensemble de la fonction publique de l'État pourrait être atteinte. Aussi, conformément au principe d'unicité de la fonction publique de l'État, cet amendement n° 37 propose que la durée d'ancienneté requise s'analyse non au sein des seuls départements ministériels, mais bien au sein de l'ensemble de la fonction publique de l'État, dans l'un ou plusieurs de ses établissements publics et dans un ou plusieurs établissements publics locaux d'enseignement.

La notion d'employeur prévue dans le projet de loi est celle qui a été actée dans l'accord du 31 mars 2011. La titularisation est fondée sur la valorisation des acquis professionnels, appréciée sur la réalité des services assurés auprès de l'employeur. En élargissant la notion d'employeur, du département ministériel à l'Etat, on dilue ce lien et on élargit, en outre, la population éligible aux dispositions de titularisation alors que le nombre de postes offerts sera limité. On accroîtrait donc le nombre de déçus.

Enfin, il ne faut pas trop élargir les conditions de titularisation au risque d'affaiblir le principe fondateur du statut, le recrutement par concours. Avis défavorable.

Mon amendement n° 17 est sensiblement identique. Il s'agit de permettre la titularisation de ces personnels, non de la rendre automatique. Cette disposition, si elle était votée, n'aurait aucune incidence budgétaire mais permettrait à certains agents d'obtenir leur titularisation.

L'amendement n° 98 du gouvernement est de coordination avec l'amendement n° 84 : avis favorable.

L'amendement n° 38 propose d'élargir la disposition prévue à l'alinéa 8 aux périodes correspondant à des travaux saisonniers ou occasionnels.

L'amendement est satisfait par le texte de la commission. En effet, seuls sont exclus du décompte de l'ancienneté les contrats sur des emplois permanents qui, par nature, dérogent à la règle de l'emploi titulaire. En revanche, les services accomplis pour assurer un besoin saisonnier ou temporaire sont pris en compte. Retrait ou défavorable.

Je vérifierai ce point.

L'alinéa 9 permet aux agents publics qui remplissent à la date de promulgation de la loi les conditions pour que leur contrat de travail à durée déterminée soit transformé en contrat à durée indéterminée de bénéficier d'une éventuelle titularisation. En faisant référence à la date de promulgation de la loi, nous risquons d'écarter du bénéfice de cette mesure nombre d'agents dont les contrats seront dénoncés avant le jour fatidique : actuellement, divers contrats ne sont pas renouvelés. C'est pourquoi l'amendement n° 39 propose de fixer la référence au 31 mars 2011.

Cet amendement aboutirait à restreindre la population éligible au dispositif, ce qui n'est sans doute pas votre souhait. L'idée n'est en revanche pas inintéressante et c'est pourquoi je vous propose de rectifier votre amendement en ajoutant, après les mots « à la date de publication de la présente loi », les mots « ou au 31 mars 2011 ».

J'accepte cette rectification qui permet en effet de prendre en compte les deux situations.

Cet amendement n'est peut être pas bien placé. Dans ce cas, nous proposerions une rectification en séance publique.

La liste des emplois pourvus par concours réservé doit être établie par décret en Conseil d'Etat, afin que les syndicats aient leur mot à dire : c'est le sens de l'amendement n° 40.

Cette limitation des emplois ouverts à la titularisation serait contraire à l'accord du 31 mars.

L'article 6 est dénué d'ambiguïté : les voies d'accès à chaque corps - concours ou examen professionnel - seront fixées par décrets en Conseil d'Etat, le nombre d'emplois ouverts au concours par arrêtés ministériels.

Je n'ai pas la même lecture du texte.

Le projet de loi prévoit que des décrets détermineront les corps ouverts aux agents contractuels, l'amendement évoque quant à lui les emplois. J'y suis décidemment défavorable.

Le texte n'interdit pas que des agents soient recrutés dans une catégorie inférieure à celle qui correspond aux fonctions qu'ils exerçaient au moment de l'accord, s'exposant ainsi à une perte de rémunération. L'amendement n° 41, au contraire, prend pour référence la date du 31 mars 2011.

La titularisation doit se fonder sur les acquis professionnels. Pour mieux en tenir compte, la commission a opéré la distinction suivante : si l'intéressé est en CDI, il sera titularisé dans la catégorie correspondant aux fonctions exercées sur la base de ce contrat ; s'il est en CDD et que son ancienneté soit inférieure à quatre ans, il sera classé dans la catégorie correspondant aux fonctions exercées le plus longtemps ; au-delà de quatre ans, il sera classé dans la catégorie la plus élevée correspondant aux fonctions exercées. Enfin, si l'agent choisit de rester contractuel, il pourra au moins bénéficier d'une CDIsation. L'ensemble me paraît équilibré et conforme à l'intérêt des contractuels. Avis défavorable.

Afin que les syndicats soient consultés, l'amendement n° 42 requiert l'avis du Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat sur le nombre d'emplois ouverts aux concours.

L'amendement est satisfait, puisque les organisations signataires du protocole participeront au comité de suivi. J'ajoute que le Conseil supérieur de la fonction publique d'Etat peut se saisir de toute question d'ordre général à la demande écrite d'un tiers de ses membres.

Sur le nombre de postes au concours, le comité de suivi n'aura pas voix au chapitre.

Mais les projets d'arrêtés sont soumis aux comités techniques paritaires.

L'amendement n° 47 réaffirme le principe de l'unicité de la fonction publique pour la prise en compte de l'ancienneté.

Je m'en suis expliquée : cet amendement contredit l'accord du 31 mars, qui définit autrement la notion d'employeur. La titularisation est fondée sur la valorisation des acquis professionnels, appréciée en fonction des services accomplis auprès de l'employeur. En étendant cette notion à plusieurs collectivités ou établissements, on distend ce lien et on élargit la population éligible à la titularisation, alors que le nombre de postes offerts sera nécessairement limité. Ne suscitons pas des attentes vouées à être déçues.

La comptabilisation des services à temps partiel pour l'ancienneté a été simplifiée et harmonisée pour les trois versants, selon des modalités plus avantageuses que l'application d'une stricte proportionnalité, déjà retenues pour les précédents plans de titularisation. Cela me paraît raisonnable, étant entendu qu'au total, l'agent devra remplir la condition de quatre ans requise pour les agents contractuels occupant des emplois permanents. Je suis donc défavorable à l'amendement n° 80.

Nous adoptons des modes de titularisation très avantageux, mais les citoyens ordinaires doivent préparer les concours dans les conditions de droit commun, y compris s'ils sont en formation ; les fonctionnaires titulaires ne bénéficient pas non plus d'un mode de calcul aussi favorable. Veut-on faire du concours un mode de recrutement résiduel ?

M. Richard défend les intérêts de ceux qui n'appartiennent pas déjà à l'institution : cela se conçoit.

Afin de favoriser l'intégration des personnes handicapées dans la fonction publique, nous proposons par l'amendement n° 48 de ne les soumettre qu'à une condition d'ancienneté réduite de moitié, comme les plus de 55 ans.

Les personnes handicapées bénéficient déjà, comme les autres agents éligibles, du mode de décompte de la quotité de travail retenu par le texte : les services accomplis au moins à mi-temps leur sont comptés comme un temps complet, et en deçà d'un mi-temps ils sont assimilés à un trois-quarts temps. Je ne suis cependant pas hostile à cet amendement, d'autant que l'annonce par le Gouvernement d'un projet de loi consacré à la situation des handicapés dans la fonction publique est restée sans suite. Nous l'interrogerons à ce sujet.

L'amendement est opportun dans son principe. Mais l'expression « agents reconnus handicapés » a-t-elle une définition légale ou statutaire ?

Les maisons départementales du handicap (MDH) reconnaissent des degrés d'invalidité.

En effet, l'invalidité fait l'objet d'une homologation par les MDH. Les employeurs ont d'ailleurs l'obligation de recruter un certain nombre de personnes handicapées.

On retiendrait donc le même critère ?

Oui.

Ce point pourrait être précisé en séance publique. Quoi qu'il en soit, l'amendement met l'accent sur un problème sur lequel la loi est muette.

Le recrutement de personnes handicapées est un véritable casse-tête pour certaines administrations. Les services départementaux d'incendie et de secours ont l'obligation d'employer au moins 10 % de personnes handicapées, mais ils n'ont pas le droit de recruter quelqu'un dont l'acuité visuelle est inférieure à huit dixièmes ! Les conseils généraux sont soumis à des pénalités de plus en plus lourdes. A l'inverse, certains agents handicapés ne se déclarent pas tels, et des avantages sociaux sont parfois nécessaires pour encourager les déclarations. Ce sujet mérite à lui seul une loi. Pour l'heure, je soutiens la position de Mme la rapporteur.

Nous pourrions nous pencher sur l'emploi des personnes handicapées dans la fonction publique, afin de surmonter les difficultés auxquelles vous avez fait référence.

L'article 12, en l'état, réduit les possibilités de titularisation. L'amendement n° 49 le réécrit.

Les décrets en Conseil d'Etat doivent déterminer les cadres d'emplois et grades accessibles dans la fonction publique territoriale, ainsi que les modalités d'accès. C'est une garantie d'équité et d'homogénéité. En revanche, il revient à l'autorité territoriale de fixer le nombre de postes ouverts dans le programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire prévu à l'article 13. Avis défavorable.

Comme pour la fonction publique de l'Etat, nous voulons que le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale soit consulté sur le nombre de postes ouverts : tel est le sens de l'amendement n° 50.

Par cohérence, avis défavorable.

Avis défavorable à l'amendement n° 77, qui tend à supprimer l'article. Le programme pluriannuel déterminera, dans chaque collectivité, les corps accessibles et le nombre d'emplois ouverts à la titularisation, sur la base des besoins recensés et des objectifs de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences. Il planifiera également les sessions de recrutement sur les quatre années de validité du dispositif. Ainsi la collectivité pourra-t-elle organiser sa mise en oeuvre, et les contractuels connaîtront-ils d'emblée les possibilités d'intégration.

La personnalité qualifiée qui présidera la commission d'évaluation professionnelle chargée de la sélection professionnelle pour l'accès à la titularisation doit être désignée par l'autorité exécutive de la collectivité ou de l'établissement, plutôt que par le président du centre de gestion : c'est le sens de l'amendement n° 65.

La commission d'évaluation professionnelle est appelée à se prononcer sur l'aptitude du candidat à exercer les missions du cadre d'emplois auquel donne accès la sélection professionnelle. Or la vérification de l'aptitude des candidats relève du pouvoir d'appréciation souverain de l'organe de sélection, qui doit être unique, collégial, impartial et indépendant de l'autorité organisatrice du concours, selon un principe constant et ancien du droit des concours. Nous ne saurions ébrécher cette garantie fondamentale de l'égalité entre candidats. L'autorité exécutive est d'ailleurs représentée au sein de la commission.

Plutôt que de remplacer les fonctionnaires par des contractuels, il faudrait envisager la création de nouveaux corps correspondant à des besoins nouveaux : d'où l'amendement n° 58.

La simplification de l'architecture statutaire répond mieux à l'objectif recherché : la fusion des corps englobe plus largement emplois et besoins, et allège les entraves à la mobilité. Rien n'interdit de créer de nouveaux corps si nécessaire. L'amendement paraît contraignant et source de complexité.

Lors de l'établissement du texte de la commission, Mme la rapporteur m'a fait valoir que le délai dont dispose l'employeur pour informer un agent que son CDD ne sera pas renouvelé varie en fonction de la durée du contrat. J'en ai pris acte, mais j'ai déposé un nouvel amendement, le n° 19, pour que l'employeur ne puisse justifier sa décision de non-renouvellement que par l'intérêt du service. Ne le laissons pas changer d'employé à seule fin d'éviter une transformation du contrat en CDI.

L'amendement tend à inscrire dans la loi la jurisprudence du Conseil d'Etat. J'y suis plutôt favorable. Qu'en pense la commission ?

D'autres raisons peuvent conduire l'administration à ne pas renouveler un contrat. Ne rendons pas le cadre juridique trop rigide.

On ne peut pas exclure qu'une décision de non-renouvellement soit motivée par la manière de servir de l'intéressé ! Laissons le juge administratif contrôler la valeur des motifs des décisions individuelles.

Si le travail de l'agent ne donne pas satisfaction, il est dans l'intérêt du service de le remplacer !

J'en reste à ma première impression.

L'amendement n° 59 impose aux employeurs relevant des trois fonctions publiques de soumettre chaque année à leurs comités techniques paritaires un registre unique du personnel similaire à celui des entreprises, dans un souci de transparence, afin que les syndicats puissent prendre la mesure de la précarité dans la fonction publique et tenter de la prévenir.

Les comités techniques connaissent des questions relatives aux effectifs, aux emplois et aux compétences. Le personnel est recensé notamment au titre des états qui permettent d'assurer le service de la paye et des pensions. Je ne vois donc pas l'intérêt de cet amendement.

Les collectivités doivent produire en annexe de leur budget un tableau de leurs effectifs, mais aucun document ne permet de comparer les ouvertures virtuelles de crédits à la liste des emplois effectivement pourvus, pour qui n'appartient pas au service des ressources humaines. Un tel document serait pourtant utile pour lutter contre l'emploi précaire.

La question mérite d'être approfondie. Je vous propose donc de donner un avis favorable à l'amendement, afin d'interroger le Gouvernement. Les comités techniques doivent disposer des informations utiles.

Elles en disposent déjà ! Nous pouvons d'ailleurs interroger le Gouvernement, quel que soit l'avis donné à l'amendement.

L'amendement n° 60 donne une priorité de réembauche aux agents dont le CDD n'est pas reconduit.

Faut-il instituer un droit général de réembauche ? Si l'agent a donné satisfaction, l'employeur fera naturellement appel à lui.

Les emplois de collaborateurs de groupes d'élus ne font pas partie des contrats visés à l'article 3 de la loi du 26 janvier 1984, qui dresse la liste des dérogations à la règle de l'emploi titulaire pour les emplois permanents des collectivités. Si, faute de support juridique, les collaborateurs du groupe ont pu être recrutés sur le fondement de cet article 3, ils sont régis par les dispositions du code général des collectivités territoriales, les élus responsables des groupes déterminant les conditions et les modalités d'exécution de leur contrat. Avis défavorable à l'amendement n° 24 rectifié.

Nous avons tous beaucoup d'estime pour les collaborateurs des groupes, mais la présentation de Mme la rapporteur me semble incontestable.

Contrairement à un poste de titulaire, un CDI peut être rompu en cas de difficultés économiques ou autres. Je ne comprends donc pas que l'on fasse obstacle à la transformation de CDD en CDI : le renouvellement de contrats précaires pose problème.

C'est surréaliste : un assistant est lié au groupe pour lequel il travaille par un lien personnel. Le gardera-t-on si le groupe ne veut plus de ses services ?

Ces arguments doivent être entendus. Mais pour quiconque est attaché à une gestion digne du personnel, il est paradoxal que des responsables, qui se devraient d'être exemplaires, se dérobent à leurs obligations en arguant d'impossibilités juridiques. Tenir compte de la situation précaire des collaborateurs de groupes n'est pas faire preuve de corporatisme. Pouvons-nous continuer à instaurer des règles que nous ne nous appliquons pas ?

Ceux qui n'appliquent pas la loi s'exposent à des sanctions. Mais comment rendre permanents des emplois par nature temporaires ? L'amendement, en outre, mettrait d'ailleurs en péril l'indépendance des groupes. Chaque groupe politique dispose d'une certaine somme pour employer des collaborateurs ; si ces derniers se voyaient offrir un CDI, la collectivité serait dans l'obligation de les réemployer le jour où leurs fonctions auprès des groupes cesseraient.

En outre, il arrive que des collectivités recrutent des agents pour quelques jours, par exemple pour tenir le rôle du Père Noël sur la voie publique. Devra-t-on employer le Père Noël en CDI ?

Le problème est réel, et il faudra interroger le Gouvernement. Je préside un groupe politique au conseil général du Nord, qui dispose pour recruter des collaborateurs d'une enveloppe définie en fonction des indemnités perçues par ses membres. Or les collaborateurs de groupes ont tous vu leur contrat transformé en CDI, sur décision conjointe du préfet et du président du conseil général. Que se passera-t-il si mon groupe voit ses effectifs diminuer, et qu'il n'ait plus les moyens d'employer autant de collaborateurs ? Le département devra en intégrer certains à ses services.

C'est le moyen de faire de l'entrisme, en changeant de collaborateurs tous les six mois pour les envoyer travailler dans les services de la collectivité...

Il n'est pas sûr que ce problème puisse être réglé par voie d'amendement...

Les assistants des parlementaires sont dans le même cas, ainsi que les attachés parlementaires des ministres. Le sujet mérite qu'on s'y penche.

Je reste défavorable à l'amendement au plan du droit. D'un point de vue éthique, il appartient aux élus et aux ministres qui ont engagé des collaborateurs de se préoccuper de leur reclassement.

En l'état actuel du droit, une collectivité qui ne trouve pas de fonctionnaire pour un poste peut le remplacer par un agent non titulaire tant que la recherche n'aboutit pas ; le contrat, dont la durée ne peut excéder un an, peut donc être renouvelé. Le projet de loi limite à deux ans la durée totale des renouvellements : une collectivité devrait alors se séparer d'un agent non titulaire même si aucun fonctionnaire ne postule pour son poste. L'amendement n° 66 tend à supprimer cette limitation inopportune.

Je comprends votre intention, mais cette limitation garantit que la collectivité s'efforcera sérieusement de recruter un fonctionnaire par la voie normale. Je suis donc plutôt défavorable à votre amendement.

Les petites collectivités ont le plus grand mal à recruter sur certains postes : pour une commune de 5 000 habitants, trouver un secrétaire général s'apparente à la quadrature du cercle ! Il faut donc de la souplesse : je soutiens l'amendement.

La situation n'est pas la même en région parisienne, lyonnaise ou marseillaise et dans les territoires enclavés, où il est très difficile de recruter.

J'entends bien, mais je répugne à supprimer toute limitation de la durée de renouvellement des contrats : ne nous efforçons-nous pas d'empêcher le recrutement de contractuels sur des emplois permanents ? Peut-être M. Mézard pourrait-il proposer un délai plus long.

Soit : il faut en effet encourager les contractuels à passer les concours. Une durée de trois ans donnerait plus de marge aux collectivités, et laisserait aux agents le temps de se préparer au concours.

Certains concours n'ont lieu que tous les deux ans. Pour donner une seconde chance aux agents qui rateraient une première fois le concours, il faut porter la limite à quatre ans.

Pour certains concours, le nombre de postes ouverts est très réduit. Si nous limitons la durée de renouvellement des contrats, il faut ajuster cette limite à la durée d'un mandat municipal.

Il faut aussi laisser aux intéressés le temps de s'adapter à leur poste avant de décider de s'inscrire au concours. Quatre ans est un minimum.

Le problème ne se pose pas seulement dans les petites communes : des grandes collectivités et des syndicats intercommunaux doivent recruter des spécialistes dans des domaines tels que les nouvelles technologies et le numérique, où aucune formation spécifique n'est assurée dans la fonction publique. Adaptons-nous donc à la durée d'un mandat municipal.

J'entends vos préoccupations. Je propose à M. Mézard de rectifier son amendement, qui ne supprimerait plus l'alinéa 6 mais substituerait une limite de quatre ans à celle, de deux ans, prévue par le projet de loi. Cela laisserait le temps aux intéressés de s'intégrer dans leurs fonctions et de préparer un concours, et aux collectivités d'évaluer leurs capacités professionnelles.

D'accord.

L'amendement n° 76 de MM. Delahaye et Namy est identique à leur amendement précédent. En l'état, je ne puis y être favorable.

Nous ne sommes pas responsables de l'accumulation des projets de loi gouvernementaux relevant des compétences de notre commission ; l'initiative parlementaire s'exerce aussi. Sur le présent texte, il faut prendre le temps d'un travail sérieux. Mais le Gouvernement a décidé - je le regrette - d'inscrire le projet de loi relatif à l'exécution des peines à l'ordre du jour de mardi prochain, et nous devons publier le rapport incessamment. Or nous n'aurons pas le temps de terminer l'examen ce matin du rapport de Mme Borvo Cohen-Seat. Nous sommes appelés en séance cet après-midi et demain, à partir de 9 heures 30. Je vous propose donc de nous réunir demain matin à 8 heures pour la suite de l'examen de ce rapport ainsi que pour l'examen de celui de M. Gorce sur le projet de loi organique relatif au remboursement des dépenses de campagne de l'élection présidentielle. (Assentiment)

L'article 38 bis prévoit que des commissions consultatives paritaires organisées par catégorie et placées auprès des collectivités, établissements ou centres de gestion, examinent les questions individuelles relatives à leurs agents non titulaires. Notre amendement n° 68 propose que ces questions soient traitées par les commissions administratives paritaires existantes. Il n'y a pas lieu d'alourdir le fonctionnement des collectivités en créant de nouvelles instances.

Il me paraît difficile de confier la question des contractuels aux commissions compétentes pour les fonctionnaires. Mieux vaut spécialiser les organes consultatifs. Avis défavorable.

Dans les commissions paritaires siègent des fonctionnaires qui y sont élus. Ce n'est pas possible pour les contractuels.

Je retire notre amendement n° 61, mais nous estimons que l'on ne peut se contenter d'un simple rapport sur l'égalité professionnelle homme-femme.

L'amendement n° 21 porte à cinq ans la durée de l'inscription sur les listes d'aptitude pour les lauréats de concours de la fonction publique territoriale, afin de sécuriser la période de recherche de poste, de moins en moins sereine à mesure que se rapproche l'éventualité d'une perte irréversible du bénéfice du concours.

Je suis favorable à l'allongement de la durée de validité des listes d'aptitude, mais celle-ci doit rester raisonnable, faute de quoi on ne ferait que grossir le stock des « reçus-collés ». C'est pourquoi je préfère donner un avis favorable à l'amendement n° 25, qui propose quatre ans.

Je suis très partagé, et ne participerai pas au vote. Les collectivités ont déjà tendance à attendre le dernier moment pour nommer les agents reçus au concours. Je ne suis pas sûr que l'amendement bénéficie aux agents !

Autre difficulté : les employeurs sont obligés de déclarer les emplois vacants, alors que l'on sait qu'ils sont en réalité réservés aux agents déjà en place. On encourage des candidats à passer les concours alors que le nombre affiché de postes vacants est faux !

Par ailleurs, ceux qui ne trouvent pas de poste au bout de trois ans n'en trouveront pas davantage au bout de quatre ans. En allongeant la durée de validité de la liste d'aptitude, on stérilise le système et on bloque l'arrivée de jeunes ! Je suis contre cette disposition, qui ne me paraît pas être dans l'intérêt des agents.

C'est un sujet complexe, j'entends vos arguments.

J'ai moi aussi vu des lauréats qui n'avaient pas trouvé de poste au bout de trois ans, et se retrouvaient fort dépourvus quand la bise fut venue. Je suis favorable à une durée de quatre ans. On ne peut garantir que l'agent trouvera un poste au bout de cinq ans... Il faut être respectueux de l'attente, mais pas l'encourager.

C'est une fausse bonne idée, d'autant que l'amendement vise aussi bien les lauréats de concours externes que de concours internes. Le vrai problème est celui de l'équilibre entre les critères du concours et ce que souhaitent les élus. La conséquence sera qu'il y aura moins de postes ouverts au prochain concours.

Je suis favorable à quatre ans.

L'amendement n° 35 rectifié bis propose de charger l'autorité territoriale de calculer le nombre de postes ouverts à la promotion interne. Un décret du 30 décembre 2004 a en effet ouvert une nouvelle possibilité de promotion interne vers le cadre d'emplois des rédacteurs. Or le nombre de lauréats aux examens professionnels a largement dépassé les postes offerts à la promotion interne. Le quota, qui est d'un recrutement en interne pour trois en externe, a été réduit à titre temporaire, pendant cinq ans jusqu'au 1er décembre dernier, à un pour deux, mais cet assouplissement n'a pas suffi. Un groupe de travail au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale doit faire des propositions.

Cette question est de nature réglementaire, mais nos collègues souhaitent interpeller le Gouvernement. Je vous propose donc de solliciter son avis.

C'est purement réglementaire ! La loi n'a pas à entrer dans ces détails.

C'est un amendement d'appel : il est entendu que les auteurs de l'amendement le retireront après les explications du gouvernement.

Attention tout de même à préserver l'équilibre entre recrutement externe et interne : il y a des règles !

Si l'amendement n'était pas retiré, nous émettrions un avis défavorable au motif qu'il est de nature règlementaire.

L'amendement n° 1 rectifié bis sort par trop du champ du projet de loi. Sagesse ?

Je préfèrerais un avis défavorable.

En effet. Ce serait un mauvais précédent.

Mon amendement n° 67 réserve un tiers au moins des emplois de maîtres des requêtes aux membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel afin de favoriser leur accès au Conseil d'État, maintient la nomination tous les deux ans d'un membre de ce corps au grade de conseiller d'État, et réduit de dix à sept ans le nombre d'années de services exigées pour l'accès au grade de maître des requêtes par le tour extérieur.

Défavorable : le quota proposé pourrait être de fait moins favorable aux intéressés que le dispositif prévu par la commission, qui garantit deux nominations annuelles. Il n'est pas non plus souhaitable de réduire le nombre d'années de services exigé pour l'accès au grade de maître des requêtes par le tour extérieur, car cette fonction exige une expérience importante.

L'amendement n° 27 rectifié permet de renforcer une juridiction administrative en déléguant provisoirement auprès d'elle un magistrat administratif affecté auprès d'une autre juridiction, avec son accord. Le dispositif étant temporaire, avis favorable.

Une disposition semblable prévoit déjà le détachement d'avocats auprès de tribunaux administratifs. Ne pourrait-on l'étendre à d'autres catégories, comme les professeurs de droit ?

C'est le principe des magistrats placés : quand un magistrat est empêché, un renfort est bienvenu.

Mais on est loin des agents contractuels dans la fonction publique ! Je ne voterai aucun des amendements relatifs à la Cour des comptes ou au Conseil d'État. Ce n'est pas parce que l'Assemblée nationale a commencé qu'il faut suivre son exemple. Le Conseil constitutionnel ne sera sans doute pas saisi, mais aurait sans nul doute censuré ces cavaliers.

Le chapitre III du texte initial comportait déjà six articles relatifs au Conseil d' État, au corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et au corps des chambres régionales des comptes.

Dans ce cas, je retire ce que j'ai dit.

Il est vrai que l'on accroche bien des wagons à ce dernier train, mais il s'agit de mesures très attendues par les juridictions.

Faute de vrai projet de loi sur la Cour des comptes et le Conseil d'État, nous n'avons pas le choix...

Il y en a eu, mais ils sont restés mort-nés.

On en sait la raison !

Mon amendement n° 69 rectifié élargit les compétences du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel aux nominations des présidents des cours administratives d'appel, aux nominations au tour extérieur des magistrats administratifs dans le grade de maître des requêtes et aux membres du corps recrutés parmi les anciens élèves de l'ENA. Il remplace en outre en son sein le directeur général de la fonction publique par le Défenseur des droits ou son représentant.

Cet élargissement n'est pas opportun. Les présidents de cour administrative d'appel sont statutairement des conseillers d'État. Si des magistrats administratifs peuvent intégrer le corps des membres du Conseil d'État à l'occasion de leur nomination comme président de cour, ces fonctions sont également directement accessibles à des conseillers d'État. Dès lors, il est difficile pour le Conseil supérieur de se prononcer sur l'affectation des membres d'un corps qui ne relève pas de sa compétence. En outre, la présence au sein du Conseil du Défenseur des droits, dont la principale mission est de veiller à la protection des droits et des libertés des citoyens, ne semble pas justifiée. Avis défavorable.

L'amendement soulève indirectement la question du classement à l'ENA, dont on sait que le Conseil d'État ne veut pas la suppression - du moins en ce qui le concerne !

Le Défenseur des droits ne peut siéger dans une instance. Il risquerait de devenir juge et partie.

L'amendement n° 69 rectifié est retiré.

Mon amendement n° 62 crée des postes de président en charge des référés au sein des juridictions administratives.

Il ne paraît pas souhaitable de spécialiser un magistrat en matière de référés, qui sont assumés de façon tournante par tous les magistrats d'une juridiction. Avec l'article 56, les fonctions de vice-président et de président de chambre pourront être découplées : on pourra désigner des vice-présidents qui n'assureront pas la présidence effective d'une chambre et pourront ainsi se consacrer à d'autres activités, dont les référés, mais pas exclusivement.

L'amendement n° 62 est retiré.

L'amendement n° 28 ouvre au premier président de la Cour des comptes la possibilité de saisir les Conseils supérieurs de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes en matière disciplinaire, sans qu'il y siège pour autant. En l'état actuel du droit, il ne peut saisir les Conseils que pour les présidents de chambre ou les magistrats financiers sans affectation. Avis favorable.

Je rappelle que ce projet de loi traite des agents contractuels dans la fonction publique...

Nous en venons à une série d'amendements du gouvernement qui introduisent dans la loi du 26 janvier 1984 les conclusions de la négociation conduite avec les organisations syndicales et les employeurs territoriaux et hospitaliers en 2010 sur la modernisation des droits et moyens syndicaux. Je n'ai pas pu prendre l'attache des organisations syndicales, mais les amendements semblent traduire le relevé de conclusions du 29 septembre dernier.

L'amendement n° 85 réunit au sein d'un même article les mesures relatives au crédit de temps syndical -autorisation d'absence et décharge d'activité-. L'amendement en améliore la lisibilité, et la réforme intervient à moyens constants : avis favorable.

Les amendements n°s 86 et n° 87 sont de conséquence.

L'amendement n° 88 étend le régime de l'avancement des fonctionnaires déchargés totalement d'activité aux agents déchargés partiellement.

L'amendement n° 91 renforce les moyens des syndicats en imposant aux collectivités d'assurer l'affichage mais aussi la diffusion des informations syndicales, et en prévoyant que si elle ne met pas de local à sa disposition, la collectivité verse au syndicat une subvention pour louer et équiper un local.

L'amendement n° 89 renforce les garanties des délégués syndicaux de la fonction publique d'Etat en matière d'avancement, sur le modèle de l'amendement n° 88. Dans tous les cas, l'avancement a lieu sur la base de l'avancement moyen des fonctionnaires du corps de l'agent intéressé.

L'amendement n° 90 vise quant à lui la fonction publique hospitalière.

Deux amendements, n°s 8 et 13, de cette série - qui traduit une proposition de loi dont j'étais le signataire - ont été déclarés irrecevables par la commission des finances : il s'agit du socle insécable de prestations des collectivités non affiliées à un centre de gestion, et de la coordination des centres. Le gouvernement pourrait les reprendre ; la commission des finances n'y voit pas d'obstacle. J'ai bon espoir.

L'amendement n° 5 traite de la contribution des collectivités non affiliés au centre de gestion.

Les amendements identiques n°s 5 et 10 précisent le financement des prestations assurées par le centre de gestion à la demande d'une collectivité non affiliée dans le cadre d'un bouquet de missions de gestion des ressources humaines proposé par les amendements n°s 8 et 13. Avis favorable, à condition que ces derniers, qui ont été frappés par l'article 40, soient repris par le gouvernement, sans quoi ceux-ci tomberaient.

Où en sont les contacts avec le gouvernement au sujet des amendements déclarés irrecevables ?

Le président Marini ne voit pas d'objection à ce que le gouvernement reprenne les deux amendements en question. Le cabinet du Premier Ministre est d'accord, dès lors que la commission des finances laisse courir, et M. Sauvadet est d'accord pour déposer les amendements.

Dans ce cas, nous pouvons émettre un avis favorable aux amendements n°s 5 et 10, sous réserve que le gouvernement dépose effectivement ces amendements.

La gestion des décharges de service et le fonctionnement des CTP locaux figure dans le socle insécable de compétences, or il avait été convenu que cela resterait du ressort de la gestion locale.

L'amendement du gouvernement intégrera la rectification.

Il faut également prendre en compte la spécificité du centre de gestion de Seine-et-Marne, qui n'est pas intégré à celui de la grande couronne et a toujours été autonome. Si cela n'a pas été rectifié, je déposerai un sous-amendement.

Je vous invite à prendre contact avec le gouvernement. Si le problème n'est pas réglé, vous déposerez un sous-amendement. Nous avons tous beaucoup d'affection pour la Seine-et-Marne !

L'amendement n° 4 instaure un collège au sein duquel pourront délibérer les collectivités non affiliées.

Cet amendement, identique à l'amendement n° 9, n'a de raison d'être que si les amendements n°s 8 et 13 sont repris par le gouvernement.

Les amendements identiques n°s 6 et 11 prévoient une mutualisation au niveau national des moyens affectés à certaines missions réalisées au niveau régional. Une coordination nationale en la matière est souhaitable.

Je défends l'amendement n° 22 de M. Placé au nom de la biodiversité : il porte sur les cas, très rares, d'agents qui souhaitent rester en activité au-delà de la limite d'âge légale.

Cette dérogation a été introduite par la loi du 19 février 2007, à l'initiative du Sénat, sous la condition que le renouvellement de l'assemblée délibérante intervienne dans les dix-huit mois de la limite d'âge. Depuis, celle-ci a été portée de 65 à 67 ans par la réforme des retraites de 2010. Elle avait été motivée par la difficulté, pour les exécutifs locaux, de pourvoir ces postes de responsabilité à l'approche du renouvellement des assemblées locales. Supprimer la condition temporelle rendrait possible le maintien en activité de l'intéressé pendant presque toute la durée du mandat dans le cas où il atteindrait la limite d'âge dès le lendemain des élections. Avis défavorable.

L'amendement n° 95 du gouvernement complète le régime des statuts d'emplois introduits dans la fonction publique territoriale par la loi du 3 août 2009. Il s'agit d'emplois à responsabilités, pourvus par détachement. Par souci d'économie, l'amendement propose de fixer par décret le nombre de ces emplois que peuvent créer les collectivités en fonction de leur effectif démographique.

Il ne prévoit pas de plancher : une collectivité pourra n'avoir droit à aucun emploi de ce type.

C'est au décret d'y répondre.

Il y a toujours eu des règles démographiques.

L'amendement n° 92 du gouvernement, qui s'inscrit dans la réforme de l'encadrement supérieur de la fonction publique territoriale, tire les conséquences de la réforme des ingénieurs territoriaux et précise que le président du CNFPT fixerait le nombre de postes de catégorie A+ ouverts à la promotion interne. Il conforte la gestion des emplois A+ au niveau national.

L'amendement n° 96 du gouvernement renvoie à un décret en Conseil d'Etat la fixation du nombre maximal d'emplois fonctionnels de directeur général adjoint des services par collectivité en fonction de son importance démographique. C'est une mesure de bonne gestion.

C'est une atteinte à la libre administration des collectivités locales !

On voit ces postes se multiplier comme les vice-présidences dans certaines collectivités d'outre-mer !

Ou dans certaines intercommunalités...

La loi doit limiter les débordements. Je suis très favorable à cet amendement.

L'amendement n° 94 du gouvernement tire les conséquences de la réforme du cadre d'emplois des ingénieurs territoriaux et tend à valoriser l'encadrement supérieur de la fonction publique territoriale.

L'amendement n° 97 transpose à la fonction publique territoriale les échelons spéciaux existant dans la fonction publique d'État en prévoyant que l'échelon sommital puisse être un échelon spécial. Il institue des règles particulières pour l'accès aux échelons spéciaux. Destinée principalement aux administrateurs territoriaux, cette mesure est de nature à attirer les talents. Avis favorable.

C'est un grand débat... Je m'abstiendrai.

Je soutiens l'amendement n° 34 de M. Tuheiava.

J'en suis cosignataire : il s'agit de l'application de la loi en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie.

L'amendement est satisfait : les dispositions modifiant la loi du 11 janvier 1984 peuvent être portées au nombre des lois de souveraineté applicables sans mention dans les collectivités régies par l'article 74.

L'amendement n° 32, qui valide les reclassements intervenus en application de la rénovation de la convention collective nationale du 31 octobre 1951, est manifestement un cavalier : s'il n'est pas retiré, avis défavorable.

Cela m'étonne, venant de M. Michel !

Les validations législatives en matière de concours ne sont pas une nouveauté.

L'amendement n° 33 rectifié prévoit que les fonctionnaires déjà employés au sein d'un syndicat inter-hospitalier conservent leur statut lors de sa transformation, imposée par la loi HPST, en groupement d'intérêt public ou en groupement de coopération sanitaire. J'y suis favorable.

L'amendement n° 15 du gouvernement va à l'encontre de l'objectif affiché, qui est de favoriser la mobilité et la promotion des fonctionnaires : défavorable.

L'amendement n° 16 supprime l'article 53 bis, le gouvernement soulignant, d'une part, que la mesure ne concernerait qu'un fonctionnaire par an, et d'autre part qu'elle appauvrirait gravement le corps du Conseil d'État... Ce qui est contradictoire ! Nous voulons compenser le tarissement du corps.

L'amendement n° 17 du gouvernement revient sur le relèvement de 40 à 45 ans de l'âge minimal requis pour être nommé conseiller maître au tour extérieur à la Cour des comptes. Défavorable : il s'agit d'harmoniser les règles.

Défavorable à l'amendement de suppression n° 18 du gouvernement. Le recrutement à la Cour des comptes doit être diversifié.

Nous allons entendre le rapport, et nous examinerons les amendements de Mme Borvo Cohen-Seat demain matin, sachant que le texte passe en séance mardi 31.

Nous ne pouvons examiner un texte en huit jours !

J'en ai fait la remarque à M. Ollier, ainsi qu'au Premier ministre, mais le gouvernement, qui veut faire adopter ses textes avant la fin de la session, nous oppose une fin de non-recevoir.

J'ai commencé mes auditions alors que le texte était en discussion à l'Assemblée nationale : j'ai ainsi entendu 44 acteurs de l'exécution des peines, des représentants de l'administration pénitentiaire, ainsi que des membres du cabinet du Garde des sceaux.

Je remarque en premier lieu que les dispositions les plus importantes figurent dans le rapport annexé, les articles eux-mêmes ne contenant que des dispositions techniques ou circonstancielles. Au terme d'une décennie de bouleversements de notre procédure pénale - six textes sur la récidive depuis 2005 -, l'inventivité commence manifestement à se tarir... Mais le Gouvernement ne renonce pas à légiférer. Conséquence : les acteurs de la chaîne pénale peinent à maîtriser une procédure de plus en plus complexe.

Le principal objet du projet de loi, contenu dans l'annexe, est le nouveau programme immobilier destiné à porter les capacités du parc pénitentiaire à 80 000 places. Cet objectif est en contradiction flagrante avec la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui avait pour priorité affirmée l'aménagement des peines de prison.

Enfin, on nous demande d'examiner ce texte, aux conséquences potentiellement très coûteuses, en procédure accélérée, à quelques semaines d'échéances électorales majeures.

Je proposerai à la commission de rester fidèle à l'esprit dans lequel elle a examiné la loi pénitentiaire, qu'elle avait profondément modifiée à l'initiative notamment de Jean-René Lecerf. Je vous proposerai dans mes amendements de supprimer les dispositions qui la contredisent et de favoriser la réinsertion, meilleur moyen de lutter contre la récidive.

Le rapport annexé traite, dans sa première partie, de l'accroissement et de la diversification du parc pénitentiaire et de l'amélioration des décisions de justice. En 2013, à l'issue du programme « 13 200 places » lancé en 2002, le parc pénitentiaire devrait s'élever à 61 200 places. Comme l'avait indiqué Mme Dati lors de l'examen de la loi de finances pour 2009, 30% des cellules du programme seront doubles. Cette proportion est conforme au principe de l'encellulement individuel, dès lors que le nombre de détenus écroués demeure stable - objectif réaliste sachant que la loi pénitentiaire donne la priorité à l'aménagement des peines.

Néanmoins, le ministre de la justice a souhaité, en 2010, un nouveau programme immobilier afin de porter le nombre de places à 70 400. Puis, le 13 septembre 2011, le Président de la République, lors d'un déplacement au nouveau centre pénitentiaire de Réau, a annoncé que la capacité du parc pénitentiaire serait portée à 80 000 d'ici 2017. S'il est légitime d'améliorer les conditions de détention, le nombre de détenus écroués atteint 65 262 au 1er décembre 2011... Ces nouvelles constructions risquent de nourrir le cercle vicieux entre accroissement du nombre de détenus et augmentation des capacités d'accueil, pourtant dénoncé en 2000 par les commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale.

Le projet de programmation s'efforce de justifier la cible des 80 000 en invoquant, d'une part, la nécessité de résorber le « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution, d'autre part, l'augmentation régulière du nombre des condamnations à des peines privatives de liberté. Il part du présupposé que le stock de peines d'emprisonnement ferme en attente d'exécution serait lié à l'insuffisance du nombre de places en prison, un postulat très contestable. Au 30 juin 2011, sur un « stock » de peines d'emprisonnement en attente d'exécution évalué à 85 600, 95 % des peines sont aménageables.

Or, une peine aménagée est bien une peine exécutée. Il s'agit non pas de peines inexécutées mais de peines en cours d'exécution, transmises aux services de l'application des peines et aux services pénitentiaires d'insertion et de probation en vue de leur aménagement. Cette mise à exécution prend du temps. Le nombre de peines en attente d'exécution ne signifie pas que « pour ces courtes peines, les magistrats considèrent que la personnalité et la situation des condamnés justifient une incarcération », comme l'affirme l'étude d'impact. Si, du reste, tel était le cas, ces peines d'emprisonnement ferme pourraient être exécutées, les maisons d'arrêt n'étant soumises à aucun numerus clausus. Les retards dans l'exécution des peines sont sans lien avec les disponibilités du parc pénitentiaire.

Le projet de loi de programmation prévoit de créer 209 équivalents temps plein, dont 120 emplois de magistrats et 89 de greffiers, et de généraliser les bureaux d'exécution des peines - mesures dont on peut espérer qu'elles accélèrent la mise à exécution des peines et leur aménagement. Cependant, ni l'étude d'impact, ni l'annexe ne démontrent que la construction de places de prison lèvera un obstacle à la résorption du « stock » de peines en attente d'exécution. Le principal argument du gouvernement repose sur des projections de l'évolution du nombre de détenus.

Selon l'annexe du projet de loi « le scénario le plus probable d'évolution de la population carcérale aboutit à une prévision d'environ 96 000 personnes écrouées, détenues ou non, à l'horizon 2017 ». Cette projection repose sur la prolongation de la croissance constatée entre 2003 et 2011 des condamnations à des peines privatives de liberté, soit 2 % par an. Or, elles se fondent sur des bases de calcul et des comparaisons internationales choisies de manière arbitraire. Le gouvernement construit sa projection sur le seul nombre des condamnations à des peines d'emprisonnement. D'autres données de référence, comme celle des entrées en détention (+ 0,48 % par an), auraient abouti à des résultats différents.

En outre, la période choisie (2003-2011) introduit un biais supplémentaire. En effet, si le nombre de peines privatives de liberté a augmenté entre 2003 et 2007, il a connu ensuite un infléchissement avant de remonter en 2010. Il apparaît délicat de construire une moyenne sur une évolution aussi chaotique.

L'étude d'impact observe que le taux de détention en France est inférieur à celui de la moyenne des pays membres du Conseil de l'Europe : 96 détenus pour 100 000 habitants contre 143,8. Elle ajoute que « ce faible taux s'explique en grande partie par l'insuffisance du parc carcéral ». Cette présentation ne manque pas de surprendre : le taux de détention ne saurait être considéré en soi comme un objectif de la politique pénale.

Le taux de détention résulte de plusieurs facteurs parmi lesquels les choix de législation pénale ou encore la longueur des peines prononcées comptent sans doute davantage que la capacité du parc pénitentiaire.

L'exemple allemand, souvent invoqué, semble négligé ici. Ainsi, du 1er septembre 2001 au 1er septembre 2009, le nombre de personnes détenues en Allemagne a baissé de 6,9 %, et le taux de détention est passé de 96 à 89 pour 100 000 habitants tandis que, sur la même période, le nombre de détenus en France augmentait de 31 % et le taux de détention de 77 à 96 pour 100 000.

Si l'augmentation du parc carcéral traduit une préférence pour l'incarcération, contraire à l'esprit et à la lettre de la loi pénitentiaire, les orientations retenues dans le cadre de ce programme sont également à rebours des choix du législateur en 2009.

En premier lieu, le projet de loi prévoit de « densifier » le nouveau programme immobilier. Ainsi, la capacité moyenne des établissements serait portée de 532 à 650 places. La loi de programmation ne semble donc tenir aucun compte des enseignements du programme « 13.200 », qui avaient souligné les limites d'établissements surdimensionnés, et encore moins du constat et des préconisations du contrôleur général des lieux de privation de liberté. La recherche d'économies d'échelle n'est pas compatible avec une prise en charge individualisée de la personne détenue, pourtant indispensable dans la lutte contre la récidive.

En second lieu, la loi de programmation prévoit un nouveau programme de construction spécifiquement réservé aux courtes peines. Il est paradoxal de prévoir un programme immobilier spécifique pour cette catégorie de condamnés alors que la loi pénitentiaire a fixé pour principe l'aménagement des courtes peines d'emprisonnement.

Le projet de loi de programmation prévoit une nouvelle classification des établissements pénitentiaires en fonction de leur niveau de sécurité : les « établissements à sécurité renforcée », « à sécurité intermédiaire », « à sécurité adaptée » et enfin les « établissements à sécurité allégée ». Les formulations retenues restent peu explicites et l'annexe ne donne aucune précision sur les critères permettant de ranger les établissements dans l'une de ces quatre catégories.

Pourquoi regrouper dans une même structure les personnes détenues considérées comme les plus dangereuses avec le risque de reconstituer à l'échelle d'un établissement dans son ensemble les « quartiers de haute sécurité » (QHS) que l'administration pénitentiaire avait dû fermer en raison des tensions qui y régnaient.

Il va de soi que les personnes condamnées à des peines d'emprisonnement ne trouveront pas dans un rayon géographique proche toute la gamme d'établissements pénitentiaires aussi spécialisés. Les choix de la loi de programmation dans ce domaine ne seront donc pas sans incidence sur le maintien des liens familiaux pourtant indispensables pour une bonne réinsertion.

L'étude d'impact, dont ce serait pourtant l'objet, ne donne aucune estimation d'ensemble sur le coût prévisionnel de la loi de programmation. Elle se borne à indiquer que « l'impact budgétaire de la présente loi de programmation sera, pour l'essentiel, concentré sur les années 2015 à 2017 ». Elle se satisfait d'une position de principe, censée rassurer le législateur : « En tout état de cause, la mise en place des moyens budgétaires nouveaux nécessaires à la réalisation de ces objectifs, à partir de l'année 2012, s'inscrira dans le respect du cadre budgétaire fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 ». A la veille des élections, le gouvernement engage donc le pays dans des choix budgétaires sur le long terme.

Le « nouveau programme immobilier » densifié représenterait un coût de 2,2 milliards en crédits d'investissement et de 114,6 millions en dépenses de personnel. Cependant, lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, le besoin en autorisations d'engagement avait été évalué à plus de 5,8 milliards. Ces écarts s'expliquent sans doute par des bases de calcul différentes. Ils ne facilitent pas l'appréhension par le Parlement du poids de la construction des nouveaux établissements sur la dépense publique.

Le choix de privilégier la détention au détriment de l'aménagement de peine n'apparaît pas seulement inefficace au regard de la priorité accordée à la prévention de la récidive, il est en outre très coûteux. Ainsi le prix moyen d'une journée de détention en établissement pénitentiaire, soit 71,10 euros, doit se comparer au coût journalier de la semi-liberté - 47,81 euros -, du placement extérieur - 40 euros versés à l'association en charge de l'accueil de la personne condamnée - et du placement sous surveillance électronique - 5,40 euros.

De plus, sur les vingt-cinq établissements prévus dans le cadre du nouveau programme immobilier, vingt-et-un devraient être construits en partenariat public-privé. Les autres structures, en particulier pour les courtes peines, devraient être construites en conception-réalisation, comme le programme précédent.

Or, comme l'observe la Cour des comptes, « les contrats de partenariat public-privé entraînent pour l'Etat une obligation juridique de paiement de loyers au cours de très longues périodes, et pour des montants croissants qui pèseront lourdement sur les capacités budgétaires dans les années à venir. En quelque sorte, on préempte par avance les capacités budgétaires futures alors que celles-ci seront fortement réduites dans un contexte de contrainte budgétaire croissante ». Contrairement aux préconisations de la Cour des comptes, le projet de loi de programmation ne donne aucune indication sur la « soutenabilité budgétaire » des projets de PPP envisagés.

Les choix de la loi de programmation en faveur d'un accroissement du parc carcéral auront ainsi pour effet de concentrer, dans un cadre budgétaire contraint, les dépenses sur les loyers et la création des emplois de personnels de surveillance nécessaires à l'ouverture des nouvelles structures. Cette politique interdirait tout effort supplémentaire au bénéfice des mesures d'aménagement de peine et des emplois de conseillers d'insertion et de probation. Dans ces conditions, le deuxième volet du projet de loi de programmation consacré au renforcement des capacités de prévention de la récidive apparaît bien fragile.

Ainsi, les services d'insertion et de probation ne bénéficient que de mesures d'une portée très limitée. En effet, les difficultés récurrentes des services d'insertion et de probation sont mises sur le compte de l'inadéquation des méthodes et de l'organisation des services, et non des moyens humains. Aucun des acteurs de la chaîne pénale ne peut adhérer à cette analyse.

L'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires. Dans certains pays, le nombre de dossiers suivis est bien inférieur : 25 en Suède et 40 au Canada. Ces objectifs ont été oubliés : les créations successives d'ETPT au titre des « métiers de greffe, de l'insertion et de l'éducation » ont été très modestes entre 2009 et 2011. Au 1er janvier 2011, 2 716 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation suivaient 239.996 placés sous main de justice, soit un ratio de 88,4 dossiers par conseiller.

J'en viens aux mesures du projet de loi concernant la justice pénale des mineurs.

Le Gouvernement nous propose de modifier pour la septième fois depuis 2007 les dispositions organisant la justice pénale des mineurs. Au-delà des atteintes répétées aux principes fondamentaux de l'ordonnance du 2 février 1945 - primauté de l'éducatif sur le répressif, atténuation de la responsabilité pénale en fonction de l'âge, spécificité de la procédure -, il s'agit probablement de cacher la forte diminution des moyens alloués à la PJJ depuis 2008, alors même que le nombre de mineurs qui lui sont confiés ne cesse d'augmenter. A cet égard, on peut prendre acte avec une relative satisfaction du projet du Gouvernement tendant à affecter 120 nouveaux postes d'éducateurs aux services de milieu ouvert des départements rencontrant le plus de difficultés. Cet effort reste pourtant insuffisant.

Pour l'essentiel, le projet de loi de programmation reprend des objectifs déjà annoncés l'année dernière par le Gouvernement, tendant notamment à augmenter le nombre de places en centres éducatifs fermés au détriment d'autres structures d'hébergement. Nous avons déjà débattu de ce sujet lors du budget. Cette orientation est préoccupante, car elle appauvrira l'éventail de réponses pénales dont disposent les juges des enfants. Comme le rappelaient nos collègues François Pillet et Jean-Claude Peyronnet dans leur rapport d'information, les CEF doivent continuer à n'accueillir que des mineurs fortement ancrés dans la délinquance, en alternative à l'incarcération ; ils ne peuvent devenir la seule solution éducative pour tous les mineurs confiés à la PJJ.

Certes, il est prévu de renforcer 25 nouveaux CEF en « santé mentale » grâce à la création de 37,5 ETPT d'infirmiers psychiatriques et de vacations de médecins psychiatres. Toutefois, cet engagement n'est pas à la hauteur des enjeux, au regard de l'insuffisance criante de structures adaptées pour prendre en charge les mineurs présentant des troubles du comportement. Dans leur rapport d'information, MM. Pillet et Peyronnet avaient pointé le manque de places en instituts éducatifs, thérapeutiques et pédagogiques (ITEP).

En conclusion, les choix du Gouvernement soulèvent quatre séries d'objections :

La réalisation d'un parc pénitentiaire de 80 000 places traduit la priorité donnée à l'incarcération par rapport aux aménagements de peine : elle n'est pas conforme à la volonté du législateur de 2009 ; elle préjuge des législations et des politiques pénales qui seront menées d'ici 2017 ; elle n'aura, au surplus, aucun effet sur le délai d'exécution des peines dont l'accélération dépend d'autres facteurs.

La mise en place de structures spécifiques pour les courtes peines n'est pas compatible avec le principe de l'aménagement des peines inférieures ou égale à deux ans d'emprisonnement posé par la loi pénitentiaire.

En troisième lieu, le choix de mener le programme de construction en partenariat public-privé reporte le poids de la dépense sur le moyen terme. Il conduit au paiement de loyers sur de longues périodes, rigidifiant le budget du ministère de la justice avec le risque d'entraîner un effet d'éviction sur les autres dépenses, notamment celles de fonctionnement.

Enfin, la lutte contre la récidive risque de demeurer sans effet sans politique de réinsertion active dont les acteurs sont les conseillers d'insertion et de probation. Or, les effectifs des CIP demeurent inchangés alors que leurs missions n'ont cessé de croître. La priorité donnée à la construction de nouveaux établissements dans un cadre budgétaire contraint aboutira à concentrer l'effort sur les seuls emplois de surveillants.

Je vous proposerai donc demain de modifier ce projet de loi afin notamment de mieux lutter contre la récidive. Enfin, je vous proposerai d'adopter le titre III sur la confiscation des biens des personnes condamnées qui ne pose pas de problème particulier.

Merci pour ce remarquable rapport. Votre intervention sera sur table demain à 8 heures de manière à ce que nos collègues qui n'ont pas pu rester ce matin puissent en prendre connaissance. Je vous propose de donner la parole à M. Lecerf, qui ne pourra être présent demain matin lors de la reprise de l'examen de ce projet par la commission.

Je souhaite remercier Mme. Borvo Cohen-Seat pour la qualité de son travail. Je suis d'accord avec elle sur de nombreux points. Comme elle l'a dit, la compatibilité de ce texte avec la loi pénitentiaire n'est pas évidente. L'accroissement du parc pénitentiaire va à l'encontre de notre volonté de développer les alternatives à l'incarcération et les aménagements de peine : nous en avions en effet fait la pierre angulaire de la loi pénitentiaire. De même, comme elle l'a dit, une peine aménagée est une peine exécutée. L'aménagement n'est pas un cadeau, bien au contraire. Il est d'ailleurs de nombreux détenus qui le refusent.

On nous rappelle sans cesse le nombre de peines non exécutées : 85 000 à l'heure actuelle. Mais de quoi parle-t-on ? La moitié de ces peines en attente d'exécution sont égales ou inférieures à trois mois. Quelle est la signification d'une peine de trois mois ? En outre, ces peines ne sont pas inexécutées mais en cours d'aménagement.

Ce programme aura des conséquences financières extrêmement lourdes : chaque cellule coûte de 100 à 150 000 euros. Les investissements oscilleront donc entre 3 et 4,5 milliards. Ensuite, il faudra recruter des personnels supplémentaires : 6 000 d'après les données dont nous disposons. Face à ces données, les créations de postes qu'on nous annonce pour les agents d'insertion et de probation - 88 - apparaissent dérisoires, d'autant que la loi pénitentiaire évoquait 1 000 postes supplémentaires d'insertion et de probation. Nous en sommes loin ! Aurons-nous la possibilité de construire des places de prison supplémentaires, d'embaucher du personnel de surveillance et de recruter des agents de probation et de réinsertion ? Poser la question, c'est déjà y répondre.

Ce faisant, nous risquons de condamner la politique d'aménagement des peines qui a été mise en place. Ainsi, la réussite du bracelet électronique est-elle compromise, car il ne s'agit que d'un outil. Pour que l'expérience se révèle fructueuse, il faut du personnel pour trouver aux condamnés un logement, un travail, pour les accompagner dans leur réinsertion. Par manque de crédits, nous allons vers des taux de récidive en hausse et on nous dira que c'est à cause du bracelet !

Ce texte comporte néanmoins des dispositions intéressantes, notamment sur l'évaluation pluridisciplinaire qui permet de lutter efficacement contre la récidive. Une personne entendue pendant une heure par un psychiatre peut toujours le manipuler. L'observation pendant six semaines de cette même personne permettra de se faire un avis bien plus précis. Lors de l'examen du projet de loi sur la rétention de sureté dont j'étais le rapporteur, le Sénat avait souhaité développer cette évaluation.

Pour le reste, je n'ai pas de critiques à formuler par rapport à ce qu'a dit Mme le rapporteur.

Pourrons-nous disposer de l'intervention de M. Lecerf demain matin ?

Le compte rendu de nos travaux figurera dans le rapport qui sera disponible dans les délais habituels.

La séance publique permettra à chacun de s'exprimer.

Je remercie M. Lecerf pour ses propos. Je n'ai pas souhaité déposer de motion sur ce texte afin que vive le débat.