Le projet de loi de règlement a été déposé par le nouveau gouvernement, alors qu'il porte sur la gestion de la précédente majorité. Il nous faut, d'une part, approuver formellement les comptes de l'exercice 2011, qui ont été certifiés et ne comportent pas d'irrégularités pouvant nous conduire à rejeter le projet de loi ; d'autre part, porter une appréciation sur la qualité de la gestion de l'Etat en 2011, afin de prendre des repères pour les exercices à venir.

Il convient de replacer l'exécution budgétaire dans le contexte économique actuel, et de présenter l'évolution des finances publiques dans leur ensemble. En 2011, la croissance du PIB a été de 1,7 % en moyenne annuelle, soit un taux intermédiaire entre les 1,5 % prévus par le consensus des conjoncturistes et la prévision de 2 % associée au projet de loi de finances. Ce taux de croissance, bon en apparence, ne doit pas dissimuler la réalité : sur 1,7 point de croissance, 0,8 point provient des variations de stocks, car les entreprises ont reconstitué leurs stocks après la crise de 2008-2010 ; 0,7 vient de l'acquis de croissance, augmentation mécanique découlant du profil de la croissance l'année précédente. Seulement 0,2 vient de la croissance de trimestre à trimestre hors variations de stock, seule composante dynamique. Globalement, la situation économique reste difficile.

Le déficit s'élève à 5,2 points de PIB, alors que la prévision était de 5,7 points. C'est la sécurité sociale qui a connu l'amélioration la plus importante, avec un écart favorable de 0,3 point ; pour les administrations publiques locales, il a été de 0,2.

L'amélioration du solde budgétaire est certes meilleure que prévu, comme l'avait souligné Mme Pécresse, mais provient pour 0,8 point de phénomènes exceptionnels : la disparition du surcoût ponctuel de la réforme de la taxe professionnelle en 2010, qui améliore mécaniquement le solde de 0,2 point ; la fin de livraisons exceptionnelles d'équipements militaires, pour 0,2 point ; la fin du plan de relance, pour 0,4 point. Si l'on ne peut que se réjouir de cette évolution mécanique, il faut savoir à quoi elle tient.

La dette de l'Etat a presque doublé depuis 2002. La part de l'Etat s'élève à 1 335 milliards d'euros en 2011, sur un total de 1 717 milliards.

J'en viens à l'exécution budgétaire 2011. Tout reste à faire, car le déficit budgétaire recule principalement à cause d'événements exceptionnels : réforme de la taxe professionnelle et fin du programme des investissements d'avenir. Hors investissements d'avenir, la dépense de l'Etat continue d'augmenter entre 2010 et 2011. En particulier, les dépenses de fonctionnement continuent de progresser, certes légèrement, d'une année sur l'autre.

Le déficit budgétaire est réduit de 58,1 milliards d'euros : il s'améliore de 39 %, passant de 148,8 à 90,7 milliards, soit 4,55 % du PIB. Malgré cette amélioration, il reste près de deux fois supérieur aux niveaux moyens atteints entre 2000 et 2007.

Le taux de couverture des dépenses du budget général par les recettes - qui doit guider les décisions futures - est amélioré, pour atteindre 69 %. Reste que 31 % des dépenses ne sont pas couvertes par les recettes...

La réduction du déficit budgétaire de 58 milliards d'euros provient du contrecoup du projet des investissements d'avenir, pour 33 milliards ; de la fin de la mise en oeuvre du plan de relance pour 6,9 milliards ; de l'impact de la réforme de la taxe professionnelle pour 3 milliards. Hors phénomènes exceptionnels donc, la réduction du déficit est limitée à 14 milliards seulement. La croissance dite spontanée des recettes fiscales, de 11 milliards d'euros en 2011, explique la majorité de la réduction du déficit budgétaire.

Qu'entendez-vous par « contrecoup » des investissements d'avenir ?

Le déficit de 2010 découlait pour une part importante des investissements d'avenir, à hauteur de 33 milliards. En 2011, cette dépense n'étant pas reconduite, le solde s'améliore d'autant.

Comment les investissements d'avenir ont-ils été pris en compte, tant au regard du déficit budgétaire que de la dette publique ?

Ils ont été intégrés dans le calcul du déficit budgétaire et exécutés au niveau budgétaire en 2010. En 2011, la dépense ne figure donc plus au budget de l'Etat : le solde s'améliore mécaniquement d'autant.

Par définition, puisqu'il s'agit d'une dépense non répétitive. Quid de la dette ?

Les 35 milliards d'euros que l'Etat a versés à divers organismes, classés parmi les administrations publiques, constituent de simples transferts entre administrations publiques, sans impact global sur le déficit public ou la dette au sens de la comptabilité nationale. Ils n'auront d'effet sur le déficit public et la dette en comptabilité nationale qu'au rythme des dépenses effectives des opérateurs. L'impact sur le déficit public sera quant à lui plus faible que celui sur la dette, les prêts (mais pas les avances remboursables) constituant des opérations financières, qui augmentent la dette, mais pas le déficit.

Ces 33 milliards viennent-ils en sus des 1 717 milliards d'endettement ?

Non, mais ils augmenteront progressivement la dette des années à venir.

Merci de cette clarification.

Nous aurons l'occasion de revenir sur la philosophie de ces investissements d'avenir. Ces 33 milliards n'ont pas été effectivement engagés en 2010 ! La recherche de l'effet médiatique se heurte à la rigueur comptable... Il faudra en reparler.

Ce sera en effet indispensable, notamment quand on s'efforcera de réfléchir aux politiques de croissance et de compétitivité. Il faut bien distinguer engagements et paiements, orientations prises et décaissements.

Nous en reparlerons le 18 juillet, lorsque nous auditionnerons Louis Gallois sur la mise en oeuvre des investissements d'avenir. Sur le plan strictement financier, les crédits dépensés en 2010 ont été redéposés au Trésor par les opérateurs, qui les dépenseront au fur et à mesure.

Tous n'ont pas été engagés et dépensés !

Le mécanisme est celui des autorisations d'engagement et des crédits de paiement...

Il faut se méfier des effets d'annonce.

Ces 33 milliards d'euros vont être empruntés, il faudra donc les rembourser. Ce qui viendra bien alourdir l'endettement le moment venu.

Ces crédits ont été dépensés budgétairement. Nous sommes dans une logique de flux de trésorerie : ils seront utilisés au fur et à mesure que les projets seront mis en oeuvre, mais n'auront plus d'incidence sur le solde budgétaire.

J'en viens aux recettes, qui augmentent de 29 milliards d'euros, surtout en raison de facteurs exceptionnels. Les recettes fiscales nettes de l'Etat en 2011 restent toutefois inférieures de 15 milliards d'euros au niveau de 2004. C'est le contrecoup de la politique fiscale engagée en 2007.

Lors de la mise en oeuvre de la réforme de la taxe professionnelle en 2010, l'Etat s'est approprié la totalité de la recette, affectée transitoirement au budget de l'Etat, à hauteur de 16 milliards d'euros, qui ont ensuite été redistribués. En 2011, on en revient à une situation plus conforme à la loi : même s'il n'y a pas d'autonomie fiscale stricto sensu, les ressources sont affectées directement aux collectivités.

La question du coût de la réforme de la taxe professionnelle fait toujours débat, notamment parce que la Cour des comptes ne s'estime pas en mesure de comprendre le fonctionnement en 2010 du compte d'avances aux collectivités territoriales, dont le solde très positif, d'environ 10 milliards d'euros, a considérablement allégé le coût affiché de la réforme en 2010. La mission d'information menée par Anne-Marie Escoffier et Charles Guené a chiffré le coût de la réforme à 5 milliards d'euros en rythme de croisière. Entre 2010 et 2011, on passe d'une situation dans laquelle la réforme apportait 14,5 milliards d'euros de recettes fiscales à l'Etat à une situation dans laquelle elle diminue de 600 millions les recettes fiscales. Mais dans le même temps, le prélèvement sur recettes passe de 32,4 milliards d'euros à 4,1 milliards. La situation est aujourd'hui stabilisée.

On observe une diminution artificielle des dépenses de 31,5 milliards, due aux investissements d'avenir. Sans une forme d'habillage des comptes, la majoration du niveau des dépenses exécutées en 2011 à hauteur des 400 millions prélevés sur les concessionnaires d'autoroute, la norme « zéro volume » n'aurait pas été respectée, pas plus que la norme « zéro valeur ».

S'agissant de l'exécution du budget 2011, vingt missions sur trente ont dépassé les plafonds triennaux fixés par la loi de programmation 2009-2011. Les principaux dépassements sont le fait des missions « Recherche et enseignement supérieur », pour 1,56 milliard, « Travail et emploi » pour 1,2 milliard et « Ville et logement » pour 0,63 milliard.

La baisse des dépenses d'intervention s'explique également par des facteurs exceptionnels. On est frappé du décalage entre le discours du précédent gouvernement, qui faisait de la maîtrise des dépenses le coeur de sa politique de finances publiques, et son incapacité à réellement infléchir les tendances spontanées à la hausse. C'est pourquoi celui-ci, quoi qu'il ait pu dire pour s'en défendre, a recouru aux hausses de prélèvements plutôt qu'aux baisses de dépenses pour tenir son déficit en 2010, 2011 et 2012.

J'en viens aux dépenses de personnel. En exécution, le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat s'est élevé en 2011 à 1 949 577 équivalents temps plein (ETP). Les suppressions effectives d'emplois se sont établies à 31 728 ETP, correspondant aux effets en année pleine des suppressions de 31 194 postes en 2010 et de 32 006 postes en 2011. A périmètre constant, sur les 63 884 départs constatés, 31 821 emplois n'ont pas été remplacés, soit un taux de non-remplacement de 49,8 %, proche de la cible annoncée. Le taux de non-remplacement a dépassé 72 % dans six des treize ministères - Economie et finances et Affaires étrangères notamment -, ce qui pose la question des moyens humains du service public. Malgré la poursuite des suppressions de postes, les dépenses de personnel ont continué de progresser de 1,7 % en 2011 à périmètre constant. Elles ont atteint 117,7 milliards d'euros en exécution. Hors pensions, elles ont progressé de 0,5 %. Les économies d'emplois résultant des suppressions de postes ont entraîné 926,3 millions d'euros d'économies, dont l'impact a toutefois été plus que compensé par les mesures catégorielles, les effets de la revalorisation du point d'indice, du glissement vieillesse-technicité, et d'autres mesures dont la garantie individuelle du pouvoir d'achat et les mesures sur les bas salaires. Preuve qu'il n'est pas simple de stabiliser la masse salariale en valeur !

La charge de la dette excède désormais les dépenses de fonctionnement, passant de 40,5 à 46,26 milliards d'euros, soit une progression de 14,2 %. Elle représente 16 % des dépenses de l'Etat. Cette augmentation s'explique pour 60 % par un effet volume et pour 25 % par l'inflation.

La situation nette de l'Etat se dégrade : son actif s'élève à 928 milliards d'euros, son passif, à 1 762 milliards. Son résultat patrimonial s'établit à moins 86,5 milliards, dégradant une situation nette déjà négative.

Enfin, 10,8 milliards d'euros sont prévus au titre des provisions pour litige, en hausse de 761 millions par rapport à 2010, mais le Gouvernement ne transmet pas le détail des procédures et des risques encourus pour « ne pas porter à la connaissance de tiers l'appréciation que l'Etat porte sur les perspectives des affaires en cours ». Ce sujet a été abordé quand nous avons évoqué la fiscalité des OPCVM.

Pour l'essentiel, en ce qui concerne les chiffres et leur mise en perspective, je souscris à l'analyse qui vient d'être faite. Je regrette toutefois que la diminution des dépenses soit qualifiée d'« artificielle ». Elle découle de la non-reconduction de certaines dépenses. On peut parler d'un effet arithmétique favorable, voire d'une aubaine pour le déficit de 2011, mais la baisse n'est pas « artificielle ».

Il y a en effet lieu de creuser un peu la question du respect des normes zéro valeur et zéro volume. Il est de tradition que les gouvernements énoncent des normes et fassent tout pour pouvoir dire qu'ils les respectent, fût-ce au prix de légers mais opportuns changements de méthode... Nous verrons si cette règle se confirme. Il ne faut pas dire : « Fontaine, je ne boirai pas de ton eau » !

Le montant des dépenses fiscales et un sujet important, qu'il faudra traiter le moment venu. Ces dépenses étant évaluatives, et non limitées arithmétiquement et juridiquement comme le sont les dépenses budgétaires, les conditions de leur prévision et leur exécution doivent être étudiées de près. L'examen de cette loi de règlement permet-il de progresser dans la compréhension des mécanismes de prévision des dépenses fiscales ? Comment mieux cerner le phénomène ?

Une simple question de compréhension : dans le tableau retraçant la situation nette de l'Etat, pourquoi parle-t-on de chiffre 2010 « retraité » ?

Pour que la comparaison avec les chiffres de 2010 ait du sens, il faut que le périmètre soit identique. Retraiter les chiffres de 2010 signifie les « reconditionner » pour faciliter la comparaison avec ceux de 2011. Il s'agit de corrections à la marge. Vous aurez dans le compte général de l'Etat 2011 la liste de tous les retraitements opérés.

Parler de diminution « artificielle » des dépenses est peut-être excessif. Reste que, si le budget 2011 apparaît comme amélioré, c'est bien parce que le budget 2010 a été « plombé » par une dépense de 33,4 milliards. Cette dépense étant en réalité étalée dans le temps, il s'agit bien d'un artifice de présentation : disons que les comptes de 2010 ont été artificiellement alourdis.

La dépense est étalée. Si vous qualifiez la réduction d' « opportune », tout le monde vous suivra !

Disons fort opportune !

Les normes de dépenses sont globalement respectées, même si les plafonds sont dépassés. Si elles sont contournées, c'est la preuve qu'elles sont contraignantes, ce qui devrait rassurer ceux qui sont chargés du contrôle !

Il faudra en effet porter un regard attentif sur les dépenses et niches fiscales lors de la loi de finances pour 2013.

Il va falloir dénicher un certain nombre d'habitants de ces niches.

Sans se faire mordre...

Ce ne sont plus les mêmes qui risquent de se faire mordre...

La réforme de la taxe professionnelle avait pour but essentiel de diminuer les charges des entreprises et pour but accessoire que l'Etat cesse de contribuer autant à l'impôt économique : il versait environ la moitié de l'impôt économique, malgré les tentatives pour bloquer la part indexée. En 2010, par le biais de la compensation relais, le surcoût de la réforme était de 7,8 milliards d'euros. En régime de croisière, la réforme ne coûte plus que 4,8 milliards. Mathématiquement, le déficit budgétaire s'en trouve amélioré de 3 milliards.

Je porterai toutefois un jugement plus nuancé que M. Marc : sans réforme, l'Etat aurait eu à payer au moins ce surcoût, voire davantage ! Il s'agit certes d'un évènement conjoncturel et exceptionnel, mais aussi d'une volonté d'améliorer le déficit budgétaire.

Certains constats sont difficiles et douloureux. Quand on analyse l'évolution de la dépense liée à la réduction des emplois budgétaires, il faut tenir compte de l'engagement du précédent gouvernement de redistribuer la moitié de l'économie potentielle réalisée sous forme de mesures catégorielles. Quant aux dépenses liées au point d'indice et au glissement vieillesse-technicité, elles découlent inéluctablement des garanties qu'offre le statut des fonctionnaires. Reste le supplément de 447 millions, qui correspond à des mesures catégorielles exceptionnelles, garantie individuelle du pouvoir d'achat et mesures sur les bas salaires.

Cela témoigne du caractère social de la politique conduite, en faveur des fonctionnaires les plus modestes...

La vraie conséquence du non-renouvellement d'un départ sur deux, c'est qu'à terme, il y aura moins de retraites de fonctionnaires à payer !

Vous soulignez la politique généreuse de pouvoir d'achat pratiquée à l'égard des fonctionnaires par le précédent gouvernement !

Quel paradoxe : on économise 900 millions d'euros, mais on dépense 1 300 millions ! La masse salariale augmente de 400 millions malgré le non-remplacement d'un départ sur deux ! Cela doit nous conduire à nous interroger sur cette politique... Les mesures catégorielles en faveur des bas salaires étaient sans doute nécessaires, mais on voit bien les limites de l'exercice.

En outre, je m'interroge sur la progression du déficit budgétaire entre 2007 et 2009 : en deux ans, il a quadruplé, passant de 34 à 138 milliards d'euros ! Est-ce la conséquence de la politique fiscale menée ?

C'est la conséquence de la relance !

Cela montre que le précédent gouvernement affichait à l'égard de la fonction publique une sévérité qu'il ne pratiquait pas. Le Gouvernement actuel afficherait-il une bienveillance qu'il ne pratiquera pas ? Le doute est permis.

N'oublions pas que nous avons traversé une crise épouvantable ! Quand le Gouvernement Fillon a annoncé les investissements d'avenir, ce qui relevait d'un choix politique, vous les aviez bien comptés dans le déficit. Je me souviens des commentaires de l'époque...

La réforme de la taxe professionnelle traduisait le souci du gouvernement de l'époque de ne pas aggraver la charge de l'Etat tout en donnant de l'oxygène aux entreprises. La compensation va avoisiner les 4 milliards d'euros. Il s'agit bien d'une politique de soutien aux entreprises. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises fait l'objet d'une péréquation entre départements en fonction des dépenses d'aide sociale ou de la longueur des voiries.

Certaines missions dépassent les plafonds triennaux ? Je me réjouis que ce soit dans des domaines aussi importants que la recherche et l'enseignement supérieur, le travail et l'emploi ou la ville et le logement !

L'économie découlant du non-remplacement d'un départ sur deux dans la fonction publique a été réaffectée pour moitié à la masse salariale : l'honnêteté intellectuelle exige de le faire figurer dans le tableau retraçant l'augmentation des dépenses de personnel. A la SNCF, dont j'ai été administrateur, la masse salariale augmentait de 3 % à 4 % par an, contre 1 % à 2 % dans d'autres secteurs... La Cour des comptes tient compte de cette politique en faisant valoir que le Gouvernement aurait dû intégralement supprimer la dépense liée à la réduction du nombre de fonctionnaires. Il faut rétablir la vérité !

Les dépenses exceptionnelles ? Elles sont nécessaires. Je rappelle que la loi de finances pour 2002, signée par le gouvernement Jospin, avait oublié le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) par les conseils généraux !

Je n'ai jamais mis en cause le principe des investissements d'avenir, mais leurs modalités sont à revoir. Ne tardons pas trop à étudier la question des dépenses fiscales.

En tant que rapporteur de la mission « Justice », j'appelle votre attention sur les conséquences du développement des partenariats public-privé, qui rigidifient à terme le budget. Certaines économies sont impossibles : impossible notamment de réduire les frais de justice, d'autant que nous avons multiplié les textes et les demandes d'expertise.

Enfin, je félicite M. Marc pour la qualité de son rapport et la justesse de ses expressions.

Votre solidarité sera appréciée par le rapporteur général !

Il faudra aborder frontalement le sujet des dépenses de personnel. Expliquer à l'opinion que la suppression d'un fonctionnaire sur deux se traduit par des dépenses supplémentaires peut conduire à perdre en crédibilité, tant cela paraît contre-intuitif ! Tous les économistes disent qu'il faut stabiliser la masse salariale des administrations publiques. Il va falloir se montrer plus mendésistes ! Plutôt que de lancer des oukases contre les fonctionnaires qui seraient trop nombreux et incompétents, affirmons que le niveau actuel de la masse salariale dans les administrations d'Etat ne doit pas être dépassé.

Le compte d'affectation spéciale des pensions civiles et militaires ne porte « que » sur les 53 milliards d'euros par an de contribution directe de l'Etat, ce qui conduit à se demander s'il faut continuer à ne retracer ces dépenses qu'au moment de leur paiement ou les intégrer en amont, dans une partie du traitement. Quels que soient les ministres, cette question est incontournable.

M. Guené a utilisé des éléments de langage pour nous dire combien la réforme de la taxe professionnelle a été excellente, mais certains d'entre vous ont pu, au mois de septembre, se rendre compte par eux-mêmes de ses effets électoraux.

Mon cher collègue, vous devriez vous en réjouir profondément.

Monsieur le président, nemo auditur propriam turpitudinem allegans. Cette réforme n'a pas eu l'effet escompté. A-t-elle amélioré la compétitivité des entreprises ? J'en doute. A-t-elle complètement perturbé les collectivités ? On peut dire que oui !

J'en reviens aux dépenses de personnel, qui ont augmenté alors que certaines ont été externalisées puisque, par exemple, la dotation des universités finance désormais des postes d'enseignants qui n'apparaissent donc plus comme tels dans le budget de l'Etat.

Enfin, merci au rapporteur général pour la concision et la justesse de ses propos.

Mon intervention portera sur l'AFITF (l'agence de financement des infrastructures de transport de France) qui relève d'un programme dont je suis rapporteure spéciale. Alors que le budget de l'agence s'élève à 2 milliards d'euros, financés pour moitié par ses ressources propres et pour moitié par l'Etat, l'augmentation massive de ses engagements est inquiétante : ils s'élèvent à 9 milliards ce qui donne lieu à un total de restes à payer de 14 milliards.

Dans la mesure où la taxe sur les poids lourds, représentant environ 1 milliard d'euros, n'entrera en application que mi-2013, la soutenabilité financière de l'AFITF pose question et représente un vrai risque pour le budget de l'Etat, appelé à augmenter sans cesse ses dotations. Il y a là un sujet de contrôle dont notre commission pourrait se saisir l'an prochain.

Nous attendons avec intérêt les travaux que vous ne manquerez pas de lancer dans ce domaine.

Des différences importantes existent entre l'évaluation des recettes et leur réalisation, différences imputables à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et à l'impôt sur les sociétés, mais aussi à l'auto-liquidation du bouclier fiscal par les personnes assujetties à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF). Comme le rapporteur général et M. Hervé, je suis d'avis de regarder de plus près les dépenses fiscales.

La croissance de la charge de la dette étant pour 25 %, nous dit-on, attribuable à des emprunts indexés sur l'inflation, que sait-on de l'ancienneté de ceux-ci et de la façon d'en sortir ? Ce n'est pas toujours la bonne solution.

Si les taux de non-remplacement des personnels ont été très forts dans certains ministères, les effectifs des services du Premier ministre ont en revanche crû de 145 % ! Quant aux mesures catégorielles adoptées, dont il n'est pas sûr qu'elles aient correspondu aux pratiques habituelles, il faudrait savoir à qui elles ont bénéficié. A des personnels d'encadrement ou bien à des agents des catégories B et C ? Pour le reste, comme il le sait, je ne partage pas les propos de Jean Germain sur les dépenses de personnel.

Il conviendrait aussi d'observer en profondeur comment la révision générale des politiques publiques (RGPP) a eu des conséquences très lourdes sur la dynamique économique des territoires, en se traduisant en retour par des pertes de recettes.

Si le rapport indique que les concours de l'Etat aux collectivités territoriales ont été presque stabilisés, le tableau présenté par le rapporteur général sur les incidences financières de la réforme de la taxe professionnelle par l'Etat conduit à s'interroger sur l'effet de cette réforme et à comparer la situation avec ce qui prévalait auparavant, c'est-à-dire 2009. En outre, comme le démontre le rapport Laignel, rendu dans le cadre du comité des finances locales, cette stabilisation des concours s'est traduite par une baisse de l'investissement public, dont les effets se font fortement sentir sur le secteur du bâtiment et des travaux publics.

En écoutant Marie-France Beaufils, je me prenais à imaginer sur Public Sénat un débat avec M. Germain arbitré par François Trucy sur la gestion de la masse salariale de la fonction publique...

Je souhaiterais savoir quel est le montant réel de la dette de l'Etat selon les normes nationales.

Indépendamment de l'impact de la réforme de la taxe professionnelle sur les finances de l'Etat, peut-on savoir quel a été son effet sur la compétitivité des entreprises ?

Je pense moi aussi qu'il faudrait disposer des chiffres de 2009 pour mesurer l'effet exact de la reforme de la taxe professionnelle. Nous n'avons pas besoin d'analyser son effet sur la désorganisation des collectivités territoriales, car nous la constatons tous les jours, dans la mesure où ce transfert de l'Etat aux collectivités, décidé dans la précipitation, l'improvisation et l'absence de concertation, pèse sur la capacité de prévision budgétaire et d'investissement de ces dernières. Il ne suffit pas de dire « cela aurait pu être pire ». La seule vérification qui vaille est celle des effets sur l'emploi par chaque catégorie d'entreprises.

Les mesures catégorielles appellent un grand nombre d'interrogations puisque certaines d'entre elles devraient avoir des incidences jusqu'en 2015 ! Des engagements pluriannuels ont été pris. Je connais par exemple un ministère pour lequel ces mesures représentent à elle seules une augmentation de 7 % des dépenses de personnel ! Il ne s'agit pas seulement des mesures en faveur des bas salaires, mais aussi d'augmentations visant l'encadrement, à visée électoraliste.

Il faut effectivement mettre en oeuvre ces mesures qui témoignent du dialogue social existant entre le précédent gouvernement et les syndicats de la fonction publique. Il y a eu des avancées...

C'est sûr, il y a eu des résultats !

même si cela pose problème dés lors que, comme il le faut sans doute, l'on en revient à une logique plus quantitative.

Ayant depuis des années critiqué l'intervention de l'Etat dans l'économie, je ne puis que me féliciter du débat que nous avons ce matin.

Je suis aussi heureux, monsieur le rapporteur général, de vous entendre évoquer notre incapacité à infléchir les dépenses de personnel, et j'espère que cela vaut engagement de votre part. La croissance de 1,7 % de ces dépenses met en évidence le leurre de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux et la nécessité d'aller plus loin pour parvenir à la stabilité.

Enfin, concernant la provision de 10,7 milliards d'euros pour faire face aux risques liés aux contentieux, si je comprends parfaitement que Bercy, pour des raisons juridiques, ne veuille pas communiquer, j'espère en revanche que notre rapporteur général, est, quant à lui, tenu informé.

Certains aspects de la pensée libérale semblent rejoindre la pensée d'inspiration mendésiste évoquée par M. Germain...

Je me félicite du débat que nous avons, dans la mesure où la loi de règlement est le moment de vérité budgétaire. Toute la question est maintenant de donner une traduction comptable à cette vérité.

Si la baisse des effectifs se fait en achetant la paix sociale par des mesures catégorielles à destination des professeurs ou des policiers, l'on aboutit à une contradiction insupportable. La difficulté est de vouloir baisser les dépenses de personnel sans se raconter d'histoires, car si des habiletés de communication peuvent donner une satisfaction momentanée, le réalisme finit rapidement par s'imposer. Pour cela, il faudrait que nous parvenions, au-delà des clivages, à faire prévaloir un certain nombre de principes, ce qui ferait progresser la pensée politique dans ce pays et améliorerait aussi sa crédibilité. L'un de ces principes pourrait porter sur le temps de travail des fonctionnaires.

Pour compléter notre information il conviendrait sans doute de faire figurer les provisions pour pensions à payer, auxquelles s'ajouteraient les garanties données par l'Etat aux régimes spéciaux et au régime général.

Enfin, depuis que nous savons désormais que lorsqu'un Etat de la zone euro est en difficulté, ce n'est pas l'Union mais les autres Etats qui interviennent pour l'aider, avez-vous pu, monsieur le rapporteur général, vous faire une idée de la situation des autres Etats membres ? La Cour des Comptes vérifie-t-elle les comptes de ces pays puisque la Grèce, l'Italie, l'Espagne, le Portugal ou l'Irlande peuvent représenter pour nous des dettes latentes susceptibles de détériorer la situation nette de l'Etat ?

Monsieur le Président Arthuis, grâce au rapporteur général et au contexte, l'examen de la loi de règlement donne lieu à ce débat que vous appeliez de vos voeux.

Tous les cinq ans !

En tant que rapporteur spécial des crédits de l'emploi, j'étais très choqué de constater que, lorsqu'on l'on propose de diminuer des dépenses que l'on considère inutiles, nous ne sommes pas écoutés, et qu'à l'inverse lorsque l'on propose des augmentations de crédits qui se justifient, l'on n'est pas écouté non plus. Cette fonction est décevante, surtout lorsque l'on constate que l'Etat a abondé, sans nous en avertir, ces crédits de l'emploi de 1,2 milliard d'euros. Pour quoi faire ? On ne sait pas !

La suppression de la taxe professionnelle n'est pas une panacée puisqu'elle s'est traduite par un transfert de charge de l'investissement vers l'emploi, défavorable aux entreprises de main d'oeuvre. Pour ce qui est, par exemple, de Dassault Aviation et de Dassault Systèmes, la réforme s'est traduite par une augmentation de l'impôt payé. Je suis favorable à un retour à la taxe professionnelle ! Pour le reste, j'applaudis des deux mains à toute baisse des crédits budgétaires.

Ces propos démontrent qu'il n'y a pas de différence entre la pensée du maire honoraire de Corbeil-Essonnes et celle du président d'un grand groupe industriel, ce qui est assez rare.

J'éprouve un malaise croissant en constatant que c'est la première fois que l'examen de la loi de règlement s'accompagne d'un jugement sur la politique du gouvernement précédent. Je n'avais jamais vu ça ! Quelle que soit la grande honnêteté intellectuelle du rapporteur général, il n'a pas pu s'empêcher de porter un jugement sur différentes mesures. Notre commission devient plus politique qu'à son habitude et j'attends avec beaucoup d'intérêt qu'elle revienne à son fonctionnement plus traditionnel lors de l'examen de la loi de règlement de l'an prochain.

Parfois l'on est tenté de voir les choses en rose avant de s'adapter à la réalité des choses.

La mission « Ville et logement » dont j'étais chargé jusqu'à l'an dernier a connu un dérapage budgétaire lié à la nature de certaines dépenses, mais aussi à une sous-budgétisation chronique. J'espère que nos collègues de la nouvelle majorité obtiendront des crédits à la hauteur des besoins.

Sur la taxe professionnelle, je vous renvoie à l'excellent rapport de Charles Guené dont la publication a été décidée à l'unanimité de la mission commune d'information et je ne peux vous laisser dire que les collectivités auraient, dans leur ensemble, subi les conséquences apocalyptiques de la réforme ! La situation est très différente selon qu'il s'agit de régions, de départements ou de communes, ces dernières ayant bénéficié d'une compensation à l'euro près et certaines d'entre elles, telle que la ville de Paris, ayant même connu un accroissement de leur base fiscale.

Sur la masse salariale, nous avons subi à la fois les inconvénients de notre annonce de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux et d'une hausse des dépenses, puisque 50 % des économies ont été redistribués. L'exemple de la fusion de la direction générale de la comptabilité publique et la direction générale des impôts est particulièrement emblématique de la façon dont on a acheté la paix sociale, le montant des primes versées à cette occasion n'ayant pas pu nous être communiqué !

J'entends M. Germain évoquer la nécessité d'une extrême rigueur. Si vous souhaitez bloquer le glissement-vieillesse-technicité (GVT) pendant deux ou trois ans, faites-le ! Nous vous accompagnerons de tous nos voeux de succès !

Voilà un thème intéressant pour notre futur débat.

Il ne faut pas seulement regarder le montant des dépenses fiscales, mais le retour de richesses qu'elles assurent. Plutôt que de pratiquer la politique du rabot que j'ai en horreur, c'est sur un bilan de l'intérêt de chacune de ces dépenses que nous devrions nous fonder.

Monsieur Adnot, je puis vous reconnaître une grande constance sur ce point.

Le montant des engagements hors bilan au titre des pensions s'élève à environ 1 200 milliards d'euros. Il y a une véritable dynamique de ces dépenses, le taux de la contribution employeurs pour les pensions civiles étant passé de 49,9 % à plus de 68 % entre 2006 et 2009, ce chiffre étant de 122 % pour les pensions militaires. Alors que l'ensemble des réformes, y compris celle des régimes spéciaux, devait se traduire par une économie de 4,6 milliards d'euros en 2020, elle pourrait être revue à la baisse du fait des premiers ajustements auxquels il a été procédé, ce qui renvoie chacun à ses responsabilités.

Rappelons en outre que l'une des réformes les plus importantes accomplies ces dernières années fut celle du guichet unique des différents services fiscaux, sur laquelle le gouvernement Jospin avait auparavant échoué. Si elle a été en quelque sorte achetée par la redistribution de 50 % des économies réalisées aux personnels concernés, cela se justifiait largement par la façon dont cette nouvelle organisation a effectivement affecté ces agents.

Monsieur le rapporteur général, nous avons entendu dire que la contribution territoriale pourrait ne plus être déductible de l'assiette de l'impôt sur les sociétés. Si tel était le cas, cela favoriserait-il l'emploi ?

Il serait effectivement intéressant de disposer d'un tableau mesurant les incidences de la réforme de la taxe professionnelle sur le budget de l'Etat par rapport à l'avant 2009.

En tant que rapporteur spécial de la mission relative aux engagements financiers de l'Etat, je note que, si le montant de la charge de la dette a bien été inférieur de 1,4 milliard d'euros au plafond fixé pour la charge de la dette négociable dans la loi de programmation, cette charge a néanmoins augmenté de 5,7 milliards d'euros en 2011 par rapport à 2010.

Serait-il possible de disposer de chiffres démontrant l'effort réalisé sur les dépenses de personnel non seulement par l'État, mais aussi par les collectivités territoriales ? Pour elles, cette réduction ne s'est pas toujours accompagnée de réductions de charges correspondantes ? Une partie de ces charges ont même été transférées, par convention, à des organismes publics ou privés. Est-il possible de disposer d'une évaluation en la matière ? C'est un sujet important, comme en témoigne le partenariat public-privé qui donne l'impression d'une moindre charge pour la collectivité, mais qui, à terme, ne se révèle pas si rentable.

C'est même une bombe à retardement !

Les attaques portées contre la réforme de la taxe professionnelle appellent quelques précisions. Notre rapport, qui a été approuvé à l'unanimité et était tout en nuances, a montré que, si la situation était loin d'être parfaite, les entreprises y ont gagné 8 milliards d'euros. Pour 60 % d'entre elles il y a eu un gain, pour 20 % rien n'a changé et les autres 20 % ont été pénalisées. Mais pour ces dernières, la mesure envisagée consistant à inclure la nouvelle contribution économique territoriale (CET) dans la base imposable de l'IS ne sera pas plus favorable. Ensuite, précisons que les chiffres de 2009 apparaissent en creux dans l'évolution affichée pour 2010 et que des informations précises sur le sujet sont disponibles dans plusieurs documents dont le rapport Durieux.

Je ne peux laisser M. Rebsamen nous dire que les collectivités territoriales ne peuvent plus faire de prévisions. Alors que les entreprises n'ont pas de visibilité au-delà de six mois et que la Nation a du mal à voir au-delà d'une année, comment les collectivités pourraient-elles s'exonérer de cette réalité ?

Le rapport de l'Observatoire des finances locales, dont je suis le rapporteur, fait effectivement apparaître une légère baisse des dépenses des collectivités en 2011, mais leur autofinancement s'est accru et elles en ont profité pour rembourser leurs emprunts, témoignant ainsi une certaine inquiétude. Leur moyens n'ont donc pas été réduits et il ne faut pas confondre le ressenti et la réalité.

Je tiens à remercier nos collègues pour l'intérêt qu'ils ont porté à ce débat sur la loi de règlement, débat qui illustre parfaitement le rôle de notre assemblée, chargée de contrôler l'action du Gouvernement. Il m'a donné l'occasion de renouveler des appréciations que j'avais déjà portées lors de l'examen de la loi de règlement de 2010.

Sur la réforme taxe professionnelle, dont le coût s'élève bien à 5 milliards d'euros environ en rythme de croisière, un excellent rapport du Sénat vient d'être publié et la comparaison avec l'avant 2009 est effectivement très intéressante.

Autre sujet, la diminution des effectifs. Rappelons que, si les économies ont été compensées par des mesures catégorielles représentant 60 % du total, une partie de ces mesures serait de toute façon intervenue. Pour les lois de finances initiales pour 2011 et 2012, le Gouvernement avait fait état d'un retour catégoriel, c'est-à-dire de mesures discrétionnaires prises pour répondre à la décision concernant les effectifs, évalué entre 30 % et 40 % de la moindre dépense.

François Trucy, l'explication des 447 millions d'euros tient à des décisions d'indemnisation de personnels de la défense affectés par des restructurations, à des retenues pour fait de grève ou au surcoût d'opérations extérieures.

En réponse à Richard Yung, j'indiquerai qu'entre 2007 et 2009, le produit de l'impôt sur les sociétés a été divisé par deux du fait de la crise, soit une chute de recettes de 25 milliards d'euros. Un certain nombre de mesures expliquent aussi la dégradation du déficit budgétaire, tel que le paquet TEPA pour 10 milliards d'euros.

Jean-Paul Emorine a évoqué les investissements d'avenir. Nous obtiendrons sans doute des éclaircissements complémentaires lors de l'audition du commissaire général à l'investissement dont le Gouvernement souhaite d'ailleurs renforcer le rôle. Rappelons toutefois que notre commission, par la voix de ses rapporteurs généraux, a toujours été critique sur le mécano budgétaire induit par ces investissements.

Il a évoqué également la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et la péréquation, à propos de laquelle tout n'a pas encore été validé.

A Edmond Hervé et Philippe Adnot, revenus sur la question des dépenses fiscales, je répondrai qu'il y aura lieu de préciser les choses à l'automne lors du débat sur les prélèvements obligatoires. Alors que le rapport Guillaume avait noté de 0 à 3 chacune des dépenses fiscales en fonction leur intérêt socio-économique, le Gouvernement précédent s'était plutôt attaqué à des niches bien notées ! Dans cette chasse aux niches, s'il est un sujet auquel il faudra s'atteler rapidement, c'est bien celui de l'identification de celles qui sont les plus improductives.

Jean Germain, je ne crois pas que l'on puisse faire état de dérapages sur les dépenses liés à la réforme des universités dans la mesure où elle s'est faite à dépenses constantes.

Concernant l'augmentation des engagements de l'AFITF, l'on ne peut qu'encourager Marie-Hélène Des Esgaulx dans le travail qu'elle entreprend.

La croissance des effectifs des services du Premier ministre s'explique surtout par celle des autorités administratives indépendantes. Il nous appartiendra d'examiner, dans les semaines et les mois qui viennent, les propositions que nous fera chaque ministre sur le fonctionnement de l'Etat.

La dette au sens de la comptabilité nationale et la dette maastrichtienne (qui contrairement à elle est consolidée, et évaluée en valeur nominale, et non en valeur de marché) ne prennent pas en compte des flux aussi virtuels entre administrations publiques que ceux correspondant aux investissements d'avenir, budgétairement décaissés mais ensuite conservés par les opérateurs ou redéposés au Trésor. La seule chose qui compte, c'est l'argent qui est effectivement injecté dans l'économie par les administrations publiques considérées globalement : c'est lui, et lui seul, qui correspond à l'augmentation de dette publique.

Philippe Dominati se félicite du respect des grands principes. L'avenir montrera si l'inflexion des dépenses publiques se confirme. Nous devons nous engager dans ce sens.

Sur les litiges à venir, la LOLF donne au rapporteur général tous pouvoirs pour contrôler sur pièces et sur place, à Bercy, tous les éléments nécessaires à son information détaillée. Il reste des choses à éclaircir.

Je remercie Jean Arthuis pour sa riche intervention, qui m'incite à beaucoup voyager, pour pouvoir porter une appréciation sur les comptes des autres Etats et savoir si les 12 milliards d'euros prêtés à la Grèce ont quelque chance d'être restitués...

Je peux vous répondre sans voyager !

Compte tenu des échéances européennes qui sont devant nous, nous devrons porter un regard attentif sur ces questions. Je constate que la Cour des comptes elle-même n'est pas encore entrée dans cette démarche...

Cela pose un vrai problème de gouvernance.

Sur les engagements de retraites hors bilan, peut-être convient-il en effet de faire preuve de davantage de vigilance dans l'analyse des risques. Dans le compte général de l'Etat, les engagements relatifs aux fonctionnaires civils et militaires atteignent 1 192 milliards d'euros, auxquels il convient d'ajouter 108 milliards pour les fonctionnaires de La Poste, 33 milliards pour les ouvriers d'Etat et 19 milliards pour les autres pensions, l'ensemble des engagements hors bilan s'élevant à plus de 1 300 milliards d'euros. La France est un grand et beau pays, capable d'y faire face, je n'ai pas d'inquiétude à ce sujet.

Pour Serge Dassault, la réforme de la taxe professionnelle n'est pas une panacée. Peut-être faudra-t-il, en effet, prévoir des ajustements.

Je n'ai pas d'éléments précis pour répondre aux interrogations de Philippe Dallier sur le logement. Nous devons réfléchir aux variations et aux montants des dépenses fiscales, comme nous y appelle Philippe Adnot.

Je réponds à Francis Delattre sur les cotisations employeurs que, pour l'instant, la contribution économique territoriale (CET) est déductible de l'IS, comme la taxe professionnelle l'était...

Cela va-t-il durer ?

En 2011, la hausse de l'IS liée à la CET est de 1,6 milliard d'euros...

La question de Jean-Claude Frécon sur l'effet des partenariats publics privés sur les engagements de l'Etat est bonne. Elle appelle des investigations et un suivi attentif.

- Présidence de Mme Fabienne Keller, vice-présidente -

L'amendement que j'ai déposé crée un article additionnel après l'article 8, tendant à insérer chaque année au projet de loi de règlement et rapport de gestion une annexe détaillant l'ensemble des garanties accordées par l'Etat. Il répond à une question soulevée depuis plusieurs années par MM. Marini et Arthuis. M. Frécon a obtenu que la commission demande à la Cour des comptes un meilleur recensement des engagements hors bilan. Lors de la discussion du projet de loi de règlement de l'année dernière, nous avions obtenu un engagement du ministre à ce sujet. Certes, il n'a pas complètement abouti, mais l'Assemblée nationale a, de son côté, pris une initiative de même esprit. La Cour des comptes s'est inquiétée du manque d'information du Parlement sur ce point.

Cet amendement va dans la bonne direction. Il serait temps d'harmoniser, au niveau européen, ces dispositions, dans le cadre de la solidarité des Etats membres de la zone euro. Il serait vain de parler de règle d'or si les mêmes principes de présentation des comptes publics et les mêmes diligences ne sont pas appliqués par tous. Il convient d'insister pour que le Gouvernement soumette ce point au débat lors des prochaines rencontres destinées à améliorer la gouvernance de la zone euro.

Une nouvelle norme de présentation des comptes a été adoptée en 2011 pour les PPP, que l'on a vu se multiplier, à l'époque où ils apparaissaient comme une facilité de financement, allégeant le budget, mais le plombant en fait à terme par de nombreuses annuités. Cette norme assimile les PPP à de l'endettement pur et simple. Les premiers tableaux que j'avais vus alors étaient incomplets. Est-on sûr aujourd'hui de la sincérité de ce document ?

Cet amendement répond à mon dernier rapport. La Cour des comptes elle-même faisait part, dans le sien, de ses incertitudes sur les conséquences de certains engagements financiers. Cela concerne nos obligations européennes.

Ce texte est insuffisant. Un tableau devrait retracer l'ensemble des engagements hors bilan : non pas uniquement les garanties, mais aussi les prêts accordés à des Etats européens...

Les prêts sont comptabilisés en actifs.

Oui, mais il faut analyser les risques qu'ils comportent. Je crains que ce nouvel article ne nous aide pas à y voir plus clair. Les réserves de la Cour des comptes sur la certification des comptes 2011 font état de nombreuses incertitudes sur ces engagements hors bilan. Aussi la rédaction de cet amendement me laisse-t-elle dubitatif.

Les engagements hors bilan incluent-ils les appels en garantie au titre de l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR), où je siège, qui coiffe le consortium de réalisation (CDR) du Crédit Lyonnais ?

Il existe encore !

Oui, il subsiste de nombreux contentieux, qui peuvent rapporter, en cas d'issue favorable, ou déboucher sur un appel en garantie de l'Etat, comme dans une affaire récente.

Il convient de viser les PPP. En termes de droit civil, il faudrait mentionner les « garanties et cautions » plutôt que les engagements.

Seules les garanties accordées par l'Etat sont concernées. Dans certaines situations, l'Etat s'engage davantage. Ainsi, un établissement public en difficultés financières serait à la charge de l'Etat, même si celui-ci ne lui a pas accordé sa garantie. Il conviendrait de viser l'ensemble des garanties mises à sa charge.

Nous nous en tenons au champ de l'article 34 de la LOLF, qui fixe les conditions d'octroi de la garantie de l'Etat. Celle-ci ne peut être fondée que sur les dispositions d'une loi de finances.

On aime bien se raconter des histoires. Il faut insister sur la réalité des engagements de l'Etat. L'opacité que nous avons longtemps cultivée provient du temps du franc, lorsque celui qui en disait trop était taxé de « mauvais Français ». Nous n'en sommes heureusement plus là. Avec l'euro, nous sommes entrés dans l'ère de la transparence.

Cet amendement est clair et bien rédigé. Je le voterai tel qu'il est présenté. Il marque une belle avancée, conforme à ce que nous avons demandé des deux côtés de notre assemblée.

La Cour des comptes nous rendra à l'automne un rapport sur l'ensemble du hors-bilan, en application de l'article 58-2 de la LOLF, ce qui nous permettra de poursuivre ce débat.

En effet, cet amendement prolonge le travail mené par MM. Marini et Frécon. Le compte général de l'Etat dresse une liste des garanties non exhaustive. Cet amendement a pour effet d'en améliorer le recensement, afin d'en connaître l'ensemble et de mieux informer le Parlement. Je vous propose d'en rester là pour le moment.

L'amendement n° 1 portant article additionnel après l'article 8 est adopté.

La situation de nos finances publiques dépend évidemment de l'évolution de la crise de la zone euro, que nous avons abordée avec M. Moscovici en commission et avec le Premier ministre en séance publique. C'est le 23 juillet, lorsque je présenterai mon rapport sur le projet de loi de finances rectificative que j'analyserai de manière détaillée l'exécution 2012 du budget de l'Etat. Il me faut d'abord évoquer l'héritage de la précédente législature...

Profitez-en ! Vous ne pourrez plus l'invoquer longtemps !

Je me doutais que vous apprécieriez le terme !

Je vous propose de l'abandonner après l'été !

Le Gouvernement actuel ne part pas de zéro, mais d'une situation qu'il trouve, en arrivant à mi-année et après dix années de gestion des finances publiques par une autre majorité. La dette publique s'est accrue de plus de 500 milliards d'euros de 2007 à 2011, elle a quasi doublé depuis 2002...

Celle de l'Etat ?

Non, celle de l'ensemble des administrations publiques. Le déficit public reste supérieur à 5 points de PIB. La responsabilité est...

Partagée !

collective : le déficit structurel s'est aggravé après chaque crise profonde, mais la crise n'explique donc pas tout ! Lorsqu'elle est survenue en 2008, nous partions d'une situation déjà dégradée.

L'évolution des dépenses publiques est, avec la croissance du PIB et les mesures nouvelles sur les recettes, le déterminant essentiel de l'évolution du déficit. Les dépenses ont augmenté en moyenne de 1,4 % entre 2008 et 2011, contre un objectif affiché de 1 %.

Les prélèvements obligatoires ont massivement augmenté en fin de période.

Dans un premier temps, les gouvernements de M. Fillon ont procédé à des allégements de 25 milliards d'euros. Mais la crise est arrivée, et comme elle ne parvenait pas à maîtriser suffisamment la croissance des dépenses, l'ancienne majorité a été obligée d'augmenter les prélèvements obligatoires de plus de 40 milliards d'euros en 2010-2012 !

Je vous rappelle que c'est la majorité qui a décidé de telles hausses d'impôts qui faisait campagne contre les hausses d'impôts et - pire - niait avoir augmenté les impôts !

En 2012 et 2013, tout se joue du point de vue du respect de nos engagements européens.

L'objectif est de ramener le déficit de 5,2 à 4,5 points de PIB en 2012 et de 4,5 à 3 points de PIB en 2013. Nous examinerons dans quelques jours le projet de loi de finances rectificative. Les moins-values de recettes sont estimées cette année entre 6 et 10 milliards d'euros, soit 7,1 milliards selon le Gouvernement. C'est dans cet esprit que nous examinerons le collectif.

Les moindres recettes de l'IS sont confirmées par la commission des finances...

Votre chiffrage est plus pessimiste que celui de la Cour des comptes...

Un peu plus puisque nous évaluons le risque à 3,8 milliards d'euros contre 3,4 milliards pour le Gouvernement... Pour financer les recettes manquantes en 2012, le Gouvernement propose, dans le deuxième collectif de l'année, de prendre 7,2 milliards d'euros de mesures supplémentaires. En 2013, les recettes seraient accrues de 6,1 milliards d'euros supplémentaires, ce qui représente une augmentation globale de 13,3 milliards d'euros par an en « régime de croisière ».

Une partie du chemin de 2013 sera donc accomplie dès ce collectif. Il faut s'en féliciter car le montant total de recettes nouvelles à trouver l'an prochain s'élève à 30 milliards d'euros...

Pourquoi la suppression de la TVA « sociale » est-elle présentée par le Gouvernement comme rapportant 0,8 milliard d'euros en 2012, 1,8 milliard en 2013, soit 2,6 milliards en « régime de croisière » ?

Il ne faut pas la présenter ainsi !

C'est un tableau fourni par le Gouvernement, en effet. Celui-ci propose de ne pas augmenter le taux de TVA et de revenir sur les allègements de charges sociales, mais il ne remet pas en cause l'augmentation du prélèvement social sur les revenus du patrimoine au taux de 5,4 %.

C'est de la belle communication !

Il faudrait le savoir avant le débat de la semaine prochaine !

La marche de 2013 est redoutable : l'effort à fournir est le plus important depuis que la série statistique existe, en 1960. Nous ne pouvons que souhaiter bon courage à ceux qui devront présenter la copie.

La politique de finances publiques prévue par le Gouvernement de 2013 à 2017 se fonde d'abord sur la croissance, qui n'est pas contradictoire avec la discipline budgétaire. Le pacte pour la croissance et l'emploi approuvé le 29 juin par le Conseil européen s'élève à environ 120 milliards d'euros, qui iront sans doute plutôt vers les Etats les plus en difficulté. Il est difficile d'anticiper ses effets induits sur notre croissance.

Nous devons respecter les engagements pris vis-à-vis de nos partenaires européens, pour ramener le déficit à 3 % en 2013. C'est une obligation au regard du volet correctif du pacte de stabilité. Lorsque le déficit sera revenu en dessous de 3 %, il faudra aussi respecter le critère de solde structurel, - que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) va nous obliger à transposer en droit interne - et celui de réduction de la dette.

Je vous propose une révolution doctrinale, consistant à ramener l'hypothèse de croissance potentielle retenue par la commission des finances pour ses simulations, de 2 %, taux vérifié sur longue période, qui gomme les effets de la conjoncture, à 1,5 %, taux plus cohérent avec celui que retiennent les autres institutions et qui nous préparera mieux aux évolutions des règles européennes. J'ai rencontré ce matin Christian de Boissieu, qui situait le consensus des économistes, au lendemain de la réunion du cercle des économistes à Aix-en-Provence, à 1,2 % d'ici à 2020. Notre hypothèse est un peu plus optimiste.

Le Gouvernement propose de ramener le déficit public, au sens maastrichtien, à 3 points de PIB en 2013 et de le résorber en 2017. La dette publique passerait de 86 points de PIB en 2011 à 90,6 points de PIB en 2013, puis déclinerait jusqu'à 82,4 points de PIB en 2017.

L'effort à réaliser s'élève à 90 milliards d'euros. Il serait équilibré en dépenses et en recettes.

Pour 83 milliards d'euros, l'effort proviendra de l'action discrétionnaire du Gouvernement : par rapport à une augmentation des dépenses de 1,5 % par an en volume, on réaliserait une économie d'environ 40 milliards d'euros ; les mesures nouvelles sur les recettes seraient du même ordre. Ce scénario est très proche de celui que préconisait la commission des finances, sur proposition de Nicole Bricq, en novembre dernier. Le Gouvernement a donc tiré parti de la réflexion que nous avons menée au Sénat. Mais ce scénario est aussi très proche de celui présenté en janvier 2012 par François Hollande. Les dépenses ne doivent pas être « massacrées » en 2013, pour éviter les effets récessifs constatés dans certains pays du Sud de l'Europe.

L'objectif de croissance des dépenses de 1 % par an en volume est réaliste : il résulte d'une croissance zéro des dépenses de l'Etat, d'une augmentation de 1,4 % de celles des administrations de sécurité sociale et de 1,5 % des administrations publiques locales.

Que se passerait-il si la croissance n'était pas celle que prévoit le Gouvernement dans sa programmation ? Trois scénarios ont été élaborés, en considérant que le Gouvernement respectera ses objectifs d'évolution des dépenses et de mesures nouvelles sur les recettes. La seule variable qui change par rapport à la programmation du Gouvernement est le taux de croissance du PIB, qui a des conséquences sur l'évolution spontanée des recettes.

Le scénario « de référence » reprend les hypothèses de croissance du Gouvernement en 2012, à une petite différence près, et 2013, mais retient pour les années suivantes le taux de croissance potentielle, que nous fixons désormais à 1,5 %.

Selon ce scénario, l'objectif de 3 % en 2013 serait atteint, mais le respect de la trajectoire budgétaire, et donc le calibrage des mesures à prendre, est extrêmement dépendant des évolutions de la conjoncture.

C'est peut-être la dernière année que notre commission confronte ses scénarios aux prévisions du Gouvernement, le droit européen en cours d'élaboration demandant aux Etats de confier la fixation des hypothèses économiques à un organisme indépendant.

Avons-nous la capacité de répondre aux objectifs fixés : déficit ramené à moins de 3 points de PIB en 2013 ; réduction du déficit structurel de 0,5 point de PIB par an tant que l'équilibre structurel n'est pas atteint ; réduction de 5 % par an de la part du ratio de la dette dans le PIB au-delà 60 points de PIB ? Oui, dans les trois cas, selon le scénario du Gouvernement et notre scénario optimiste. Dans le cadre du scénario de référence de la commission, atteindre le troisième objectif pourrait demander un peu plus de temps. Il n'y a que dans le scénario pessimiste de croissance à 1 % par an que les critères ne seraient pas respectés. Le Gouvernement aurait le temps, dans tous les cas, de s'adapter aux circonstances. Je suis de ceux qui ont totalement confiance en sa capacité de réaction.

Nous ne disposons pas, pour le débat de cette année, des plafonds des crédits des missions.

En revanche, selon la LOLF, le Gouvernement a transmis la maquette et les rapporteurs spéciaux peuvent prendre connaissance des modifications éventuelles dans leurs secteurs. Néanmoins, comme sous le Gouvernement précédent, l'esprit de la LOLF continue de s'éloigner : la maquette budgétaire reflète de moins en moins le périmètre des politiques publiques et s'aligne de plus en plus sur celui des ministères.

Ce débat est néanmoins riche en annonces, puisque le Gouvernement y présente les normes qu'il compte appliquer aux différents types de dépenses, la méthodologie qu'il retient pour trouver des économies et les règles de gouvernance dont il souhaite nous doter.

Les normes transversales maintiennent la stabilisation en valeur des dépenses hors dette et pensions et en volume des dépenses de l'Etat (y compris les prélèvements sur recettes). Pour les dépenses de personnel, l'objectif est de stabiliser les effectifs et la masse salariale et de maintenir le pouvoir d'achat des agents...

Comment faites-vous ?

Je ne sais pas !

C'est une équation impossible...

Ce n'est pas magique, c'est « normal »...

Normatif !

La critique est facile...

Chaque ministère va présenter des premières propositions d'ici la fin du mois de septembre, qui seront expertisées par des « équipes mixtes et pluridisciplinaires de fonctionnaires ». Le Parlement sera associé à cette démarche.

Nous saurons dans les jours qui viennent, après que le Conseil constitutionnel aura rendu son analyse, s'il faudra une révision constitutionnelle avant de ratifier le TSCG.

L'encadrement des taxes affectées aux opérateurs est une idée au départ émise par Philippe Marini, reprise par le Gouvernement précédent mais que la commission des finances avait soutenue.

Le monopole des lois de finances sur les dispositions financières était une idée de François Fillon, que le précédent Gouvernement avait voulu inscrire dans sa réforme constitutionnelle de 2008, mais que sa majorité parlementaire n'avait pas acceptée.

C'est vrai !

Le principe du monopole n'avait pas été voté, mais a continué de s'appliquer conformément à la « circulaire Fillon ». Le Gouvernement Ayrault souhaite, sans aller jusqu'au niveau constitutionnel, renforcer le niveau de cette règle dans la hiérarchie des normes...

Excellente idée !

Même si cela ne fait pas plaisir à nos collègues des autres commissions, qui y voient une atteinte à leur capacité d'initiative parlementaire...

Merci d'avoir envisagé plusieurs hypothèses de croissance. N'y aurait-il pas lieu de corriger le tableau que vous nous avez présenté sur les mesures du collectif, présentant la suppression de la TVA « sociale » comme une recette ?

C'est clair !

En effet, dans son rapport, Nicole Bricq chiffrait les recettes supplémentaires induites par la hausse de TVA à 10,6 milliards d'euros, certes compensée par une baisse des cotisations patronales de 13,2 milliards d'euros, soit un solde de 2,6 milliards d'euros. La suppression de la TVA s'analyse donc comme une perte de recettes de 10,6 milliards d'euros ! Les montants indiqués dans le tableau du Gouvernement ne peuvent provenir que de l'augmentation de la CSG sur le patrimoine.

Tout à fait !

L'impact global du dispositif proposé dans le collectif budgétaire sur les recettes des mesures concernant l'ensemble des administrations fait apparaitre un solde de 0,8 milliard d'euros en 2012.

Des mesures ont été annoncées pour les collectivités territoriales, le gel des concours de l'Etat a été voté. D'autres mesures doivent être prises. Je partage l'idée que les collectivités territoriales ne peuvent s'exempter de l'effort de réduction des déficits publics, même si leur situation est différente de celle de l'Etat. Comment, en effet, traiter le cas des collectivités qui, quels que soient leurs efforts de gestion, sont confrontées à l'accroissement de dépenses sociales, comme l'allocation personnalisée d'autonomie, jamais financée ab initio, le revenu de solidarité active (RSA), les dépenses liées à l'enfance, toutes dépenses sur lesquelles les conseils généraux n'ont aucune maîtrise. Nous pouvons participer à l'effort de réduction, il faudrait aussi accepter une conditionnalité et des règles pour des prestations qui augmentent sans contrôle, comme le RSA, ou pour la Seine Saint-Denis qui envoie ses enfants dans d'autres départements...

Ce n'est pas le problème de la Seine Saint-Denis, mais de Roissy !

Roissy n'est pas en Seine-Saint-Denis ?

Administrativement, si !

Comment contribuer à l'effort avec ces dépenses qui incombent aux départements ?

Même si vous avez réduit l'hypothèse de croissance potentielle de la commission, qu'adviendra-t-il de tous ces tableaux présentés par le Gouvernement, si survient une nouvelle crise ? L'un de ces tableaux montre tout de même une augmentation de 43,9 % à 46,5 % du taux de prélèvements obligatoires, ce qui n'est pas sans conséquences sur la vie de nos concitoyens...

Oui.

La dette publique atteindra 86 % du PIB en 2016, 85,5 % en 2017. Comment maintenir la progression du pouvoir d'achat des fonctionnaires en stabilisant les effectifs et la masse salariale ?

J'ai toujours combattu, lorsque j'étais président de commission - et je continue, maintenant que je suis des vôtres - la proposition d'un monopole des lois de finances. Tous nos collègues des autres commissions en seraient frustrés. La commission des finances peut être saisie pour avis d'un projet de loi ou d'une proposition de loi d'une autre commission. Cette notion de monopole traduit un manque de considération à l'égard de l'ensemble des autres commissions. J'ai toujours été très rigoureux dans l'application de la discipline budgétaire, l'article 40 est là pour cela, mais je ne crois pas, par principe, au monopole. Nous aurons l'occasion d'en débattre. Je crois au débat et à la démocratie !

Au contraire, je crois que, dans la situation économique actuelle, on peut comprendre que la commission des finances, qui n'est pas aimée, certes, pour l'article 40, soit mieux armée que les autres pour veiller au respect des équilibres budgétaires.

Vous indiquez, monsieur le rapporteur général, que les ministères ne transmettront pas leurs propositions d'économies avant septembre. Nous sommes en juillet. Ce décalage important aura des incidences sur notre session budgétaire.

Nous apporterons notre contribution au débat de fond. Je ne comprends pas pourquoi les choix de mesures nouvelles « mettent le paquet », pour les recettes, sur 2012 et 2013, avant de baisser jusqu'à la fin du quinquennat. Ne peut-on pérenniser certaines de ces recettes sur l'ensemble du quinquennat ? Je pense aux amendements budgétaires que nous avions votés ensemble. Pourquoi tant de recettes en 2012-2013 pour arriver à 3 milliards à la fin du quinquennat ?

La croissance trop forte des prélèvements obligatoires m'inquiète. Il faudrait nous situer par rapport à d'autres pays, pour déterminer quelles sont nos marges de manoeuvre. Il faut baisser les dépenses, plutôt que d'augmenter les taxes. Trop d'impôt tue l'impôt. La maîtrise des dépenses n'est pas suffisante. C'est le mal français permanent !

Les équilibres des administrations de sécurité sociale doivent également être abordés en tenant compte de la dette sociale.

Aujourd'hui, la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) est chargée d'amortir les déficits passés du régime général, notamment au titre des retraites. Pour cela, elle emprunte sur les marchés financiers.

Cette situation est anormale. Le problème des retraites est connu depuis longtemps. Nous avons certes créé le Fonds de réserve des retraites (FRR) en 1999. Mais faute d'alimentation, il est insuffisant pour faire face au problème de financement actuel.

Je critique également l'ancien gouvernement d'avoir conservé cette situation anormale.

Comme Roland du Luart, je m'inquiète des 30 milliards d'euros de prélèvements supplémentaires. Pourtant vous rappelez que 20 milliards d'euros ont déjà été prélevés en 2011 et 2012, ce que vous avez critiqué.

Comme François Trucy, je m'inquiète du retard dans la mise en oeuvre des mesures indispensables, repoussées en septembre, télescopant le débat budgétaire. Où sont les dépenses nouvelles, le contrat d'avenir, le contrat de génération, estimées à 20 milliards d'euros, dans le tableau des grands équilibres ? Elles seraient financées par des économies trouvées par ailleurs, nous dit-on. En ce cas, la ligne D, « maîtrise de la dépense », s'élèverait non pas à 6 ou 9 milliards, mais à 26 ou 29 milliards d'euros. Comment s'en sortir ?

Ma présentation se fonde sur le rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire qui nous a été envoyé par le Gouvernement. L'objectif, ambitieux, s'inscrit dans une contrainte européenne. Il faut tenir compte de notre point de départ pour aboutir en 2017 à une dette revenue à des proportions raisonnables. Cela implique de trouver 90 milliards d'euros pendant le quinquennat, que le Gouvernement souhaite répartir équitablement entre les dépenses et les recettes, soit environ 40 milliards pour les unes et pour les autres, et 8 milliards environ pour la croissance. En raison de l'effet de ces décisions sur l'emploi et le pouvoir d'achat, il est souhaitable de sélectionner dans l'immédiat celles qui seront les moins pénalisantes pour notre économie. Le Gouvernement s'est engagé à hauteur de 40 milliards sur les ajustements de dépenses. Le calendrier de ces mesures peut être un peu reporté dans le temps, par rapport aux recettes disponibles du fait de l'épargne, qui ne réduiraient pas trop la consommation. Mais les recettes prélevées en 2013 ont vocation à demeurer pérennes et à s'ajouter à celles décidées les années suivantes.

Les concours de l'Etat aux collectivités locales sont dans un premier temps maintenus en valeur. Dans un deuxième temps, un pacte de confiance et de solidarité devra être élaboré en partenariat. Faisons confiance à la concertation ! Soyons optimistes !

Ce sont de belles formules !

Monsieur Trucy, fin septembre seront esquissées des réformes de structure. Le volet « dépenses » du budget 2013 est en construction. Le retard de début juillet sera rattrapé.

Monsieur Emorine, 46,5 % de prélèvements obligatoires, c'est lourd, je n'en disconviens pas. Le Gouvernement s'attaquera sans doute autant aux dépenses qu'aux recettes. Monsieur du Luart, nous sommes tous conscients de la nécessité de maîtriser les dépenses, le Gouvernement aussi. Monsieur Delattre, je crains de ne pas disposer d'éléments de réponse précis sur la Cades, mais je fais confiance à votre pugnacité de rapporteur spécial pour les obtenir et nous éclairer.

L'éclairage, oui, mais les milliards ne suivront pas !

Madame Keller, vos remarques auraient-elles un lien avec le discours que j'entends depuis quelques jours sur le « matraquage fiscal » ? Je n'ose le penser...

30 milliards d'euros, c'est lourd !

Les tableaux que je vous ai présentés s'entendent « nets du financement de dépenses nouvelles ». De telles dépenses exigeront des économies supplémentaires.

C'est bien ce que j'ai dit ! Ce ne sont pas 6 ou 9 milliards, mais 26 ou 29 milliards d'économies qu'il faudra trouver !

Non. Ce que je vous ai présenté tient compte des engagements du président de la République sur les dépenses nouvelles. Si d'autres mesures nouvelles sont nécessaires, pour répondre aux attentes sociales ou à la crise, elles devront - de la même façon - être gagées par des économies supplémentaires.

A l'issue de ce débat, la commission donne acte de sa communication à M. François Marc, rapporteur général, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.