Intervention de François Marc

La marche de 2013 est redoutable : l'effort à fournir est le plus important depuis que la série statistique existe, en 1960. Nous ne pouvons que souhaiter bon courage à ceux qui devront présenter la copie.

La politique de finances publiques prévue par le Gouvernement de 2013 à 2017 se fonde d'abord sur la croissance, qui n'est pas contradictoire avec la discipline budgétaire. Le pacte pour la croissance et l'emploi approuvé le 29 juin par le Conseil européen s'élève à environ 120 milliards d'euros, qui iront sans doute plutôt vers les Etats les plus en difficulté. Il est difficile d'anticiper ses effets induits sur notre croissance.

Nous devons respecter les engagements pris vis-à-vis de nos partenaires européens, pour ramener le déficit à 3 % en 2013. C'est une obligation au regard du volet correctif du pacte de stabilité. Lorsque le déficit sera revenu en dessous de 3 %, il faudra aussi respecter le critère de solde structurel, - que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) va nous obliger à transposer en droit interne - et celui de réduction de la dette.

Je vous propose une révolution doctrinale, consistant à ramener l'hypothèse de croissance potentielle retenue par la commission des finances pour ses simulations, de 2 %, taux vérifié sur longue période, qui gomme les effets de la conjoncture, à 1,5 %, taux plus cohérent avec celui que retiennent les autres institutions et qui nous préparera mieux aux évolutions des règles européennes. J'ai rencontré ce matin Christian de Boissieu, qui situait le consensus des économistes, au lendemain de la réunion du cercle des économistes à Aix-en-Provence, à 1,2 % d'ici à 2020. Notre hypothèse est un peu plus optimiste.

Le Gouvernement propose de ramener le déficit public, au sens maastrichtien, à 3 points de PIB en 2013 et de le résorber en 2017. La dette publique passerait de 86 points de PIB en 2011 à 90,6 points de PIB en 2013, puis déclinerait jusqu'à 82,4 points de PIB en 2017.

L'effort à réaliser s'élève à 90 milliards d'euros. Il serait équilibré en dépenses et en recettes.

Pour 83 milliards d'euros, l'effort proviendra de l'action discrétionnaire du Gouvernement : par rapport à une augmentation des dépenses de 1,5 % par an en volume, on réaliserait une économie d'environ 40 milliards d'euros ; les mesures nouvelles sur les recettes seraient du même ordre. Ce scénario est très proche de celui que préconisait la commission des finances, sur proposition de Nicole Bricq, en novembre dernier. Le Gouvernement a donc tiré parti de la réflexion que nous avons menée au Sénat. Mais ce scénario est aussi très proche de celui présenté en janvier 2012 par François Hollande. Les dépenses ne doivent pas être « massacrées » en 2013, pour éviter les effets récessifs constatés dans certains pays du Sud de l'Europe.

L'objectif de croissance des dépenses de 1 % par an en volume est réaliste : il résulte d'une croissance zéro des dépenses de l'Etat, d'une augmentation de 1,4 % de celles des administrations de sécurité sociale et de 1,5 % des administrations publiques locales.

Que se passerait-il si la croissance n'était pas celle que prévoit le Gouvernement dans sa programmation ? Trois scénarios ont été élaborés, en considérant que le Gouvernement respectera ses objectifs d'évolution des dépenses et de mesures nouvelles sur les recettes. La seule variable qui change par rapport à la programmation du Gouvernement est le taux de croissance du PIB, qui a des conséquences sur l'évolution spontanée des recettes.

Le scénario « de référence » reprend les hypothèses de croissance du Gouvernement en 2012, à une petite différence près, et 2013, mais retient pour les années suivantes le taux de croissance potentielle, que nous fixons désormais à 1,5 %.

Selon ce scénario, l'objectif de 3 % en 2013 serait atteint, mais le respect de la trajectoire budgétaire, et donc le calibrage des mesures à prendre, est extrêmement dépendant des évolutions de la conjoncture.

C'est peut-être la dernière année que notre commission confronte ses scénarios aux prévisions du Gouvernement, le droit européen en cours d'élaboration demandant aux Etats de confier la fixation des hypothèses économiques à un organisme indépendant.

Avons-nous la capacité de répondre aux objectifs fixés : déficit ramené à moins de 3 points de PIB en 2013 ; réduction du déficit structurel de 0,5 point de PIB par an tant que l'équilibre structurel n'est pas atteint ; réduction de 5 % par an de la part du ratio de la dette dans le PIB au-delà 60 points de PIB ? Oui, dans les trois cas, selon le scénario du Gouvernement et notre scénario optimiste. Dans le cadre du scénario de référence de la commission, atteindre le troisième objectif pourrait demander un peu plus de temps. Il n'y a que dans le scénario pessimiste de croissance à 1 % par an que les critères ne seraient pas respectés. Le Gouvernement aurait le temps, dans tous les cas, de s'adapter aux circonstances. Je suis de ceux qui ont totalement confiance en sa capacité de réaction.

Nous ne disposons pas, pour le débat de cette année, des plafonds des crédits des missions.

En revanche, selon la LOLF, le Gouvernement a transmis la maquette et les rapporteurs spéciaux peuvent prendre connaissance des modifications éventuelles dans leurs secteurs. Néanmoins, comme sous le Gouvernement précédent, l'esprit de la LOLF continue de s'éloigner : la maquette budgétaire reflète de moins en moins le périmètre des politiques publiques et s'aligne de plus en plus sur celui des ministères.

Ce débat est néanmoins riche en annonces, puisque le Gouvernement y présente les normes qu'il compte appliquer aux différents types de dépenses, la méthodologie qu'il retient pour trouver des économies et les règles de gouvernance dont il souhaite nous doter.

Les normes transversales maintiennent la stabilisation en valeur des dépenses hors dette et pensions et en volume des dépenses de l'Etat (y compris les prélèvements sur recettes). Pour les dépenses de personnel, l'objectif est de stabiliser les effectifs et la masse salariale et de maintenir le pouvoir d'achat des agents...