Commission d'enquête coût économique et financier de la pollution de l'air
Réunion du 11 juin 2015 à 10h00
Sommaire
La réunion
La réunion est ouverte à 10 heures.
Nous recevons aujourd'hui M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du gouvernement ; merci, Monsieur le Ministre, d'avoir répondu si vite à notre demande. Cette audition est ouverte à la presse et au public, et un compte-rendu en sera publié.
Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Stéphane Le Foll prête serment.
ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement. - Dans le débat sur la pollution de l'air, la question du transport automobile, qui fait l'actualité, ne doit pas occulter l'impact, scientifiquement prouvé, de l'activité agricole : je le vois lorsque je dois prendre des arrêtés d'interdiction d'épandage lors de pics de pollution. Nous développons donc différentes stratégies pour limiter les émissions de gaz et de particules.
La première est de concevoir un modèle de production agricole qui vise à réduire globalement des intrants, dont les phytosanitaires, mais aussi de l'utilisation des énergies fossiles. Nous cherchons aussi à limiter les émissions de gaz liées à l'élevage : nous avons ainsi lancé dès février 2013 un grand plan Énergie méthanisation autonomie azote (EMAA), qui vise à la fertilisation des sols par la matière organique ; nous recouvrons les fosses à lisier, pour limiter les émissions d'ammoniac. La loi d'avenir pour l'agriculture a consacré le principe d'agro-écologie : il s'agit de revoir notre modèle de production, pour qu'il soit moins consommateur en intrants et plus performant économiquement.
À la suite du Grenelle de l'environnement, le plan Ecophyto de Michel Barnier avait fixé l'objectif d'une baisse de l'utilisation des phytosanitaires de 50 % d'ici 2018. Or à mon arrivée en 2012, leur utilisation était en hausse ! Nous l'avons donc repensé à travers un plan Ecophyto II en le liant à la stratégie agro-écologique. Le modèle conventionnel, celui du développement de l'activité agricole des années 1970 à aujourd'hui, tablait sur la spécialisation des productions végétales, afin de ne retenir que les variétés les plus productives : on éliminait toute concurrence grâce aux phytosanitaires. Si l'on ne change pas de modèle, on ne pourra pas réduire l'utilisation des phytosanitaires. Le plan Ecophyto II fixe de nouveaux objectifs, plus réalistes : moins 50 % en 2025, avec un objectif intermédiaire de moins 20 % en 2020.
Autres stratégie nouvelle : les certificats d'économies de phytosanitaires. On donne la responsabilité de faire diminuer la vente de ces produits à ceux qui les vendent. Si l'objectif d'une baisse de 20 % en 2020 n'est pas atteint, il y aura des sanctions financières. C'est donc une responsabilisation collective. Les certificats sont accordés à ceux qui font baisser leurs ventes, qui peuvent à leur tour les vendre aux moins performants.
Notre stratégie valorise également les mécanismes naturels. En France, l'industrie du bio-contrôle, qui a fait des progrès énormes, est très performantes. Elle repose sur la lutte intégrée - utilisation de coccinelles contre les pucerons - mais aussi sur la stimulation de la résistance des végétaux aux parasites ou l'utilisation des phéromones pour empêcher la reproduction des parasites : c'est la confusion sexuelle, qui marche très bien pour la banane.
Ces différentes actions forment une stratégie : il faut repenser la globalité du modèle de production pour qu'il cesse d'être dépendant des phytosanitaires. Il nous faut passer à l'agriculture écologiquement intensive, chère à Michel Griffon.
Alors que la consommation de phytosanitaires augmentait globalement, certaines fermes Ecophyto ont réussi à réduire leur utilisation de 15 %. Techniquement, c'est faisable ! Il faut maintenant accompagner les agriculteurs, qui ne peuvent pas prendre sur eux tous les risques d'un échec potentiel. J'avance mes pions petit à petit, en posant des jalons, en changeant par exemple les référentiels de l'enseignement agricole. Le processus est en cours. Cela prend du temps, mais je suis confiant.
Nous avons obtenu des résultats impressionnants sur l'épandage aérien. Dans les quatre grandes filières concernées - riz, banane, vigne et maïs -, les surfaces traitées par épandage aérien ont été réduites de 93 % entre 2008 et 2014, passant de 181 500 hectares à 11 910 hectares, avec une baisse de 72 % entre 2013 et 2014 ! Au 31 décembre 2015, l'épandage aérien sera interdit sauf dérogation exceptionnelle.
L'industrie du machinisme agricole connaît aussi de grands progrès. Je tiendrai bientôt un Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire pour flécher le suramortissement de 140% vers l'application du plan Ecophyto dans le matériel. Certains nouveaux pulvérisateurs qui ciblent mieux les plantes permettent d'économiser 30 à 40 % de produits. C'est bon pour l'agriculteur, c'est bon pour l'environnement. Encore une fois, nous avons une approche globale, qui a des conséquences sur l'air, sur l'eau, sur les sols, sur la biodiversité. Je suis partisan, vous le savez, de limiter le labour des sols et d'utiliser les vers de terre, qui travaillent sans interruption, gratuitement - et qui aiment ça ! Trois tonnes de vers de terre à l'hectare, ça vous remue 700 tonnes de terre par an, en profondeur.
Le Grenelle de l'environnement avait décidé d'une baisse de 50 % de l'utilisation des phytosanitaires à l'horizon 2020, or nous observons une hausse de 5 % sur les trois dernières années. Vous fixez de nouveaux objectifs, mais comment être certain que cela fonctionnera ? Votre ministère a-t-il procédé à des études pour évaluer l'impact de l'agriculture sur la pollution de l'air ?
Non. Nous avons beaucoup travaillé sur la pollution de l'eau et des sols, plus au centre de nos activités. Je n'ai donc pas de chiffres précis à vous fournir.
La pollution diminue les rendements agricoles : savez-vous dans quelle mesure ? Peut-on le quantifier financièrement ?
Nous connaissons les pertes de rendement agricole causées par l'exposition à l'ozone, qui sont de 3 à 20 % selon les cultures. La proximité de sources de pollution comme les axes routiers, les traces méthaniques, les polluants organiques dans les sols ont un impact négatif, mais très difficile à mesurer. Il est plus facile de connaître l'impact qu'aurait la suppression du jour au lendemain des phytosanitaires : 30 à 50 % de production en moins. Cela peut aller très vite !
Le Grenelle de l'environnement avait fait deux choix qui à l'époque m'avaient paru peu efficaces : fixer comme objectif de consacrer 20 % de la surface agricole à l'agriculture biologique et de réduire l'utilisation des phytosanitaires de 50 % en 2018. L'agriculture bio a un rendement inférieur de 20 à 60 % selon les productions : quasi identique pour le tournesol, mais inférieur de 60 % pour le blé...
Lorsque je suis arrivé, en 2012, le bio représentait 2,5 à 3 % de la surface agricole utile ; nous étions loin du compte. J'ai fixé pour objectif de doubler la surface cultivée en bio d'ici 2017, en reportant à 2025 l'objectif de baisse de 50 % des phytosanitaires et un fixant d'un objectif intermédiaire de moins 20% en 2020.
Nous ne pourrons réussir que si nous changeons de modèle. Pour y parvenir, je mets en place des éléments structurants : diversification de la couverture des sols, alternance de variétés plus ou moins résistantes aux parasites.
L'exemple du maïs OGM Monsanto 810, utilisé aux États-Unis depuis quinze à seize ans est éloquent : au début, il résiste au glyphosate, qui détruit tout le reste. Mais au fur et à mesure, la résistance des végétaux écartés s'accroit, nécessitant d'utiliser de plus en plus de glyphosate, trois fois plus qu'il y a quinze ans ! Cette stratégie est mauvaise. Nous notons la même résistance croissante aux herbicides en France. Le modèle s'emballe ! Il faut donc en changer et opter pour l'agro-écologie, non seulement pour des raisons environnementales, mais aussi pour pérenniser l'activité et la production agricole. Je pense que nous réussirons, car nous posons les bases des alternatives aux phytosanitaires.
Pour autant, vous n'êtes pas pour l'interdiction du glyphosate. Dans le contexte actuel, le ministère de l'agriculture a des responsabilités en matière de santé publique. Une pomme, c'est trente pesticides ! Beaucoup d'agriculteurs contractent des pathologies. Le ministère de l'agriculture a-t-il évalué le coût économique de cet impact sanitaire pour l'Assurance maladie ? Lors de l'élaboration du nouveau plan Ecophyto de janvier 2015, la FNSEA s'est engagée à réduire l'usage des pesticides de 10 % seulement. Comment se fait-il que vous n'ayez pas réussi à négocier une baisse plus importante ? À croire que la FNSEA est cogestionnaire du ministère de l'agriculture !
Si votre rapport consiste à répéter ce genre de clichés, nous n'avancerons pas. Si la FNSEA décidait, je ne serais pas ici à vous parler du plan Ecophyto II, de l'agro-écologie, je n'aurais pas mis en place la dégressivité des aides sur le premier pilier en fonction de la taille des exploitations. Vous ne pouvez pas dire cela !
Je ne suis pas d'accord ! L'interdiction du glyphosate résoudrait-elle le problème ? Non, pas plus que le Grenelle ne l'a résolu en fixant des objectifs ambitieux. Moi, je veux réussir, je veux une agriculture à la fois plus durable et plus productive. Je ne me contente pas d'un symbole. L'interdiction n'a jamais rien résolu.
Au risque de vous contredire, je note que 90 % des personnes que nous avons auditionnées ont salué l'existence de normes exigeantes.
Ce n'est pas la même chose. Je suis pour les normes ; d'ailleurs, j'en crée !
Il va l'être : cela n'a en effet aucun sens pour les jardiniers amateurs. Pour les agriculteurs, c'est différent, tant qu'on ne leur propose pas d'alternative pour lutter contre la concurrence de l'herbe.
C'est en contradiction avec ce que vous dites des États-Unis. Comment sortir de l'impasse ?
Par l'agro-écologie, en ayant une stratégie de diversification de la couverture des sols. Graminées, crucifères, légumineuses éliminent une grande partie des herbes ; c'est ainsi qu'on abandonnera le glyphosate. Je sais d'expérience que l'interdiction ne règle rien. Le modèle conventionnel a été conçu pour répondre à l'impérieuse nécessité d'augmenter la production ; aujourd'hui, nous devons concevoir un nouveau modèle qui permette une production durable, en repensant les itinéraires techniques. Je pourrais vous montrer des photos de couverts de légumineuses, comme la féverole, implantés au milieu des vignes ! Il faut que nous assumions le risque avec les agriculteurs, pour les rassurer, quand ils ont une stratégie de 3, 4 ou 5 rotations. Va-t-on interdire les voitures pour éviter la pollution en ville ? Ce serait une impasse totale. Même chose pour l'agriculture. Les normes, nous pouvons aussi les faire évoluer : nous agissons sur l'ensemble du dispositif.
C'est contradictoire avec votre démonstration - que je salue - sur la résistance croissante au glyphosate observée aux États-Unis.
Nous faisons le même constat mais avec des conclusions différentes. Vous voulez interdire, je prône pour ma part un modèle alternatif. Nous avons un point de désaccord, assumons-le tranquillement.
J'entends votre volonté d'avancer progressivement pour que l'évolution soit acceptable par tous, y compris les industriels. Nous étions hier dans la vallée de l'Arve : l'inquiétude n'est pas loin de virer à la psychose... Les industriels du secteur que nous avons auditionnés nous affirment qu'il n'y a quasiment pas de traces de produits phytosanitaires dans la pollution atmosphérique. Est-ce votre point de vue ?
Le projet de loi Santé confie les autorisations de mise sur le marché de biocides à l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses). Cela a-t-il été décidé en accord avec votre ministère ? Où en est-on du suivi du plan particules lancé en 2010 à l'issue du Grenelle, notamment en ce qui concerne l'impact de l'activité agricole, sachant que l'élevage est responsable de 97 % des émissions d'ammoniac.
La loi d'avenir a transféré à l'Anses les autorisations de mises sur le marché des produits phytosanitaires. Nous avons été accusés par une ONG de retarder l'Anses à dessein : c'est faux. Il y avait un engorgement dû aux allers et retours constants entre l'Anses et la Direction générale de l'alimentation (DGAL). J'ai fait en sorte que les moyens à l'Anses soient augmentés, notamment à la demande de Marie-Christine Blandin. Le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (Medde) veut faire la même chose pour les biocides. Nous nous concentrons sur les molécules, sur les choix d'intérêt général et de politique publique, et nous nous gardons le droit d'interdire un produit autorisé par l'Anses si cela est politiquement nécessaire.
C'est pour le moins étonnant ! Considéreriez-vous que l'on a « juridiquement tort parce qu'on est politiquement minoritaire » ?
Les autorisations de mise sur le marché sont extrêmement techniques. Il s'en émet trois à quatre mille par an. Elles précisent dans quelles conditions vous pouvez utiliser tel produit avec tel ou tel légume : il en ira différemment des choux et des carottes. Le ministère de l'agriculture se réserve le droit de retirer l'autorisation accordée par l'Anses à un produit en cas de problème. Quant aux grands choix sur les molécules, ce sont des choix politiques en matière de santé et d'environnement, qui relèvent du ministère et de l'Union européenne.
La contamination de l'air par les pesticides reste faible, puisqu'elle se compte en nanogrammes par mètre cube. Les limites minimales de résidu sont calculées scientifiquement pour écarter tout risque sur la santé, mais il faut veiller aux accumulations de traces qui, avec les effets cocktail, finissent par polluer véritablement l'air. Mieux vaut pas de traces du tout ! D'où notre stratégie en faveur du bio-contrôle, de la lutte intégrée.
Dans le cadre du plan particules, nous avons financé une étude du Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (Citepa) visant à estimer les potentiels de réduction des émissions de NH3 et de CH4 à l'horizon de 2030, qui est en cours de finalisation.
L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe) a publié un guide de bonnes pratiques, une étude prospective sur le NH3... Nous agissons sur l'ammoniac, le méthane, le protoxyde d'azote.
Mais il faut améliorer les pratiques : recourir à la couverture des sols pour éviter la dispersion.
Le verdissement de la PAC a intégré les couvertures de sol et la diversification des productions végétales à l'initiative de la France. Ce n'est pas facile à mettre en oeuvre, mais nous nous y sommes engagés. Le plan de méthanisation réduira les émissions d'ammoniac et de méthane. Il faudra en préciser la fiscalité. Nous avons des projets de groupements d'intérêt écologique et économique (GIEE) avec les collectivités territoriales pour favoriser les investissements dans le raccordement aux réseaux. Nous sommes passés de 90 à 145 méthaniseurs - encore loin de l'objectif de 1 000 méthaniseurs en 2025, que Ségolène Royal a porté à 1 500 dans la loi de transition énergétique. Nous sommes en train de négocier des mesures agro-environnementales (MAE) sur les phytosanitaires, les prairies et de la baisse de l'indice de fréquence de traitement (IFT).
Il y a de plus en plus de prairies retournées depuis la mise en oeuvre de la nouvelle PAC.
Nous voulons préserver les prairies permanentes, car leur retournement émet dans l'atmosphère des protoxydes d'azote et du CO2. La production animale étant plus faible que la production végétale, nous avons protégé les zones d'élevage, couplé les aides à hauteur de 642 millions d'euros en particulier pour les troupeaux allaitants et mis en place des MAE pour le maintien des prairies.
Je vous ferai parvenir les chiffres de Meurthe-et-Moselle sur les prairies permanentes.
Des agriculteurs ont voulu aller plus vite, croyant que les 75% seraient calculés sur la base des surfaces de 2015, or c'est la référence de 2012-2013 qui sera retenue. Ce n'est donc pas la peine de retourner les prairies pour échapper à la règle ! Les MAE en faveur de la polyculture et de l'élevage vont dans le même sens. Le plan pour la compétitivité et l'adaptation des exploitations agricoles (PCAE), dévolu aux régions, favorise l'investissement dans les bâtiments d'élevage, les serres, les salles de traite, la couverture des fosses, les épandeuses, etc. Les nouvelles mesures agro-environnementales et climatiques traduisent toute une stratégie agro-écologique - non labour, diversité des rotations, etc - qui doit avoir un effet cumulatif.
Quel est le coût économique et financier de l'impact des pesticides sur la santé des agriculteurs ? Que faites-vous concrètement pour aider les agriculteurs bio ? Quelle est la part du secteur agricole en termes d'émissions globales ? Dans l'Avesnois, où le trafic automobile est pourtant faible, les pics de pollution ont été plus sévères encore qu'à Paris intra muros ! La France a été condamnée par l'Union européenne pour pollution de l'air. Comment vous intégrez-vous dans ce dispositif ?
Je n'ai pas d'évaluation précise du coût des maladies liées à l'utilisation des phytosanitaires pour la MSA.
Il est très difficile d'établir le lien de causalité direct entre le produit et la maladie...
Les maladies professionnelles sont reconnues par la mutualité sociale agricole (MSA). Des conseils pratiques ont été dispensés aux agriculteurs qui ne peuvent acheter des phytosanitaires sans un certificat qui en fait état. Il faut dire que naguère, certains touillaient la cuve à la main... C'était catastrophique ! Il y a un gradient entre ce qui est directement lié à l'utilisation du produit et ce qu'il l'est indirectement. Je ne dispose pas d'évaluation précise.
Les régimes obligatoires comme les complémentaires que nous avons reçus nous ont dit être des payeurs aveugles. Cette situation n'est pas acceptable. Mettons en place des groupes de travail.
Vous confirmez que lorsque vous parlez du rendement économique des terres, vous n'intégrez pas le coût économique du risque sanitaire que posent les phytosanitaires. Car la pollution a bien un coût, qu'il soit payé par le consommateur ou le contribuable.
Je ne sais pas l'intégrer. Mais vous pouvez recommander une telle étude dans le rapport. Je n'ai pas intégré les externalités négatives car je ne sais pas les chiffrer. Ce que je sais, c'est qu'il faut changer de modèle. Ma responsabilité politique était de négocier la réforme de la PAC, de porter une loi qui fixe des objectifs nouveaux, qui change le cadre, de trouver des solutions.
Il est vrai que sur cette question, il y a sans doute des progrès à faire. Sur les propositions du rapport Babusiaux-Guillou, je ferai en septembre une communication au conseil des ministres sur la coordination des politiques publiques avec la Direction générale de la santé, la DGCCRF et la DGAL et la nécessaire mutualisation des informations.
Le budget d'aide à l'agriculture biologique est passé de 90 millions d'euros en 2012 à 160 millions en 2015. Pour doubler les surfaces, nous avons une double stratégie : une aide à la conversion - car cela nécessite une transition de cinq ans - et une aide au maintien, car si le prix des produits bio est supérieur, la baisse du rendement à l'hectare a des conséquences économiques. Les agriculteurs bio peuvent aussi utiliser les MAEC. Nous avons déjà dépassé l'Allemagne en surface ; abstraction faite des surfaces d'oliviers en Espagne et en Italie, la France est le premier pays en surface, puisque nous avons passé la barre des 4 %. Je table sur 5 à 6% en 2017. En 2014, nous avons eu un problème d'évaluation budgétaire : le budget prévu, de 104 millions d'euros, a été dépassé car les conversions en bio ont été plus nombreuses que prévues, et nous avons subi les stabilisateurs... Mais la tendance, c'est le doublement du budget pour le doublement de la surface.
Quant à la part du secteur agricole dans les émissions, elle est de 97 % pour l'ammoniac, de 76 % pour le méthane, de 52 % pour les particules primaires - 20 % pour les PM10, 9 % pour les PM2.5 et 6 % pour les PM1,0 - , et de 10 % pour le protoxyde d'azote. Moins on retourne les sols, moins on produira de protoxyde d'azote.
Les choses n'ont guère bougé depuis le plan particules de 2010... Êtes-vous prêt à une évaluation annuelle et partagée avec d'autres ministères ?
Il y a une stratégie, des outils qui se mettent en place. Nous en sommes au stade de la consultation publique pour les certificats d'économie de phytosanitaires, qui s'appliqueront dès 2016.
Plutôt que d'augmenter la fiscalité, nous avons fait le choix de la responsabilité collective. Si les objectifs sont atteints, les industriels ne paient rien ; dans le cas contraire, ils sont sanctionnés financièrement. Nous repérons le passager clandestin : s'il n'a rien fait au bout de deux ans, la consultation publique prévoit qu'il paie, au prorata des trois prochaines années, l'amende due. Le système est incitatif et responsabilisant, c'est nouveau.
Nous participons, avec le Medde, à l'appel à projets sur les particules à hauteur de 10 millions d'euros ; nous mettons en place le plan EMAA. La Bretagne est en excédent d'azote organique, à cause de la production animale ; pour la première fois, nous faisons l'expérience de l'azote total : la méthanisation de l'azote organique produit un digestat, homologué par l'Anses, qui pourra être utilisé comme fertilisateur à la place de l'azote minéral, qui produit plus de gaz. La Bretagne pourrait ainsi devenir autonome en azote. Cette expérience pourrait être élargie dans d'autres régions.
Avez-vous une idée de ce que représente le marché noir des produits phytosanitaires interdits ?
L'une de mes premières mesures a été de renforcer la lutte contre la fraude aux phytosanitaires, comme aux antibiotiques, dont la consommation a d'ailleurs baissé de 10 %. Difficile, par définition, d'évaluer une consommation interdite, mais je vous transmettrai les résultats des contrôles.
Merci, et bon rapport !
La réunion est levée à 11 heures 05.
