Intervention de Didier Migaud

Je vous remercie d'avoir organisé cette audition. Elle permet à la Cour de vous livrer son analyse destinée à nourrir le débat d'orientation des finances publiques, mais aussi ceux qui auront lieu prochainement lors des discussions successives de la loi de finances rectificative, de la prochaine loi de programmation des finances publiques et des lois de finances et de financement pour 2013.

L'une des missions de la juridiction est de vous faire part de ses constats, analyses et préconisations sur la situation des finances publiques. A travers ces rapports prévus par la LOLF, mais aussi les enquêtes que vous nous demandez chaque année, les travaux d'évaluation des politiques publiques que nous vous livrons, ainsi que les· rapports publics thématiques, référés et rapports particuliers dont vous prenez connaissance, la Cour remplit sa mission d'assistance au Parlement pour le contrôle de l'action du Gouvernement. Je suis accompagné de Raoul Briet, président de la première chambre, de Jean-Marie Bertrand, président de chambre et rapporteur général de la Cour, de Denis Morin et François Ecalle, conseillers maîtres.

L'audition de ce matin s'inscrit dans un contexte particulier, au lendemain de la publication du rapport sur les finances publiques dont je n'oublie pas que le premier destinataire est le Parlement. Il inclut cette année une évaluation détaillée, répondant à une demande du Premier ministre, des risques pesant sur la fin de la gestion 2012 et des enjeux qui sont associés, pour les années suivantes, au respect de la trajectoire de retour à l'équilibre des comptes publics. Dans le cadre de la procédure contradictoire, le Gouvernement a eu connaissance d'une version provisoire du rapport dès le 22 juin. Il a donc pu tirer parti de cette analyse avant de prendre les arbitrages qui lui reviennent et élaborer le projet de loi de finances rectificative que vous examinerez très prochainement et qui sera soumis à votre approbation.

Avant tout, je souhaite insister sur l'enjeu que représente pour la France, à ce moment de son histoire, le retour à l'équilibre durable de ses comptes publics. N'ayant pas assuré depuis plus de trente ans l'équilibre de ses comptes - ne serait-ce qu'une année, même en période de forte croissance -, la France est entrée dans la crise avec une dette trop élevée et des comptes en déficit structurel. Au cours des dix années qui ont précédé la crise, nos engagements européens de redressement des comptes n'ont quasiment jamais été tenus. Maintes fois, le retour à l'équilibre de nos comptes a été annoncé et sans cesse différé, alors que les contextes économiques étaient favorables à un tel rétablissement. Cette situation a nui à la crédibilité de la France à l'égard de ses partenaires européens.

Au plus fort de la crise, en 2009, le déficit public a atteint le niveau historique de 142 milliards d'euros. La dette a vivement progressé pour atteindre, fin 2011, 86 % du PIB alors qu'elle était de 64 % en 2007, et de 46 % en 1993. Cette dette, de 1 717 milliards au 31 décembre 2011, représente 62 000 euros par ménage. A ce niveau, proche de 90 % - et qui devrait être dépassé à la fin de l'année 2012 ou au début de 2013 -, le pays est dans une zone dangereuse, pour son économie comme pour ses finances publiques. En effet, le risque d'un emballement de la dette ne peut être écarté. La crise des dettes souveraines en Europe montre que ce risque n'est pas théorique. Il se réalise malheureusement, pour des Etats voisins du nôtre, et se manifeste par une hausse brutale des taux d'intérêt demandés sur les emprunts publics. De telles situations conduisent les Etats concernés à des choix économiques et sociaux drastiques qui leur sont imposés de l'extérieur. Afin que ce risque ne se concrétise pas, il convient, selon nous, que la France restaure sa crédibilité en respectant la trajectoire de financement qu'elle s'est fixée et qui passe par un déficit de 4,4 % du PIB en 2012 puis, depuis le programme de stabilité de janvier 2010, par un déficit de 3 % du PIB en 2013, pour atteindre l'équilibre en 2016 ou 2017. Tout écart au regard de cette trajectoire porterait atteinte à la crédibilité de la France, fraîchement restaurée en 2011, pourrait déclencher une dynamique insoutenable d'augmentation de notre endettement et l'incapacité simultanée à le financer à des conditions supportables. Si, à l'inverse, la France tient ses engagements trois années de suite, tout en ayant connu une alternance, la confiance et la crédibilité du pays ne pourront qu'être confortées, sa dépendance à l'égard des marchés financiers réduite et sa capacité à peser efficacement sur la scène européenne renforcée. D'autres raisons militent pour le retour à l'équilibre rapide des comptes publics. La première est le niveau atteint par la charge d'intérêt des administrations publiques, soit 52,6 milliards d'euros. Elle prive notre pays d'importantes marges de manoeuvre qui lui manquent particulièrement en période de crise. Plus le redressement sera tardif, plus il sera difficile à conduire : agir a un coût, ne pas agir en a un, selon nous, encore plus grand, parce qu'entre-temps, la dette et la charge d'intérêt auront continué à progresser. Enfin, le niveau de la dette pose une question d'équité entre les générations, car cette dette correspond pour l'essentiel à des dépenses de fonctionnement dont rien ne justifie que la charge soit transférée sur les générations les plus jeunes.

L'analyse de la Cour a montré qu'en 2010, les deux tiers du déficit public étaient indépendants de la crise et présentaient un caractère structurel. Ce déficit structurel, hérité du passé, était déjà de 3,5 % du PIB en 2007 ; il était très proche de 4 % du PIB en 2011. Ces 4 points de PIB, soit 80 milliards d'euros, représentent le chemin à parcourir d'ici 2016 ou 2017 pour garantir un retour à l'équilibre des comptes, indépendamment de la conjoncture économique.

La Cour n'ignore pas que ce nécessaire effort de rééquilibrage peut comporter un effet négatif à court terme sur la croissance. Mais cet effet négatif peut être limité par un dosage approprié des mesures de redressement et par une initiative de croissance au niveau européen. Il doit surtout être relativisé par rapport aux effets beaucoup plus graves et durables que comporterait une sortie de la trajectoire de retour à l'équilibre.

Les mesures de rééquilibrage doivent être justement réparties entre les différents acteurs économiques. Elles doivent par ailleurs préserver la compétitivité de l'économie française, comme la Cour l'a montré dans son rapport établissant une comparaison des systèmes de prélèvements obligatoires entre la France et l'Allemagne. Le Gouvernement doit en effet s'attacher à réduire simultanément non pas un, mais deux déficits, celui de ses comptes publics et celui de sa compétitivité. Réduire l'un n'est pas exclusif de la réduction de l'autre.

L'année 2011 a représenté une première étape dans le redressement des comptes publics. Le déficit public s'est établi à 5,2 % du PIB, soit 103 milliards d'euros. Cette baisse résulte pour plus de 40 % de la fin des mesures temporaires comme le plan de relance de 2009 et 2010. Le déficit structurel s'est replié de 0,9 point de PIB, principalement par l'effet de mesures fiscales. Les règles budgétaires, notamment les normes de dépenses s'appliquant au budget de l'Etat, aux dépenses d'assurance maladie ainsi qu'aux transferts de l'Etat vers les collectivités territoriales, ont été respectées. Les comptes 2011 se situent sur la trajectoire de redressement des comptes.

Néanmoins, la France n'a pas rattrapé son retard par rapport aux autres pays européens qui sont eux-mêmes engagés dans la voie de la réduction des déficits, souvent à un rythme plus rapide que nous : le déficit structurel de 2011, de 4 % du PIB, se situe au-dessus de la moyenne des autres Etats membres de la zone euro, qui s'élève à 3,2 %. Il demeure très supérieur au déficit structurel allemand, de 0,8 %. Les niveaux de dette français et allemand divergent dorénavant, et c'est une évolution nouvelle et inquiétante : en France, la dette continue d'augmenter, car le déficit est le double de celui qui stabilise la dette. Le rapport de la dette dans la richesse nationale est devenu supérieur à celui de l'Allemagne, alors que ce dernier entame son repli.

En 2012, la France s'est engagée, en avril dernier, à revenir à un déficit de 4,4 % du PIB après 5,2 % en 2011. La Cour a cherché à apprécier, au regard des informations disponibles à ce stade de l'année, et compte non tenu, j'y insiste, des mesures décidées après le 6 mai 2012, si cet objectif de 4,4 % pouvait être tenu. Il ne s'agit pas d'un pronostic sur le solde qui sera atteint en fin d'année, mais d'une analyse des risques qui pèsent sur l'année 2012, compte non tenu, j'y insiste là encore, des mesures nouvelles dont le financement devra par ailleurs être assuré.

L'analyse de la Cour montre que le respect de la trajectoire pour 2012 est possible mais suppose des mesures rapides de correction, en raison de moins-values probables de recettes.

S'agissant en premier lieu des dépenses, les travaux conduits par la Cour ont identifié des risques de dépassement sur certaines dépenses de l'Etat, notamment les dépenses de personnel et d'opérations extérieures du ministère de la défense, les dépenses de logement, en particulier l'aide personnalisée au logement (APL) ou les dépenses relatives à l'allocation adultes handicapés (AAH) et, plus largement, les dotations pour l'emploi et la solidarité. Ces éléments sont retracés dans les annexes du rapport. Ont également été identifiés d'autres risques, dont l'ampleur peut être significative à l'échelle des programmes budgétaires auxquels ils appartiennent, mais dont le montant n'est pas significatif par rapport aux enjeux de la maîtrise du budget de l'Etat dans son ensemble.

Au total, les risques de dépassement peuvent être estimés à un niveau compris entre 1 et 2 milliards d'euros, sur un total de 275 milliards d'euros hors dette et pensions. Un tel niveau de risque ne se démarque pas de ceux couramment identifiés en cours d'année, à l'occasion des exercices précédents. Ces risques peuvent et doivent être résolus en gestion par le jeu des annulations et des redéploiements de crédits. Si les possibles dépassements ne sont pas d'une ampleur exceptionnelle, ils s'appliquent toutefois à un budget particulièrement serré. Le respect des normes de dépenses fixées suppose une grande vigilance afin que les dépassements identifiés ne soient pas couverts par des ouvertures de crédits mais par la mobilisation de la réserve de précaution, dont le montant actuel de 5 milliards d'euros environ. Cela rend nécessaire un accroissement de cette réserve afin d'assurer le pilotage fin de l'exécution.

En matière d'assurance maladie, le Parlement a voté une progression des dépenses d'assurance maladie, ce qu'on appelle l'Ondam, de 2,5 % en 2012. L'Ondam réalisé en 2011 a été inférieur d'environ 500 millions d'euros au montant voté. Compte tenu de cet effet de base, la progression réelle de l'Ondam en 2012 s'élèverait à 2,7 % et non à 2,5 %. La Cour recommande de viser en exécution une progression de l'Ondam pour 2012 de 2,5 % par rapport aux dépenses effectivement constatées en 2011. La mise en oeuvre complète des mesures d'économie engagées, ainsi qu'une gestion rigoureuse des gels de crédits dans le secteur hospitalier, de 415 millions d'euros, devraient permettre d'atteindre cette cible.

S'agissant des collectivités territoriales, il n'existe malheureusement aucun outil fiable permettant de suivre en cours d'année l'exécution de leurs budgets. Les incertitudes portent essentiellement sur leurs dépenses d'investissement. La prévision inscrite dans le programme de stabilité d'avril est plausible mais il existe un aléa, de l'ordre de 0,1 point de PIB, qui peut affecter le déficit des administrations publiques dans un sens ou dans l'autre.

Concernant les recettes, la Cour a identifié des risques importants de moins-values, qui appellent sans tarder des mesures correctrices. Ces risques sont d'une double nature : d'une part, des hypothèses de calcul trop favorables ont été adoptées pour l'évaluation initiale du produit des prélèvements obligatoires. Il s'agit notamment des hypothèses d'élasticité, c'est-à-dire des estimations de la façon dont le produit d'un impôt évolue en fonction de la croissance. Elles ont conduit en particulier à surestimer le produit de l'impôt sur les sociétés. A ce stade, il est difficile d'évaluer l'impact de cette surestimation. La Cour le situe dans une fourchette comprise entre 3 et 7 milliards d'euros pour l'ensemble des recettes des administrations publiques.

Par ailleurs, le scénario macroéconomique retenu en avril reposait sur un niveau de croissance de 0,7 %, en phase avec les prévisions des organismes internationaux. En raison de la dégradation récente de la conjoncture, ce scénario est devenu trop optimiste. Les dernières prévisions de l'Insee situent le taux de croissance pour 2012 à 0,4 %, ce qui réduit mécaniquement les prévisions de recettes de 3 milliards d'euros supplémentaires. Le Gouvernement a donc fait savoir qu'il retenait une hypothèse de 0,3 %.

Au total, les recettes pourraient donc être inférieures de 6 à 10 milliards au montant prévu dans le programme de stabilité. Ces estimations, encore fragiles, pourront être précisées au vu des données relatives aux rentrées fiscales disponibles en juillet.

Le respect de l'objectif de déficit public pour 2012, fixé à 4,4 %, est essentiel, car les efforts à fournir en 2013 sont suffisamment importants pour ne pas prendre de retard en 2012. Face aux risques identifiés, des mesures nouvelles doivent être rapidement prises, en recettes et en dépenses.

Avant d'aborder les enjeux de l'année 2013, je souhaite évoquer un sujet qui aura un impact budgétaire important sur plusieurs exercices. Il s'agit de deux contentieux perdus par l'Etat devant les juridictions européennes, l'un portant sur le précompte mobilier et l'autre sur la fiscalité des dividendes versés à des organismes de placement en valeurs mobilières - les OPCVM - non résidents. Sans entrer dans le détail, l'un des deux, le second, n'a pas été intégré dans le budget pour 2012 alors qu'il existait une forte probabilité que le contentieux soit perdu et entraîne des remboursements dès cet exercice. Les conséquences en comptabilité nationale de ces deux contentieux devraient peser surtout sur les années 2013, à hauteur de 5,75 milliards, et 2014, pour 1,75 milliard soit au total 7,5 milliards d'euros. La Cour juge anormal que les informations qui avaient conduit en 2011 à provisionner le contentieux OPCVM en comptabilité générale n'aient eu de traduction ni sur les lois de finances pour 2012 ni sur le programme de stabilité.

Au total, le respect de l'objectif de déficit de 4,4 % du PIB en 2012 suppose de compenser un manque à gagner de recettes de 6 à 10 milliards d'euros.

J'en viens aux perspectives pour l'année 2013 et les années suivantes. Même si les incertitudes sont encore nombreuses, la prévision de croissance de 1,75 % pour l'année 2013, fixée en avril dernier, paraît aujourd'hui hors de portée. La Cour a quantifié les efforts à accomplir selon quatre scénarios de croissance, allant de 0 % à 2 %.

Dans l'hypothèse de 1 % de croissance, afin d'atteindre les 3 % de déficit, la marche sera plus haute que les années précédentes : après 0,9 point de réduction du déficit structurel en 2011 et 1,2 point en 2012, l'effort structurel à réaliser est de 1,6 point en 2013, soit 33 milliards, compte non tenu de l'impact budgétaire des contentieux dont j'ai parlé, à hauteur de 5,75 milliards - sauf si des modalités différentes sont mises en place. Si les objectifs sont tenus, la plus grande partie du chemin à réaliser depuis 2010 aura été parcourue : sur les cinq points de PIB à effacer par rapport à 2010, plus de trois et demi l'auront été. C'est dire l'importance pour la crédibilité de notre pays de tenir l'engagement pour 2013.

Cet effort peut sembler important ; il est cependant de même ampleur que celui que la France a réalisé pour se qualifier pour entrer dans l'union monétaire en 1997, dans un contexte économique quelque peu différent.

Se pose la question du partage de cet effort entre réduction du poids des dépenses publiques et recettes supplémentaires. Le rapport présente plusieurs hypothèses. La Cour a toujours considéré que le levier de la maîtrise des dépenses devait jouer un rôle essentiel. Mais si l'on retient par exemple un partage égal entre mesures sur les recettes et mesures sur les dépenses, ce sont 16,5 milliards d'économies sur les dépenses qui devront être réalisées par rapport à leur évolution tendancielle. Un tel effort reviendrait à stabiliser en volume les dépenses publiques dans leur ensemble, c'est-à-dire à faire en sorte qu'elles n'évoluent pas plus vite que l'inflation. Par comparaison, en 2012, en dépit de l'application des normes de dépenses et de la réduction des effectifs de fonctionnaires de l'Etat, la dépense publique totale devrait croître en volume de 0,5 %.

La Cour évoque, dans le rapport, différentes modalités de répartition de cet effort global entre l'Etat, la sécurité sociale et les collectivités territoriales. Le premier scénario est celui d'une stabilisation en volume de toutes les dépenses des administrations publiques, qui conduirait les administrations de sécurité sociale à fournir un lourd effort car ce sont leurs dépenses qui affichent des croissances tendancielles les plus fortes. Un autre scénario prévoit de réduire l'effort sur ce secteur, par exemple en laissant croître les dépenses de 1,2 % en volume. Dans ce cas, les dépenses de l'Etat devraient être stabilisées en valeur, ce qui conduirait à un durcissement des normes de dépenses appliquées en 2012. Dans ces scénarios, les dépenses des collectivités territoriales seraient stabilisées en volume.

Je voudrais insister sur les enjeux qui s'attachent à l'implication de toutes les administrations dans le respect des engagements de la France en matière de finances. En effet, le fait que les collectivités territoriales aient des comptes structurellement équilibrés ne saurait les dispenser, à notre sens, de participer à l'effort collectif. Les engagements européens de la France portent en effet sur une trajectoire de déficit cohérente avec une évolution donnée des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires. Il est donc essentiel que, sur ces trois points, les engagements nationaux puissent impliquer chaque secteur d'administration publique. Or, en l'état actuel de la gouvernance de nos finances publiques, plus du quart des administrations publiques échappe aux contraintes du pacte de stabilité. Ainsi, les collectivités territoriales, les régimes complémentaires de retraite, l'assurance chômage, peuvent définir leurs objectifs financiers sans prendre en compte les engagements de la Nation.

S'agissant des collectivités territoriales, la croissance de leurs dépenses, hors impact des compétences transférées par l'Etat, a été très rapide au cours des dernières années, même si elle s'est infléchie en 2010, avant de repartir à la hausse en 2011. Hors transferts de compétences, leurs effectifs se sont accrus de plus de 260 000 postes depuis 2002, dont près des trois quarts concerne les communes et intercommunalités. Cette croissance doit être mise en regard de l'évolution des effectifs de l'Etat sur la même période qui, après avoir diminué de quelque 25 000 agents entre 2002 et 2007, ont décru de 150 000 agents depuis cette date. Le seul instrument d'action de l'Etat à l'égard des collectivités territoriales consiste à freiner l'évolution de ses concours, qui atteignent 100 milliards d'euros et représentent près de la moitié des ressources des collectivités. La moitié de ces concours, soit 50 milliards, sont aujourd'hui gelés en valeur, ce qui fait désormais peser une contrainte plus forte sur l'évolution de leurs dépenses. Mais les effets de cette contrainte sont variables selon le niveau de collectivité : contrainte très élevée sur les départements, élevée sur les régions, mais faible sur les communes et intercommunalités, par ailleurs les seules à disposer encore d'une marge de manoeuvre fiscale après les dernières réformes en la matière. La Cour recommande une poursuite de ce gel, tout en proposant de moduler l'évolution des dotations en fonction des catégories de collectivités, en renforçant la contrainte qui pèserait sur les communes et intercommunalités.

L'accroissement des dépenses des collectivités au cours des deux dernières décennies a été financé par une hausse concomitante des impôts locaux, réduisant ainsi la capacité contributive des ménages et rendant plus difficile des augmentations d'impôts en faveur des autres administrations publiques, qu'il s'agisse de l'Etat ou de la sécurité sociale.

Cela montre que la gestion d'ensemble des finances publiques appelle désormais l'élaboration de règles partagées sur l'évolution des dépenses et sur la répartition des recettes. Ainsi, une stratégie devrait être adoptée au niveau des administrations publiques dans leur ensemble, associant chaque catégorie à la définition et à la mise en oeuvre d'objectifs de maîtrise des dépenses et de modération des prélèvements. Ceci rend nécessaire, à notre sens, la mise en place d'une gouvernance partagée des administrations publiques, reposant sur un cadre normatif ou contractuel assurant la cohérence globale, le respect des engagements pris par la France et la juste répartition des efforts.

A cette fin, un pacte de stabilité pourrait être conclu entre l'Etat et les collectivités territoriales afin d'engager celles-ci dans le respect de la trajectoire globale définie pour le pays. Dans cette même perspective, le champ des lois de financement de la sécurité sociale pourrait être élargi à l'assurance chômage et aux régimes de retraites complémentaires pour devenir de véritables lois de financement de la protection sociale.

Si l'effort doit porter sur toutes les administrations publiques - sachant qu'il revient au Gouvernement et au Parlement d'apprécier quelle part revient à chacun -, il doit également concerner toutes les catégories de dépenses. Le principal enjeu budgétaire porte sur la masse salariale. En effet, ces dépenses, y compris les pensions, représentent 13,2 % du PIB, toutes administrations confondues. La masse salariale de l'Etat s'élève à 80 milliards d'euros et connaît une croissance tendancielle soutenue, à effectifs constants : 1,6 % par an. Le respect de la trajectoire de redressement des comptes publics implique que la masse salariale de l'Etat soit stabilisée en valeur.

Pour l'exercice 2013, la Cour a présenté quatre scénarios qui permettent chacun de stabiliser la masse salariale, chacun d'eux utilisant de façon variable les quatre leviers que constituent l'évolution des effectifs, la valeur du point d'indice, les déroulements de carrière et les mesures catégorielles. Je me contenterai de commenter deux de ces scénarios. Le premier envisage une poursuite du gel du point d'indice et de la réduction des effectifs de 30 000 postes par an. Il permet de ne pas peser sur les déroulements de carrière des agents publics et sur les mesures catégorielles. Le second scénario repose à l'inverse sur une stabilisation des effectifs. Cette hypothèse requiert, outre la poursuite du gel du point d'indice, une réduction significative de l'avancement des fonctionnaires et un quasi gel des mesures catégorielles. Ainsi, pour résumer, seule une baisse des effectifs est à même de fournir des marges de manoeuvre en matière de politique salariale.

Les dépenses d'intervention représentent 620 milliards d'euros sur 1 120 milliards de dépenses totales, soit 55 %. Sur ce total, les prestations sociales représentent 82 %, soit 510 milliards d'euros. Elles concernent l'ensemble des collectivités publiques, dont l'Etat pour 150 milliards d'euros.

Il convient avant tout de développer, selon nous, une démarche d'évaluation de l'efficacité et de l'efficience de l'action publique dans ce domaine. Il s'agit d'adopter une approche par politique publique, et non par dispositif d'intervention ou par acteur. Les politiques d'intervention sont aujourd'hui partagées entre l'Etat et les diverses collectivités publiques, avec un enchevêtrement des compétences qui nuit à leur efficacité, par exemple en matière de formation, de logement ou d'emploi. Et de nombreux rapports montrent que le ratio coût-efficacité n'est pas des plus performants.

Cela suppose de s'interroger sur l'articulation entre les divers acteurs et dispositifs, dont le nombre dépasse 1 300. Des exemples concrets d'interventions redondantes et mal coordonnées, donc inefficientes, peuvent être trouvés dans le rapport, dans les secteurs que je viens d'évoquer. Des marges de manoeuvre peuvent aussi être trouvées pour améliorer l'efficacité économique et le ciblage social des dispositifs publics de solidarité.

De telles évaluations supposent, à la différence de la RGPP, d'associer toutes les parties prenantes et de faire partager les diagnostics et les réformes envisagées, tout en adoptant un pilotage politique fort pour mener à bien ces projets. La Cour, en exerçant sa mission d'évaluation des politiques publiques à l'attention du Parlement et du Gouvernement, pourra prendre sa part à cette revue des politiques d'intervention, en y associant les chambres régionales et territoriales des comptes.

De même, devant l'écheveau de nos politiques publiques, source de complexité et de gaspillages, l'acte III de la décentralisation qui a été annoncé doit, pour nous, être avant tout l'occasion d'une clarification des compétences entre Etat et collectivités territoriales ainsi qu'entre ces collectivités elles-mêmes. Il devrait être guidé par le souci premier d'améliorer l'efficience des politiques concernées.

Les dépenses de transfert concernent aussi la sécurité sociale. Le rééquilibrage des comptes sociaux doit être assuré en priorité : la Cour a régulièrement rappelé que l'existence même d'une dette sociale constitue une anomalie profonde, car les dépenses de soins n'ont pas de raison d'être reportées sur les générations futures. Le système de retraite ne devrait pas connaître le retour à l'équilibre prévu par la réforme de 2010, en raison de prévisions trop optimistes, notamment en matière d'évolution de la situation de l'emploi. Ainsi, le déficit annuel de l'ensemble des régimes de retraite pourrait être supérieur à 10 milliards d'euros à l'horizon 2020. La question du rééquilibrage des comptes devra donc prochainement être examinée par vos soins.

Pour l'assurance maladie également, les efforts doivent être amplifiés. En effet, la poursuite d'une croissance des dépenses d'assurance maladie de 3 % chaque année, sans l'apport de recettes nouvelles, conduirait à un retour à l'équilibre en 2024 seulement. Si ce taux de croissance était ramené à 2,5 %, le retour à l'équilibre serait atteint en 2018. Le système de soins peut gagner en efficience, sans perte de chance pour les malades, en améliorant la coordination entre professionnels de santé, et entre médecine de ville et hôpital, en renforçant les bonnes pratiques de soins et en maîtrisant plus efficacement certaines dépenses. Le rapport annuel de la Cour sur la sécurité sociale fournit de nombreuses pistes de réformes en ce sens. Et notre rapport à venir en septembre en comportera également. S'agissant enfin des dépenses d'investissement, l'ampleur des engagements envisagés ou déjà pris doit conduire à réexaminer leur compatibilité avec le retour à l'équilibre des comptes publics. Il importe désormais de mieux choisir les investissements publics, pour ne retenir que ceux qui auront fait la preuve de leur utilité, notamment au regard du relèvement de la croissance potentielle de l'économie. La Cour préconise la mise en place d'une expertise indépendante des opérateurs en matière d'études de rentabilité socio-économique et une meilleure prise en compte de celles-ci dans les choix et la hiérarchisation des investissements. En janvier dernier, en particulier, la Cour a appelé à reconsidérer le programme de développement de lignes ferroviaires à grande vitesse retenu dans le volet « transports » du Grenelle de l'environnement, qui entraînerait 166 milliards d'euros de dépenses publiques nouvelles, non financées à ce jour. L'investissement des collectivités territoriales et des hôpitaux devrait également respecter ces principes.

L'augmentation des recettes est inévitable pour compléter l'effort. Elle devrait, selon nous, jouer dans le processus de redressement un rôle sensiblement moins important que la réduction du poids des dépenses, et décroissant dans le temps. Elle doit reposer principalement sur l'élargissement de l'assiette des prélèvements existants plutôt que sur des hausses de taux, pour des raisons d'efficacité économique. Il faut donc que vous puissiez poursuivre et amplifier la réduction et la suppression des niches fiscales et sociales : les rapports de la Cour, ainsi que nombre de rapports du Parlement, fournissent de multiples exemples de niches pouvant être supprimées - par exemple les réductions d'impôts en faveur de l'investissement outre-mer, ou le taux réduit de TVA sur la restauration - ou dont les plafonds pourraient être abaissés, comme la réduction et le crédit d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile.

Si la réduction des niches ne suffisait pas à dégager les recettes attendues - j'insiste sur cette condition -, il pourrait être nécessaire d'augmenter le taux d'impôts à assiette large, c'est à dire la CSG ou la TVA, la première étant adaptée au rééquilibrage des comptes sociaux dont la Cour souligne, une nouvelle fois, le caractère absolument prioritaire. Une telle augmentation devrait avoir un caractère temporaire, et s'effacer au fur et à mesure du rééquilibrage des comptes publics et de la montée en puissance des économies sur les dépenses.

Après 2013, l'effort de redressement devra se poursuivre, à un rythme moindre, afin de garantir le retour à l'équilibre structurel en 2016 ou 2017, que l'Allemagne est en passe d'atteindre dès 2013.

Notre pays se trouve à la veille d'une profonde transformation dans la conduite de ses finances publiques, sous l'effet des nouvelles règles européennes adoptées depuis 2011. La prise en compte de celles-ci est loin de se réduire au débat sur la règle de retour à l'équilibre structurel à moyen terme - ce qu'on appelle la règle d'or. En effet, la série de dispositions qui a été adoptée conduira la France, dans le respect des pouvoirs du Parlement, à réviser la façon dont elle élabore et suit les textes budgétaires. Ces nouvelles règles européennes appellent également des progrès dans la qualité de nos comptes publics. La France dispose en la matière d'une avance par rapport à ses partenaires européens, avec, depuis six ans, la certification des comptes de l'Etat et du régime général de sécurité sociale par la Cour des comptes. Afin de progresser dans la fiabilité des comptes et dans leur harmonisation entre les différentes catégories d'administrations publiques, cette démarche de certification gagnerait à être élargie. La Cour recommande la mise en oeuvre concrète de la certification des comptes des hôpitaux publics déjà décidée par le législateur, ainsi que la mise en place d'une expérimentation de la certification des comptes des plus grandes collectivités territoriales. Par ailleurs, l'autorité statistique européenne Eurostat considère que la comptabilité nationale établie par l'Insee devrait s'appuyer sur une comptabilité en droits constatés, donc sur la comptabilité générale de l'Etat, et non sa comptabilité budgétaire. Une coopération renforcée entre la Cour et l'Insee devrait contribuer à améliorer la qualité de la comptabilité nationale. Les mêmes règles européennes rendront enfin nécessaire la mise en place d'une gouvernance partagée des administrations publiques, j'ai déjà évoqué ce sujet.

Pour conclure, j'observerai que la France est loin d'être considérée comme exemplaire dans la gestion de ses finances publiques depuis plusieurs décennies. En 2011, un peu plus d'un mois des dépenses de l'ensemble des administrations publiques étaient financées par l'emprunt. Pour l'Etat seul, cela représente même quatre mois. Dans le contexte actuel de crise de la zone euro, afin de sécuriser le financement de l'action publique, d'éviter que le poids de la dette n'étouffe l'économie, de continuer à peser dans le concert européen, de restaurer des marges de manoeuvre pour l'action publique et de sauvegarder la cohésion entre générations, la France doit assurer le retour à l'équilibre structurel de ses comptes publics dans les quatre ou cinq prochaines années. La Cour insiste sur l'importance du strict respect de l'engagement de réduction du déficit à 3 % en 2013, à juste titre considérée comme une année charnière pour le redressement des comptes publics de la France. La discipline qu'exige le respect de cette trajectoire est sévère. Elle suppose une évolution en profondeur des modalités de l'action publique : gouvernance partagée entre administrations publiques, application généralisée de normes de dépenses, réforme en profondeur des méthodes d'allocation des moyens et remise en cause de certaines missions de l'Etat, revue des politiques d'intervention, clarification des compétences partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales, évaluation indépendante de l'utilité des investissements... Voilà, pour vous, beaucoup de travail. Cette discipline implique également des choix difficiles en matière de politique salariale et d'évolution des effectifs dans les fonctions publiques. De même, de nombreux dispositifs qui n'auront pas fait la preuve de leur efficience devront être réduits ou supprimés, des projets d'investissements retardés ou abandonnés. L'objectif de ces réformes doit être expliqué aux citoyens et c'est pourquoi la Cour, tout en fournissant des pistes d'économies précises, insiste sur les méthodes de réforme qui doivent privilégier la pédagogie et la transparence.

L'effort structurel prévu en 2013, de l'ordre d'un point et demi de PIB, sera certes difficile, il est néanmoins atteignable. Le FMI a identifié dans le monde, entre 1980 et 2009, une trentaine de consolidations budgétaires de cette ampleur. La France l'a fait par le passé, et, en 2012, l'Italie et l'Espagne devraient, de leur côté, réduire leur déficit structurel de près de 3 points, soit un effort double. J'espère que cet audit des finances publiques aura montré que le redressement est exigeant et suppose la mobilisation de tous les acteurs publics. Il doit être réalisable sans étouffer la croissance. En contribuant à une meilleure prise de conscience de ces enjeux par les citoyens et les décideurs, en fournissant des pistes utiles à l'action, la Cour des comptes assure déjà la fonction de comité budgétaire indépendant dont les nouvelles règles européennes prévoient la mise en place prochaine dans notre pays. Elle est à la disposition du Parlement pour jouer son rôle d'analyse et de conseil indépendant et s'exprimera aussi souvent que nécessaire pour jouer pleinement ce rôle de vigilance, d'information et de conseil.