Commission d'enquête Autorités administratives indépendantes
Réunion du 11 juin 2015 à 10h05
Sommaire
La réunion
La commission d'enquête poursuit son travail sur les autorités administratives indépendantes (AAI) en recevant M. Didier Houssin, président depuis mai 2011 de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Aeres), devenue le Haut conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hceres) le 17 novembre 2014. Il est aussi président du conseil d'administration de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) depuis décembre 2013.
Le rôle du Hceres est d'évaluer les établissements et organismes de recherche et leurs équipes. Cette audition a pour but de mieux en apprécier la fonction, l'organigramme et les missions, ainsi que les raisons du passage de l'Aeres au Hceres, s'il est effectif, et les différences entre ces deux entités.
M. Didier Houssin est accompagné de Mme Laurence Pinson, secrétaire générale du Hceres.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Didier Houssin et Mme Laurence Pinson prêtent serment.
Un mot, d'abord, de la généalogie du Hceres dont je suis le président en exercice. En 2006, l'Aeres est née du regroupement de plusieurs entités, dont le Comité national d'évaluation, créé en 1984, la Mission scientifique, technique et pédagogique (MSTP) et divers comités d'évaluation, afin de répondre aux attentes des chercheurs sur l'égalité de traitement dans l'évaluation, de donner confiance à nos partenaires européens dans le cadre du processus de Bologne, et de garantir la qualité de l'enseignement supérieur français.
Indépendante - le statut d'AAI est le plus indépendant qui soit -, cette agence est elle-même évaluée. J'en étais depuis mai le troisième président lorsqu'elle est devenue par la loi du 22 juillet 2013 le Hceres, doté du même statut et des mêmes missions. Cette transformation a été rendue effective par le décret du 14 novembre 2014, mais le conseil du Hceres n'est pas encore en place.
Le travail du Hceres est rendu public. Il porte sur mille programmes de formation et de recherche, six cents entités de recherche et cinquante établissements supérieurs par an. Le jugement qu'il rend ayant des conséquences sur l'existence et le financement des organismes évalués, il est essentiel qu'il soit impartial, ce que renforce le statut d'AAI, puisque ses membres ne sont pas révocables ni placés sous l'autorité du ministre.
Le président de l'Aeres puis du Hceres cosigne les rapports. En huit ans, l'impartialité des évaluations n'a jamais été critiquée. Aucun ministre ni directeur d'administration n'a jamais demandé la modification du rapport et la seule tentative venant d'un directeur d'établissement a été rapidement découragée. Le degré d'indépendance suffit à assurer ce respect, même si une commission des plaintes a été mise en place en 2009 pour corriger d'éventuelles erreurs.
Une première limite de l'indépendance du Hceres est qu'une AAI étant créée par la loi, elle peut être supprimée par la loi, comme cela a été le cas de l'Aeres - c'est le jeu de la démocratie. Une deuxième tient à ce que le Hceres s'appuie beaucoup sur le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche. Une AAI à laquelle l'État coupe les vivres est entravée, mais son président irait s'en plaindre au Parlement si une telle mesure revêtait un caractère punitif.
Le Hceres est un vecteur important de la qualité de la recherche française. Capital pour montrer les liens étroits entre enseignement supérieur et recherche, ce regard commun confère un avantage à la France sur la scène européenne. Nous recevons beaucoup de sollicitations d'évaluation de l'étranger, du Liban, du Vietnam, d'Arménie, des Émirats arabes unis et d'Arabie saoudite. De nombreux pays demandent aussi de l'aide pour mettre en place leur propre organisme d'évaluation, tels que le Liban, l'Algérie, le Mali, le Cameroun et l'Angola. Revenir à l'entre-soi comme le souhaitent certains serait une erreur stratégique.
L'enseignement supérieur et la recherche sont évalués dans un contexte d'AAI depuis trente ans. Cette impartialité est un vecteur de confiance.
Nous ne contestons pas la qualité de votre travail, nous dressons un bilan de la situation des quarante-deux AAI. Vos réponses à notre questionnaire nous faciliteront les choses.
Vous avez rappelé les limites de l'indépendance en citant le risque de suppression. Qu'il n'existe pas poserait problème... Le statut d'AAI est-il pertinent ? Les services de l'État ne pouvaient-ils pas conduire votre mission ? Le caractère renouvelable du mandat du président d'une AAI ne le rend pas totalement indépendant.
Autre problème, votre fonctionnement est toujours transitoire six mois après le décret instituant le Haut conseil. Pourquoi ce retard et qui en est responsable ? Est-ce l'État ? J'ai noté qu'il y avait eu seulement cinq réunions en 2014. Ancien membre du Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche, je me demande s'il est possible d'évaluer l'enseignement et la recherche en cinq réunions, d'autant que la liste des membres du conseil n'est pas complète.
Vos choix immobiliers, ensuite, grèvent de plus de trois millions d'euros un budget de quinze à dix-sept millions d'euros, soit un ratio très supérieur aux préconisations de France Domaine. Les dépenses de communication ont en revanche diminué entre 2013 et 2014. Elles ne sont pas excessives, ce qui explique pourquoi nombre de concitoyens ignorent l'existence de votre Haut conseil.
Comment menez-vous vos évaluations ? Des réactions justifiées d'universitaires se font entendre sur la pertinence de certains diplômes universitaires. J'ai sous les yeux une lettre du professeur Capron, président de la commission médicale d'établissement de l'AP-HP, mettant en cause l'existence de diplômes universitaires pour le moins étranges. Que faites-vous dans ces cas-là ? De quel pouvoir disposez-vous pour les repérer et les faire disparaître ?
Le statut d'AAI est pertinent dans la mesure où le regard porté sur le degré d'impartialité de l'évaluateur sera plus dubitatif sans indépendance de celui-ci vis-à-vis du ministre. En Allemagne, l'évaluation a été confiée au secteur privé. Dans notre culture, on pense au contraire que le privé ne peut être indépendant. Le non-renouvellement du mandat du président accentuerait en effet son indépendance.
Je suis incapable de répondre au sujet de notre situation transitoire. Tout dépend du gouvernement ; rien n'empêche la ministre de nommer les nouveaux membres du conseil.
La nomination relève de l'autorité politique.
La suppression de l'Aeres par la loi de 2013 a eu un effet déstabilisateur. Nous sommes, depuis, dans une situation rendant difficile les projets à long terme. Nous avons néanmoins assuré notre mission d'évaluation.
J'ai tenté de défendre l'Aeres en soulignant que les améliorations à apporter (simplification du dossier ou notation) ne nécessitaient pas sa suppression. Le gouvernement ne souhaitait pas céder sur le fond et l'Aeres, qui avait été critiquée, représentait un objet facile pour répondre aux mécontentements.
Le statut et les missions du Hceres et de l'Aeres sont globalement les mêmes. Des améliorations importantes ont été apportées sur l'évaluation du regroupement des universités et des accréditations, mais le périmètre des missions n'a pas changé de façon importante.
« Il faut que tout change pour que rien ne change », disait Lampedusa. Ou, selon un proverbe vietnamien, rien n'a changé, et rien ne sera plus jamais comme avant...
Vous dites que ce changement a été motivé par des raisons politiques - le mot « politique » n'est pas sale. Lesquelles ?
J'ai tenté d'établir la liste des arguments. Ma perception est qu'un petit courant s'opposait purement au concept d'évaluation ; qu'un autre le considérait néo-libéral et condamnait le new public management ; que des organisations comme la FSU pensaient que l'évaluation doit s'appuyer sur des élus syndicaux ; qu'un mouvement est né au sein de grands organismes tels que le CNRS et l'Inserm, voire l'Académie des sciences pour que l'évaluation revienne dans leur giron, comme avant 2006. En mélangeant toutes ces raisons dans un contexte politique nouveau, on rend possible une modification.
On en arrive à changer le système tout en se disant qu'il n'est pas si mauvais que ça. Finalement, on le toilette.
Une analyse newtonienne, monsieur le Rapporteur. Dans un contexte de fragilisation, nous avons maintenu le rythme des réunions en 2013. En 2014, certains mandats ayant expiré, le conseil a été divisé de moitié et des membres, éprouvant quelque lassitude, n'ont plus voulu venir qu'aux réunions vraiment nécessaires, ce qui explique ce ralentissement.
Pour ce qui est de l'immobilier, je regrette beaucoup que l'Aeres ait été, dans l'urgence, implantée dans les beaux quartiers en 2006. Le bail a été signé pour neuf ans par France Domaine. Après le rapport Dosière, j'ai essayé de négocier avec le bailleur, mais il n'a rien voulu entendre. Le bail prend fin en mars 2016 et nous avons lancé une procédure pour déménager. Nous avons soumis le dossier à France Domaine, qui le trouve dans les clous.
Évidemment : nous changerons pour le 11e ou le 19e arrondissement.
Nous accueillons de nombreux experts étrangers et avons besoin d'une grande plateforme aéroportuaire. Marseille, Nice ou Lyon en ont aussi, en effet.
Je ne vous propose pas Aurillac... Comment les membres du conseil sont-ils désignés ?
Par une décision ministérielle prise par décret. La composition du conseil est bien décrite par catégorie : les institutions, les instances, les enseignants, les étudiants, en respectant la parité.
Si on veut illustrer ce qu'est l'absurdité, on peut se référer à cet excellent décret. Comment les cases sont-elles remplies ?
Des consultations sont organisées par le ministre, qui demande des propositions, parfois précédées d'un vote. Récemment, la ministre a dû recevoir une vingtaine de noms pour la catégorie des enseignants-chercheurs.
Oui, sauf pour les élus du Parlement.
Je ne sais pas ce qu'il en sera pour les nouveaux. Le renouvellement se fait par tiers. Mais les membres du conseil n'interviennent pas dans l'évaluation proprement dite. Ils en définissent la politique.
Suivant un mécanisme organisé par vagues et par régions, le ministère passe tous les cinq ans avec chaque université un contrat d'objectifs et de moyens. Pour que celui-ci soit établi de façon satisfaisante, il est précédé d'une évaluation. La vague d'évaluation est lancée en janvier. Nous demandons aux entités un dossier avec un ensemble d'éléments, dont la liste des programmes. Pendant ce temps, nous préparons les comités d'évaluation, réunissant chacun entre cinq et dix personnes choisies par une centaine de délégués scientifiques. Nous nous appuyons sur leurs compétences et prenons en compte les risques de conflit d'intérêt et l'absence d'antagonisme. L'entité évaluée donne son avis sur la composition du comité. Les évaluations se déroulent entre octobre et mars ou avril. Un autre comité évalue ensuite les établissements. Cette évaluation collégiale par les pairs est surtout qualitative. Le rapport est adressé à l'entité évaluée, qui formule des observations rendues publiques. Puis l'ensemble est envoyé aux tutelles pour préparer la contractualisation. Les conséquences sont importantes.
Encadrée par des textes, elle est de 600 euros.
Les délégués scientifiques jouent un rôle important. Ces universitaires ou chercheurs expérimentés sont mis à disposition, à temps partiel pendant un à trois ans, par de grands établissements. Ceux-ci reçoivent une compensation modeste qu'ils ont voulu voir augmenter. Le problème est que nous n'avons pas le budget. Contrairement à d'autres pays, nous ne facturons pas l'évaluation aux universités.
La compensation représente un montant de 650 000 euros.
Avez-vous des délégués dans chaque région ? Correspondent-ils aux nouvelles régions ?
Pas encore, la ministre ne nous l'a pas demandé.
Le contrôle nécessaire à l'évaluation se fait-il sur dossier ou allez-vous sur place ?
Le délégué scientifique compose le comité qui se rend sur place pour évaluer les formations. Nous organisons une visite sur site de trois à six jours. Des rencontres s'ajoutent au travail sur dossier, pour que les experts puissent se faire la meilleure idée possible de la qualité.
L'université française travaille avec des enseignants-chercheurs qui sont peut-être chercheurs, mais pas vraiment enseignants. L'enseignement est le grand oublié de notre institution. Allez-vous dans les classes ? C'est le fond du débat.
Le résultat des expertises sert-il à établir un classement européen ? Le monde économique est-il présent ? Avez-vous un contact avec le monde réel après les expertises ?
Le Hceres évalue mille programmes de formation.
Aucune visite n'a lieu pendant un cours, ce n'est pas une inspection comme en primaire, où l'inspecteur se tient au fond de la salle de classe. Il s'agit plutôt d'évaluer la manière dont fonctionne le programme de formation. Nous souhaitons organiser beaucoup de visites, sur place, mais nous nous heurtons à la question des moyens.
Pour l'évaluation des licences professionnelles, nous faisons appel à des interlocuteurs du monde économique. Ce n'est pas facile et nous devrions améliorer notre repérage. Nous avons établi des liens avec le Medef et les chambres de commerce. Le résultat est inégal selon les branches. Les professionnels ne sont pas toujours très disponibles.
Nous ne participons pas aux classements, notre activité étant asynchrone. L'Angleterre, elle, pratique le big bang : tout est évalué, tous les six ou sept ans. Le budget de communication du Hceres est faible. Sa baisse entre 2013 et 2014 est notamment liée à l'abandon de notre colloque annuel en raison des incertitudes pesant sur l'avenir de l'institution.
La hausse de la masse salariale est importante : 8,1 millions d'euros en 2010 ; 7,8 millions en 2011 ; 5,7 millions en 2012 ; 7,2 millions en 2013, 7,3 millions en 2014 ; et 10,1 millions en 2015.
Le décret de 2014 a intégré au Hceres l'Observatoire scientifique et technique (OST), composé d'une trentaine de personnes. Son budget s'est additionné au nôtre dès début 2015.
L'OST était un groupement d'intérêt public produisant des indicateurs bibliométriques, pour savoir notamment comment évolue la production de brevets évolue. Il a été dissous au 31 décembre 2014.
Cette intégration va davantage connecter l'OST avec nos experts. Nous aurons plus de matière grise pour analyser les indicateurs. Pour le Hceres, c'est un avantage car nos rapports ne sont pas quantitatifs. L'inconvénient est que nous ne voulons pas que l'évaluation du Hceres apparaisse comme une évaluation quantitative pure.
Le personnel est-il à temps plein en CDI ? L'évaluation est-elle faite par des vacataires ? Quelle est votre base salariale ?
Le personnel de l'OST est sous contrat de droit public à durée indéterminée, sauf deux personnes. Une part importante du personnel permanent du Hceres est composé de titulaires et de contractuels. Nous avons recours à des vacataires pendant les pics d'activité, entre octobre et mars lors des évaluations. Les experts sont, eux, rémunérés en indemnités.
Revenons à ma question sur la situation décrite par le professeur Capron.
Le Hceres évalue ce qui s'inscrit dans le cadre du dispositif d'études européen « Licence, master et doctorat » (LMD), pas les diplômes universitaires (DU), propres à une université. Quand j'étais directeur général de la santé, mon attention avait été appelée sur un diplôme universitaire en médecine esthétique qui paraissait bizarre. Il a été supprimé. Il existe beaucoup de diplômes universitaires. On pourrait y prêter attention. Les universités pourraient s'en charger.
La multiplication des diplômes universitaires s'explique notamment par des raisons financières. Certains relèvent presque de la plaisanterie, ou ne sont pas raisonnables : des pseudo-enseignements dans des secteurs à risque... Cela pose problème que votre Haut conseil ne s'en préoccupe pas. La dernière lettre du professeur Capron, écrite en mars, a également été signée par le président de la Ligue de l'enseignement, la présidente de la Ligue contre le cancer et d'autres éminentes personnalités dont un prix Nobel de chimie - ils n'ont pas eu de réponse.
Je prends bonne note. Nous allons inscrire dans l'évaluation la question de l'attention apportée à la qualité de l'enseignement organisé dans le cadre des diplômes universitaires. La justification financière ne vaut pas.
Tout se terminera par un diplôme universitaire de charlatanisme ! Évaluez-vous aussi l'Ecole normale ou l'ENA ?
Nous évaluons l'Ecole normale, mais pas l'ENA.
L'ENA ne délivre pas de diplôme, ne fait pas de recherche. Elle est une école différente, de ce point de vue. En revanche, nous évaluons Sciences-Po Paris...
Nous évaluons tout ce qui bouge dans le champ universitaire, y compris le CNRS.
Nous n'évaluons pas les établissements purement privés comme HEC. Pour une raison de statut, nous n'évaluons pas non plus l'Académie des sciences, qui reçoit des financements publics.
Lors d'un phénomène de bouc émissaire, quand la bête est morte, une renaissance s'opère. Les critiques se sont beaucoup atténuées. La suppression des notes, qui constitue la principale évolution, a dû plaire à certains.
La suppression définitive de la notation a été prise par décret. Il faudra en tirer un bilan dans deux ou trois ans, le risque étant que l'évaluation devienne peu discriminante, qu'elle soit un robinet d'eau tiède.
Nous aurions dû rester sur une notation multicritères, le système était affiné. L'évaluation influe sur l'allocation de moyens. Ceux qui la réalisent ont besoin de s'appuyer sur des critères, qui seront plus obscurs.
Je suis étonné que la préoccupation porte si peu sur l'enseignement pour se focaliser sur les thèses et les publications. Cet aspect de l'université est en déshérence, or c'est l'un de ses objectifs essentiels. On ne va pas voir ce qui se passe réellement. Certaines universités sont en tête du classement de Shanghai, mais quand on voit comment elles fonctionnent...
Vous mettez le doigt sur le fait que l'enseignement est très important à l'université. On ne peut pas dire que le Haut conseil ne porte pas son attention sur la qualité de l'enseignement, alors que 50% de l'évaluation concerne la stratégie de formation et son contenu.
Je vous enverrai des documents vous montrant nos actions sur la qualité de la formation et vous invite à rencontrer les personnes concernées.
Quelle est la différence entre la composition du conseil de l'Aeres et de celui du Hceres ?
Le nombre de membres est passé de 25 à 30, dont des étudiants, comme nous l'avions demandé.
Des représentants d'universités étrangères font partie des personnalités qualifiées.
J'ai bien compris la façon dont vous avez vécu cet épisode difficile. Le but du Hceres est de tirer l'enseignement supérieur vers le haut. A-t-il été atteint ? Si la suppression de la notation transforme l'évaluation en robinet d'eau tiède, le Hceres n'aura plus aucun intérêt.
L'action de l'Aeres et du Hceres a incontestablement tiré les universités vers le haut. Les améliorations sont-elles dues à l'évaluation ? Il s'agit d'un processus réflexif. Il est sûr que nous les avons accompagnées, encouragées. Le fait que l'évaluation soit centrée sur la dimension universitaire place l'université au coeur de l'enseignement et de la recherche et s'oppose à un retour à la situation antérieure. On ne peut nier qu'un coup de frein a été donné en 2012. Mais si l'absence de notation instaure un climat plus serein, c'est positif.
Nous avons encore eu un bel exemple de la mosaïque juridique que sont les AAI.
La réunion est levée à 11 heures 20.
