Question soumise le 13 juillet 2017

M. François Bonhomme attire l'attention de M. le ministre de l'économie et des finances sur le dispositif prévu par l'article 48 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique visant à renforcer la solidité des assureurs.

La première mesure controversée prévoit que, en cas de menace grave sur le système financier, le haut conseil de stabilité financière (HCSF) peut suspendre au maximum pour une durée de six mois les retraits des contrats d'assurance-vie ; il s'agirait de prévenir une crise de liquidité chez les assureurs qui feraient face à des demandes de remboursement massives de la part de leurs clients.

La seconde mesure donne au HCSF la possibilité de mieux contrôler les rendements servis aux assurés, l'idée étant d'inciter ces derniers à laisser leurs économies sur leurs contrats même si les taux restent durablement bas.

Deux risques sont ainsi pointés : la poursuite sur une longue période des taux bas, ou leur remontée brutale. Le vote de cet article a déjà entraîné à la fin de l'année 2016 et à plusieurs reprises une collecte nette d'assurance-vie proche de zéro.

Si les compagnies d'assurance détiennent de larges réserves de capitalisation qui leur permettraient de juguler une hausse des taux, aujourd'hui, alors que les taux d'intérêt sont historiquement bas, elles continuent de proposer un rendement moyen de l'assurance-vie autour de 2 %. Or, il est avéré que ces niveaux peu élevés ne permettent pas de payer les salaires et les frais de structures des assureurs.

Dans ces conditions, il s'étonne qu'ainsi les pouvoirs publics remettent en cause a posteriori des engagements contractuels de droit privé et il lui demande comment le Gouvernement entend répondre à l'inquiétude des épargnants souscripteurs de contrats d'assurance-vie, afin que soit préservée une épargne destinée à faire face aux aléas de la vie.

Réponse émise le 10 août 2017

L'article 49 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite « loi Sapin 2 ») a modifié l'article L. 631-2-1 du code monétaire et financier afin d'étendre les pouvoirs du Haut conseil de stabilité financière (HCSF) aux organismes d'assurance. Cet article prévoit que le HCSF peut limiter l'exercice de certaines opérations sur un contrat d'assurance en cas de menace grave et caractérisée pour la stabilité financière. Ces mesures conservatoires sont temporaires et entourées d'importantes garanties : le HCSF se prononce pour une période maximale de trois mois, renouvelable uniquement, s'agissant des facultés de rachat en assurance-vie, pour trois mois supplémentaires. Elles sont prises après avis de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et du Comité consultatif de la législation et de la réglementaire financières, instance consultative où siègent les principales fédérations représentatives des entreprises du secteur financier (organismes d'assurance, banques, sociétés de gestion) ainsi que des associations de consommateurs. Cette mesure est une déclinaison macro-prudentielle des pouvoirs dont dispose d'ores et déjà l'ACPR à l'échelle d'un seul organisme d'assurance. En matière d'assurance-vie, son objectif est de préserver l'épargne constituée par les contractants en cas de crise financière grave. En effet, dans ce cas de figure, un mouvement de panique conduisant un grand nombre d'épargnants à retirer leurs fonds pourrait entraîner des pertes qui ne seraient pas survenues si ce mouvement de panique ne s'était pas produit. Elle a aussi un objectif d'équité, dès lors que, en cas de crise financière grave, les investisseurs les mieux conseillés et informés, plus rapides, auraient plus de chances de sauvegarder leur épargne que les autres. Par ailleurs, l'article L. 631-2-1 du code monétaire et financier prévoit désormais que le HCSF peut moduler les règles de constitution et de reprise de la provision pour participation aux bénéfices, qui constitue la réserve des richesses distribuables aux assurés sur la vie. Ce dispositif permet aux assureurs de lisser les revenus versés et ainsi de limiter les différences de rendement que peut avoir l'assurance vie par rapport à d'autres produits d'épargne. Or les mouvements des taux depuis les dernières années ont permis aux assureurs de maintenir un taux de rendement servi au client très supérieur à celui du marché des taux sans risque. En 2015, par exemple, les contrats d'assurance vie ont apporté un rendement de 2,3 % en moyenne alors que le taux moyen de l'emprunt d'État était de 0,9 %. Si ce décalage est profitable au client lorsque les taux sont bas, il lui serait défavorable en cas de hausse des taux, qui pourrait entraîner des mouvements de marché non souhaitables. Cette mesure devrait ainsi permettre d'assurer une plus grande cohérence entre les taux de marché et le taux de rendement de l'assurance vie, sans dégrader le rendement de long terme. Ces mesures ne constituent pas enfin une atteinte disproportionnée aux engagements contractuels compte tenu de l'objectif d'intérêt général poursuivi et des garanties légales associées. C'est bien ce qu'a considéré le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016 où, aux côtés de l'encadrement du processus de décision, il a notamment mis en évidence le fait que les décisions du HCSF sont rendues publiques et sont susceptibles de recours en annulation devant le Conseil d'État. Au final, loin de la fragiliser, ces mesures, s'agissant plus particulièrement de l'assurance-vie, permettent bien un renforcement de la protection de l'épargne dans la période actuelle, ou en cas de crise financière majeure telle que celle que nous avons connue entre 2008 et 2012.