Mission commune d'information Avenir de l'organisation décentralisée de la République
Réunion du 25 juin 2013 : 1ère réunion
Sommaire
La réunion
Nous sommes heureux d'accueillir M. Philippe Wahl, président du directoire de la Banque postale. Notre mission réfléchit à l'avenir de la décentralisation à l'horizon 2020. Nous cherchons à identifier les forces et les dynamiques à l'oeuvre, à dresser des constats et à anticiper l'avenir afin d'améliorer l'organisation de notre République dans un souci de cohérence, de proximité, et d'adaptation à l'environnement européen.
Monsieur Wahl, vous connaissez nos territoires sous l'angle financier. Vous voyez les complexités, les fragilités de notre système. Nous auditionnons des personnalités qui ne sont pas des acteurs de la décentralisation mais qui en connaissent le fonctionnement, comme le président d'un titre de la presse quotidienne régionale ou l'ambassadeur du Canada, pour nous aider à tracer des perspectives.
Je suis flatté et honoré d'être auditionné par l'auteur de l'acte II de la décentralisation, et par d'éminents responsables locaux. Je vous donnerai ma vision économique et financière des territoires, qui repose sur trois constats, sans me prononcer sur la question de la superposition des structures territoriales, qui excède mes compétences de banquier.
En 2011-2012, le financement des collectivités locales était dans l'impasse. Les besoins de financement excédaient les capacités du secteur financier. L'intervention de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) et de la Banque postale a permis de rétablir l'équilibre. La direction du fonds d'épargne de la CDC a ainsi mobilisé 7 milliards d'euros en 2012. Cet équilibre, de surcroît, est durable. La Banque postale accordera, en 2013, 3 milliards d'euros de financement à moyen et long terme. La création d'une banque des collectivités territoriales au sein de notre groupe a été réalisée ex nihilo. Notre entrée sur ce marché a stimulé la concurrence : les Caisses d'épargne, le Crédit Agricole, le Crédit Mutuel, les trois acteurs traditionnels, ont augmenté leurs encours. La CDC a décidé d'octroyer un financement de 4 milliards par an de financements à très long terme. De même, l'enveloppe de la Banque européenne d'investissement a doublé pour atteindre 2 milliards d'euros. Les grandes collectivités ont pris l'habitude de faire appel au marché obligataire. Il y a même désormais un excès de liquidités ; d'ailleurs, les marges baissent, ce qui désole le banquier que je suis, car la banque publique doit financer son développement.
La Banque postale aurait pu porter son financement à 5 ou 6 milliards d'euros. Entre le marché obligataire et la future agence de financement des collectivités territoriales, ces dernières disposent d'une palette complète de solutions de financement à moyen comme à long terme. Le cas Dexia, objet d'une procédure de résolution ordonnée en 2011, a été résolu grâce à l'action de l'Etat belge et de la Société de financement local (Sfil) côté français. Chacun a joué son rôle, et nous sommes sortis de l'impasse.
Toutefois, certains déséquilibres apparaissent. Comme vous nous l'aviez suggéré, la Banque postale a repris en son sein les équipes de la division des études de Dexia. Les récentes études prospectives qu'elles ont conduites, montrent que les collectivités territoriales sont victimes d'un effet ciseaux : les concours de l'Etat diminuent tandis que les transferts de compétence augmentent. Ainsi, selon nos projections, les investissements des départements passeront de 77,6 milliards d'euros sur la période 2007-2012 à 53 milliards entre 2013-2018.
En outre, la répartition des compétences entre les communes et les intercommunalités, auxquelles s'ajoutent les départements et les régions, souvent associés dans la réalisation de projets, n'est pas toujours évidente aux yeux du banquier. Tous les efforts pour simplifier et clarifier les pouvoirs et les responsabilités et pour rendre le dispositif plus efficace amélioreront les conditions de financement des projets.
Enfin, des besoins de financement nouveaux apparaissent pour financer des politiques sectorielles. Le logement tout d'abord, préoccupation de nombreux élus. La Banque postale a pris la suite du Crédit immobilier de France pour financer l'accession sociale à la propriété. La maîtrise du foncier est complexe et doit être plus efficace. Nous cherchons des interlocuteurs pour apporter des solutions aux clients les plus modestes. La santé ensuite : depuis un mois, la Banque postale a élargi son offre de financement aux hôpitaux. Autre chantier, la transition énergétique, qui entraîne un surcoût parfois insupportable pour les familles modestes. Enfin, nous accompagnons les régions qui développent l'économie de la connaissance et la recherche et le développement. Je préfère financer de tels équipements, qui ont un réel potentiel de création de valeur, que des stades...
Votre intervention est porteuse de bonnes nouvelles, même si la baisse de la capacité d'investissement des départements de 25 milliards sur les cinq prochaines années est inquiétante. Comment sont répartis les 3 milliards d'euros de prêts que vous avez octroyés ?
750 millions ont déjà été prêtés : environ un tiers aux départements et deux tiers aux communes, très peu aux régions qui ont accès directement au marché de capitaux, moins onéreux. Nous avons également diminué le niveau minimum de nos prêts de 200 000 à 50 000 euros. Avec les prêts-relais ou les échanges taux fixe contre taux variable, nous offrons désormais une gamme complète de produits aux collectivités.
L'offre de financement existe, mais les collectivités territoriales sont-elles en mesure de rembourser ? Les études prospectives soulignent l'existence de déséquilibres profonds, qui sont loin d'être réglés. Tous les paramètres convergent : le vieillissement, l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RSA, le coût de l'aide aux personnes handicapées. La machine risque de se bloquer. Si nous ajoutons les collèges ou l'entretien des routes, nous risquons de nous retrouver champions du monde des nids de poule avant 2020 - souvenez-vous de l'exemple britannique ! Si les collectivités territoriales sont insolvables, la Banque postale refusera de prêter.
La répartition des compétences entre communes et intercommunalités ne vous paraît pas évidente, dites-vous. Que faudrait-il simplifier ?
Les difficultés de la politique du logement sont d'abord d'ordre économique. Il faut les résoudre, sans quoi le volontarisme sera impuissant. Les logements doivent gagner en confort et en qualité mais leur prix augmente en conséquence. Or le niveau des aides diminue. L'économie du logement social ne fonctionne plus. Quelles pistes proposez-vous? Vous avez parlé du surcoût de la transition énergétique, pouvez-vous en dire plus ?
Enfin, en tant que banquier, souhaitez-vous plus ou moins de décentralisation ? plus ou moins d'Etat ? plus ou moins de structures ?
Je vous communiquerai l'étude prospective présentée ce matin sur l'investissement des départements.
Le souhait d'une clarification des compétences émane des équipes de terrain qui ne comprennent pas toujours le partage des responsabilités dans le montage des projets entre communes, intercommunalités et départements. Qui fait quoi ? Qui va rembourser ? Si l'intercommunalité peut apparaître comme un facteur de dynamisme, les banquiers sont sensibles aux conflits de compétence ou aux problèmes de financement.
En matière de logement, le principal obstacle est la maîtrise du foncier. Il faut diminuer le niveau de la rente foncière, qui exclut nombre de ménages de l'accession à la propriété. Les collectivités territoriales doivent faire converger leurs efforts pour parvenir à une meilleure maîtrise du foncier. C'est dans l'intérêt du banquier, qui financerait davantage de projets d'aménagement et de prêts aux ménages. La Banque postale a pris la succession du Crédit immobilier de France : en un an, nous avons déjà octroyé 500 millions d'euros au titre du prêt d'accession sociale à la propriété. Il est difficile de devenir propriétaire dans un ensemble où les locataires sont très majoritaires. La mécanique du logement social est bloquée, sans doute parce que nous ne parvenons pas à récupérer la valeur qui existe pourtant. Le parc social est amorti. Une meilleure circulation du patrimoine permettrait de récupérer les plus-values latentes et de réinjecter cette valeur dans le circuit économique.
Une tentative a eu lieu il y a trois ans qui n'a pas donné les résultats escomptés.
Mais la valeur existe quelque part. Enfin, en tant que banquier, il ne m'appartient pas de réclamer plus ou moins d'Etat. L'essentiel est que les responsabilités soient claires.
Le président de conseil général que je suis ne peut que s'inquiéter de la baisse des investissements des départements car ils contribuent, pour une part importante, au financement des services rendus à nos citoyens.
Le partage des compétences entre collectivités serait trouble et incertain ? On se demande qui va rembourser ? Mais toutes les collectivités territoriales sont administrées par des élus responsables. Le principe de séparation entre ordonnateur et comptable prévaut, et les services du Trésor veillent à la bonne tenue des comptes. Ne soyez pas inquiets !
Il est insupportable d'entendre sans cesse imputer les difficultés du pays au millefeuille territorial. Ne convient-il pas plutôt de stimuler l'inventivité et la créativité des collectivités territoriales ? Une jeune banque comme la vôtre devrait former ses agents à leur fonctionnement. Elle ne doit pas se limiter aux grands projets et aux grandes collectivités, qui peuvent se financer directement sur le marché obligataire. La Banque postale est l'héritière d'une grande tradition et doit développer le conseil à toutes les collectivités territoriales, être le premier partenaire des échelons intermédiaires qui ne méritent pas d'être ainsi fustigés.
Enfin, n'oublions pas les besoins de financement des collectivités en matière de réseaux numériques, dont la Banque postale doit accompagner le déploiement.
Sans doute n'ai-je pas été suffisamment diplomate... Loin de stigmatiser le millefeuille territorial, je n'oublie pas que les collectivités assurent 70 % de l'investissement public. Je ne faisais que rendre compte du ressenti de nos équipes, qui sont encore jeunes. Avec l'expérience, elles trouveront leurs repères. Si nous pouvions octroyer 5 milliards d'euros de financement plutôt que 3, nous le ferions : un banquier ne demande qu'à financer les projets où les marges sont satisfaisantes. Le financement des réseaux numériques est essentiel. Nous envisageons d'installer une offre de services numériques dans les 17 000 points de contacts du réseau postal afin de rendre nos produits accessibles sur un support numérique même en l'absence de guichet.
L'excès de liquidités sur le marché n'est-il pas le signe que les collectivités, frappées par la baisse des dotations et des droits de mutation ainsi que par la hausse des dépenses, notamment liées à la réforme des rythmes scolaires, réduisent leurs investissements ? Quel en sera, selon vos équipes, l'effet sur la croissance? Il semble sous-évalué, d'autant que les maires reportent les investissements à l'approche des élections.
En 2013, année pré-électorale, l'investissement ralentit. Jamais le niveau des liquidités déposées par les collectivités territoriales au Trésor n'a été si élevé, à croire qu'elles constituent des réserves. En 2014, première année de mandat, l'investissement devrait également rester bas. L'effet sur la croissance du multiplicateur keynésien lié aux investissements ne s'enclenchera vraiment qu'en 2015.
Dans le cycle électoral, l'année pré-électorale est généralement la meilleure...
mais l'année de l'élection et la suivante sont moins bonnes pour l'investissement. Le pire est à venir.
Il faut avoir le moral pour mener des projets en ce moment. C'est à se demander si l'on veut réellement créer des emplois dans notre pays ! Que de complexités pour faire un Center parc, qui existe dans une autre région, que de réglementations... Dans notre pays, mieux vaut être papillon que bon chrétien ! Quelle est votre organisation sur le terrain ? Avez-vous des antennes départementales ?
Notre organisation se déploie progressivement. Nous avons six directeurs régionaux, à la tête de grandes régions, et seize implantations locales.
La Banque postale est une petite banque publique avec un coefficient d'exploitation de 85 %. Notre architecture est adaptée à nos moyens. Je rappelle qu'il y un an, nous n'avions rien du tout.
Elle ressemble à la France de Pompidou qui envisageait de s'en tenir à vingt ou trente grands départements... Les régions sont-elles devenues banquières ?
Les régions, bien notées, peuvent emprunter directement sur le marché, à des conditions plus avantageuses qu'auprès des banques, ce qui n'est pas le cas de tous les départements. Plus les communes sont petites, moins elles ont accès au marché.
Pourtant de nombreux conseils généraux gèrent des budgets supérieurs à ceux de la région. Pourquoi n'auraient-ils pas accès au marché ?
C'est la notation qui est déterminante. La nature des dépenses et des recettes ou le volume de la dette comptent plus que le montant du budget. Or les départements ont à leur charge des dépenses sociales lourdes, et les régions sont généralement mieux jugées par les prêteurs obligataires.
Comment s'organise la concertation avec les autres réseaux bancaires ? Vu son statut, l'instruction d'un projet par la Banque postale n'a-t-elle pas des allures de prescription, et un effet d'entraînement ?
Les points de tensions portaient jusqu'ici sur les emprunts-relais et sur le long terme. Comment s'organise la relation avec les autres banques ?
Il serait arrogant de dire que nous sommes prescripteurs, mais si nous faisons masse avec la CDC et qu'elle soutient un projet sur le long terme, nous arrivons en effet à entraîner les autres banques.
Nous sommes capables de prêter jusqu'à vingt ans, mais pas au-delà. Toutefois, la CDC va mettre à disposition des collectivités cinq enveloppes de 4 milliards d'euros.
Il s'agira de liquidité de 20 à 40 ans, nécessaire pour les projets les plus structurants. Entre 2000 et 2010, il y avait un financement à long terme, mais revolving : la collectivité était gagnante... tant que les taux baissaient ! Je défends l'idée que s'il y a projet long, il y a crédit long, donc liquidité longue, donc coût plus important. De ce point de vue, l'intervention de la Caisse est très positive. Nous sommes prescripteurs quand nous agissons de concert.
Je souhaite faire rénover la cour de l'école de ma commune, pour un coût de 80 000 euros. À quel niveau la décision se prend-elle ?
Les risques se prennent toujours de manière centralisée, car c'est au niveau central que se trouve le capital ! Le directeur régional de la Banque postale en Poitou-Charentes transmettra le dossier, avec son avis, au comité des risques central.
Cette organisation est-elle un handicap par rapport au Crédit agricole ou à la Caisse d'épargne ?
Pas du tout, car contrairement à eux, nous sommes sur-liquides. Ces banques ont pu accorder plus de crédits aux collectivités en 2013 car elles ont fait moins de crédit immobilier. Étant excédentaires en liquidité, nous pouvons être vos partenaires sur le long terme. En tout état de cause, nous prenons nos décisions rapidement.
24 heures si le projet rentre dans le score, 48 heures si votre cour d'école est confiée à Philipe Starck et que le projet doit être soumis au comité de risques.
Au début, nous avons été submergés de demandes, au point que nous avons dû, faute de personnel, éconduire certaines petites collectivités au motif qu'elles ne remplissaient pas les critères... Les députés nous l'ont reproché, à juste titre, et nous allons désormais recontacter ces élus pour faire la pédagogie nécessaire.
Reconnaissons que vous avez apaisé les choses. La crise de Dexia a été un drame pour bon nombre de collectivités locales. Diriez-vous qu'elle est désormais derrière nous ?
Oui, sauf pour ce qui est des emprunts dits sensibles. Etat, Banque postale, CDC, SFIL : si l'organisation paraît complexe, c'est qu'on ne peut faire table rase du passé. Il faudra des années à la SFIL pour désensibiliser les 8,4 milliards d'euros d'emprunts sensibles. Entre 2000 et 2010, certaines collectivités ont cherché à emprunter en-dessous du coût sans risque.
C'est juste, mais dites plutôt qu'elles ont été sollicitées par les prêteurs !
Disons qu'elles se sont trouvées dans la situation d'emprunter en-dessous du taux sans risque, ce qui n'est possible que si l'on prend un risque spéculatif. Les choses ont bien tourné pour certaines, mal pour d'autres.
Je reviens sur les relations entre communes et intercommunalités, sur lesquelles vous avez été quelque peu évasif. On compte 36 000 communes, 17 000 syndicats, 2 000 intercommunalités environ, soit 60 000 emprunteurs potentiels ; cinq emprunteurs sur six sont dans vos mains. Cette situation vous convient-elle ? Doit-on faire monter en régime l'intercommunalité ? Faut-il s'en tenir à des syndicats très structurants ? Faut-il verser l'intégralité de la dotation à l'intercommunalité, qui organiserait elle-même la solidarité avec les communes membres ?
La CDC et la Banque postale d'un côté, les prêteurs traditionnels de l'autre : n'est-ce pas la situation idéale ? Il y a peu, la CDC n'était pas présente sur le marché, et Dexia en pleine fuite en avant...
Pour les projets structurants, mieux vaut réduire le nombre d'interlocuteurs. Je ne saurais dire s'il est souhaitable que l'intercommunalité répartisse la ressource, mais je suis favorable à des intercommunalités plus puissantes et plus fédératrices, qui structurent des projets, dynamisent les territoires et conjuguent proximité et efficacité.
L'équilibre actuel est stable. Nous sommes un acteur du financement des territoires pour longtemps, d'abord parce que cela correspond à notre raison d'être, ensuite parce que le réseau postal est l'un des premiers réseaux du pays, enfin parce que nous avons un effet stabilisant. La CDC est à nos côtés, les banques traditionnelles sont stimulées par notre présence, qui les pousse à rester sur le marché. Je crois aux vertus de la concurrence ! Nous avons un bon équilibre, à condition que les élus acceptent le prix de la liquidité et ne cherchent pas à emprunter en-dessous du taux sans risque. Nous ne proposons que du stable, mais à des taux forcément plus élevés qu'il y a dix ans.
Quels enseignements avez-vous tirés de l'affaire Dexia, s'agissant des relations avec les élus locaux ? Dexia s'est comporté en Dr Jekyll et Mr Hyde, d'un côté offrant du conseil, de l'autre, plaçant des produits dangereux... Allez-vous conserver les aspects positifs sans retomber dans les travers du passé ? Je crains que la Banque postale ne se montre trop rigoriste, en imposant à tous des taux fixes ad vitam aeternam...
Nous avons dit d'emblée que l'intervention de la Banque postale supposait un nouveau modèle de financement. L'Etat a demandé à la banque publique d'intervenir, c'était notre devoir, mais pas question pour nous de mettre en risque notre bilan et nos capitaux : nous ne voulions à aucun prix hériter de Dexia !
Tous les acteurs devront se montrer raisonnables. Nos marges sont transparentes car nos produits sont stables. La stabilité compensera des marges plus importantes. Avoir pris des positions de taux entre 2000 et 2010 s'est certes traduit par des gains pour certains mais aussi par une volatilité du système financier qui a entraîné la crise systémique. Les collectivités doivent accepter de payer, non le prix du risque, car elles sont bien gérées, mais le coût de la liquidité.
Au fond, n'êtes-vous pas à vous seul un bel exemple de République décentralisée ? Vous centralisez le risque et décentralisez les projets, vous êtes organisé en grandes régions mais sensible au terrain, vous voulez de la stabilité, et, au total, votre organisation est assez performante ! La banque publique met de l'ordre mais croit à la concurrence et se révèle par là même vertueuse par contagion. C'est au fond ce que nous voulons pour notre système : une vertu nationale qui ne vienne pas paralyser la dynamique locale. Il y a là matière à réflexion...
