Nous vous présentons le rapport budgétaire sur la mission « Action extérieure de l'État » ainsi qu'un rapport faisant suite à une mission de contrôle budgétaire sur la délivrance des visas dans les postes consulaires. Sur ces deux sujets, qui sont liés, nous vous proposons un amendement de crédits.

Le programme 151 concerne l'administration des Français de l'étranger et les affaires consulaires. Ses crédits, d'environ 370 millions d'euros, connaissent une légère baisse résultant de deux évolutions contraires.

Les dépenses d'administration des Français de l'étranger sont en hausse. Cela s'explique par les recrutements, comme les années passées, de personnel pour l'instruction des visas, afin d'en accélérer la délivrance. C'est le seul endroit où les effectifs augmentent, grâce à un relèvement de 10 ETP du plafond d'emplois des consulats. Autre explication : les dépenses de tournées consulaires et de préparation des élections augmenteront l'an prochain.

A l'inverse, les bourses scolaires aux élèves français des quelque 490 établissements dépendant de l'AEFE diminuent. Les crédits correspondant baissent de 10 millions d'euros par rapport à 2015, pour s'établir à 115,5 millions d'euros. Cette baisse, de même que la faible consommation estimée pour 2015 - 102 millions d'euros - contredisent l'engagement pris lors de la réforme du système d'aide à la scolarité en 2013, qui était de parvenir à un montant global de 125 millions d'euros. Après constitution de la réserve de précaution, il ne restera plus en 2016 que 108 millions d'euros de crédits disponibles. Certes, une réforme des aides à la scolarité était nécessaire. Le nombre d'enfants bénéficiaires est passé de 25 000 à 26 000, et nous pouvons faire encore plus. Mais la quotité prise en charge s'est réduite, ce qui n'est pas sans créer de réelles difficultés. Je crois donc que le niveau de 125 millions d'euros doit rester l'objectif si nous voulons garantir l'accès de tous nos enfants au réseau d'enseignement français à l'étranger.

C'est pourquoi nous vous proposons un amendement augmentant de 5 millions d'euros le montant des bourses. Comment est-il financé ? Non par une taxe sur le tabac, mais par la mise en oeuvre d'une de nos préconisations relative à la délivrance des visas dans les consulats.

Cette activité se situe au croisement de plusieurs problématiques - sécurité et immigration, attractivité et tourisme - et engendre des recettes. Nous avons donc choisi d'en faire l'objet d'un contrôle budgétaire en 2015 et d'analyser son efficacité afin de garantir la croissance de cette recette non fiscale, qui s'élevait à 160 millions d'euros en 2014. Cette année-là, la France a instruit 3,2 millions de demandes de visas et en a délivré 2,8 millions, dont 2,5 millions étaient des visas de court séjour valables pour l'ensemble de l'espace Schengen. La France est le premier pays européen en termes de demandes de visas, celles-ci provenant essentiellement de Russie et de Chine. Leur instruction est une activité productive et rentable de notre administration. Son produit pourrait atteindre 250 millions d'euros en 2018 si la tendance de progression du nombre d'arrivées se poursuit. La délivrance des visas Schengen en 48 heures dans plusieurs grands pays d'Asie est, à cet égard, bienvenue. L'instruction des demandes de visa coûtant, en dépenses de personnel et de fonctionnement, environ 120 millions d'euros par an, soit 40 euros par visa demandé, ou un quart du produit total, correspond un bénéfice net pour l'État. C'est d'autant plus remarquable que le prix des visas est fixé au niveau communautaire.

L'exemple du consulat de Dubaï, où Éric Doligé a effectué une mission, montre bien que le nombre de demandes de visa n'est pas un stock fini. Au contraire, il est très élastique à la rapidité de l'instruction. Il est donc légitime de renforcer les effectifs des consulats consacrés à cette activité dans les postes où la demande est forte, notamment en Chine, en Inde ou dans les pays du Golfe. Pour financer cet accroissement des moyens humains, nous proposons d'intéresser les consulats à la recette qu'ils produisent en créant un système d'attribution de produits. Le ministère des affaires étrangères se verrait attribuer une fraction du bénéfice issu de l'augmentation de la recette. Un tel mécanisme existait il y a plusieurs années, mais Bercy a récupéré depuis la totalité de la recette. Ce système n'est pas inscrit dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2016, mais le ministère nous a indiqué avoir recueilli l'accord de Bercy pour qu'il entre en vigueur dès le 1er janvier 2016. Ainsi, le ministère conservera, sur la recette des visas, environ six millions d'euros par an. Il prévoit d'affecter un million d'euros au renforcement des effectifs et cinq millions d'euros à Atout France, agence de promotion à l'étranger du tourisme en France qu'il vient de faire entrer dans son périmètre. Toutefois, cette intention n'est pas indiquée dans le PAP ni dans le budget de l'opérateur.

Atout France est un opérateur utile et nécessaire. Ses missions et son statut font l'objet d'une mission d'inspection conjointe de l'inspection générale des affaires étrangères et de l'inspection générale des finances et devraient évoluer l'an prochain. Cependant, en contrepartie de l'abondement de cinq millions d'euros non inscrit dans le bleu budgétaire, nous proposons de réduire de 5 millions d'euros la subvention qui lui est versée. Cela rétablit la sincérité de la présentation du budget de l'opérateur. De plus, dans un contexte de réduction des dépenses des opérateurs, il n'est pas justifié d'augmenter de presque 10 % le budget d'un opérateur avant d'avoir redéfini ses missions - et surtout avant d'avoir précisé la part que le secteur privé doit prendre à son financement. Ainsi, l'amendement de crédits que nous vous proposons retire cinq millions d'euros au programme 185, sur la subvention d'Atout France, pour les affecter aux bourses scolaires du programme 151, étant entendu que le mécanisme d'attribution des produits des visas compensera, pour Atout France, cette réduction.

Nous proposons en effet de renforcer les effectifs des consulats sous tension. Cependant, il est budgétairement impossible de faire face uniquement de cette manière à l'augmentation forte de la demande de visas pour la France, celle-ci s'étant accrue de 50 % en 5 ans. C'est pourquoi le ministère a, depuis environ dix ans, développé l'externalisation du recueil des dossiers de demandes. Délesté de l'accueil des demandeurs, le consulat peut ainsi se consacrer à l'instruction proprement dite. Trois quarts des demandes sont désormais déposées dans un centre externalisé. La productivité des consulats s'en trouve accrue et les conditions d'accueil des demandeurs considérablement améliorées. Le coût est nul pour l'État, puisque le prestataire est rémunéré par des frais de services facturés aux demandeurs.

Cependant, nous estimons que la productivité globale de la procédure peut encore être améliorée. Pour cela, il faudrait décharger les consulats des tâches inutiles et chronophages qu'ils effectuent. Nous avons déjà fait adopter un article additionnel au projet de loi sur le droit des étrangers supprimant l'obligation de signature des vignettes-visas. D'autres procédures administratives, comme le quittancement, pourraient être supprimées : nous l'avons constaté sur le terrain et vérifié par des comparaisons internationales.

Par ailleurs, le système d'information France Visa, plus fonctionnel que le système actuellement utilisé, devrait être mis en service en 2017. Mais il devra s'appuyer sur un autre système, appelé BioNet, qui recueille les données biométriques des demandeurs de visas dans les centres externalisés. Développé par Thalès, BioNet nous semble coûteux, disproportionné et inefficace. Il a d'ores et déjà coûté plus de 10 millions d'euros à l'État pour 160 appareils installés, soit environ 62 500 euros par appareil, alors que les appareils allemands représentent un coût de location de 4 600 euros par an. Les appareils, lourds et complexes, tombent très régulièrement en panne. Cela nous a été confirmé aussi bien par les directions à Paris que par les consulats que nous avons visités. Pis : le service de réparation de Thalès est particulièrement lent à répondre aux sollicitations des prestataires en cas de panne. Or un appareil en panne représente un goulot d'étranglement dans la procédure, des retards et, partant, une perte d'attractivité pour la destination France, dans un contexte très concurrentiel. Nous demandons donc une renégociation du contrat pour exiger de Thalès au minimum un renforcement de ses équipes de maintenance.

Par ailleurs, nous proposons d'intégrer dans la procédure de délivrance de visas une démarche plus commerciale. Atout France pourrait, comme le fait l'agence Visit Britain, vendre des produits touristiques - entrées aux musées, tickets pour les bateaux-mouches - dans les centres externalisés, ce qui fixerait les demandeurs sur la France. Nous pourrions aussi facturer les services rendus par les consulats aux demandeurs, notamment lorsque ces derniers souhaitent bénéficier d'une instruction rapide ou en urgence. Pour obtenir un visa britannique dans la journée, par exemple, il en coûte 600 livres.

Bref, nous préconisons un renforcement des moyens humains affectés à la délivrance de visas et une hausse de leur productivité, étant donné les bénéfices que recueille l'État de cette activité et son importance pour l'attractivité touristique de la France. Les tâches inutiles devraient être supprimées et les tâches supplémentaires, comme la priorisation de certaines demandes, facturées. Enfin, elle devrait être l'occasion d'une démarche de promotion touristique fixant les demandeurs de visa sur la destination France.

Entre système européen et système national, notre architecture de délivrance des visas est au milieu du gué. D'un côté, les visas sont valables pour tout l'espace Schengen et répondent à des règles communautaires. De l'autre, leur délivrance reste une compétence nationale, considérée comme un attribut de souveraineté, et les pays se livrent une véritable concurrence pour attirer le plus de demandeurs et, partant, de touristes. Nous connaissons le visa dumping auquel certains se livrent... Cette situation n'est ni saine ni sûre du point de vue du contrôle de nos frontières.

Nous connaissons les arguments avancés pour expliquer la difficulté d'une délivrance communautaire des visas. Je plaide en ce sens depuis dix ans, et le ministère des affaires étrangères a mis au point une liste des dix raisons pour lesquelles ce serait totalement impossible, comme l'incompatibilité entre les systèmes d'information nationaux ou la diversité des mesures de sécurité. En effet, chaque pays s'attache à ajouter aux règles communes ses pratiques spécifiques, sans doute pour préserver son pré carré. S'y ajoutent des préoccupations sur la souveraineté que le visa représenterait ou sur l'intérêt qu'ont certains États à prendre des parts de marché aux autres.

Je pense que ce système bancal a vécu et qu'une communautarisation de la délivrance de visas Schengen s'impose à terme. Nous préconisons de la mettre en oeuvre dans des sites pilote, où les consulats doivent de toute façon s'adapter à une évolution des caractéristiques de la demande, comme à Téhéran. La France a tout à gagner d'un système qui fasse enfin primer la qualité de l'accueil touristique et la richesse du patrimoine naturel et culturel sur l'efficacité d'une procédure administrative.

Le matériel biométrique évoqué me fait penser à celui qui est installé dans nos préfectures. Il requiert un entretien soigneux, certes, et n'est pas d'une qualité exceptionnelle. Pour autant, ne confondons pas son prix d'achat avec le coût annuel de sa location. Il est vrai que dans les deux cas, c'est cher...

Vos deux amendements me posent problème. L'organisation de la COP 21 est lourde, et j'avais annoncé que les coûts prévus seraient sans doute dépassés. De fait, les participants seront bien plus que les 40 000 d'abord annoncés. Puis, outre l'évènement parisien, lui-même très dispendieux, la France devra assumer la présidence de la COP 21 pour un an à compter du 30 novembre. Le Pérou, qui préside la COP 20, organise encore des réunions à Lima ce mois-ci. Économiser dix millions d'euros sur les crédits de paiement de l'an prochain entravera le suivi de l'évènement de décembre.

Oui, il faut augmenter les bourses des élèves français scolarisés hors de France dans des établissements français. Leur nombre diminue car les bourses ne couvrent pas tous leurs frais. Au contraire, on a plutôt tendance à couper les bourses, comme on le voit à Québec et Montréal. En même temps, pour assurer leur rentabilité, les établissements acceptent des élèves étrangers, qui paient cher. Bref, au lieu d'assurer un service public de l'éducation comparable à celui dispensé sur le territoire national, nous développons des écoles de luxe. Amputer les crédits du programme 151 serait terrible. La propension de Bercy à fractionner les crédits a pour résultat une totale illisibilité de certains budgets. Ainsi, l'action extérieure culturelle de la France se répartit entre le ministère des affaires étrangères et celui de la culture. Le budget de l'écologie, entre autres, subit le même éclatement, sur lequel Christian Eckert joue avec aisance.

Proposez donc un amendement...

La part du budget de la culture, dans l'action culturelle internationale, recule, et son montant passe de plus de 6 millions d'euros à 5,9 millions d'euros. L'action 2 « coopération culturelle et promotion du français » du programme 185 perd plus de 3 millions d'euros, l'agence pour l'enseignement du français à l'étranger perd 15 millions d'euros, et les dépenses de personnel concourant au programme « Diplomatie culturelle et d'influence » sont réduites de 7 millions d'euros. Dans ces conditions, où va la francophonie ? Que devient le rayonnement de la culture française ? Augmenter le budget national de la culture est une bonne chose, mais à l'étranger, nous sommes en perte de vitesse.

J'ai rencontré récemment, à sa demande, Mariko Oka-Fukuroi, qui enseigne le français à l'université de Tokyo et que le Gouvernement japonais a mandatée pour développer sa culture d'influence. Shinzo Abe, conservateur, qui ne passe pas pour un grand ami des lettres, s'est rendu compte de l'importance de la diplomatie d'influence : en cinq ans, il a porté le budget du ministère la culture de 0,17 à 0,34 % du PIB. Comment développer notre influence économique en négligeant la dimension culturelle ? Nous demandons de plus en plus aux Instituts français de développer leurs ressources propres. À Londres, c'est très facile, puisque la plupart de nos banques y ont, en pratique, leur siège. Ailleurs, tous nos établissements se serrent la ceinture, et leur activité s'effondre. Ce n'est donc pas chez eux qu'il faut prendre les sommes nécessaires à l'augmentation - légitime - des bourses.

Je salue la réactivité du ministère sur les problèmes de délivrance des visas. Certaines des opérations immobilières qui figurent sur le PAP - États-Unis, Nigéria, Haïti... - ont été lancées il y a longtemps, et la lenteur de leur mise en oeuvre a entraîné des surcoûts. Les rapporteurs spéciaux indiquent dans leur note de présentation qu'ils n'ont, hélas, eu accès qu'à des informations limitées sur les perspectives d'évolution à moyen terme de notre patrimoine immobilier à l'étranger. Un travail d'approfondissement s'impose et, surtout, nous devons suggérer au ministère de raccourcir les délais entre la décision de vendre et son exécution.

Je suis très hostile à la réduction des crédits d'Atout France, même si je comprends le problème de lisibilité budgétaire qu'ils posent. Atout France est affecté par les évolutions du taux de change. Ayant été pendant cinq ans rapporteur spécial du budget du tourisme à l'Assemblée nationale, je suis sensible à cet aléa. Puis, tous nos concurrents augmentent leurs moyens de promotion touristique à l'étranger. Alors que notre ministre considère, à juste titre, que nous pouvons accueillir 100 millions de touristes, et que nous devons renforcer le panier moyen dépensé en France, ce n'est pas le moment de se priver des capacités d'action d'Atout France. Nous vendons également de l'ingénierie, développée par des groupes français, et certaines des missions d'Atout France sont exécutées sur le territoire national, à commencer celles de l'ancienne direction d'étude et d'aménagement touristique de la montagne, dont les services font désormais partie d'Atout France. Bref, on arrive à l'os : des postes ne sont pas renouvelés, on perd des compétences transversales... Clarifier les stratégies d'Atout France, très bien ! Mais réduire ses moyens de 5 millions d'euros serait particulièrement inopportun.

Je m'interroge sur la baisse continue des effectifs au ministère des Affaires étrangères depuis 2007. Cette mission détermine l'image de notre pays dans le monde. Il serait dommage de l'écorner, même s'il est nécessaire de faire des économies.

On nous met toujours dans l'obligation de faire des efforts budgétaires. À force, on risque d'assécher le domaine qu'on cherchait à promouvoir. S'agissant du rayonnement de la France, ne sacrifie-t-on pas le long terme au court terme, l'histoire à l'actualité ? Par ailleurs, les effets de levier sont là où il y a un retour potentiel de la part de l'économie marchande. Si l'on continue à diminuer les crédits de la culture et de l'éducation, on ne parlera plus que le chinois ou l'anglais dans le monde, et la France n'aura plus aucune influence.

On parlera les langues régionales...

Je soutiens donc l'amendement. Comme vous le proposez dans l'amendement, on gagnerait à mener une analyse détaillée des conséquences des coupes budgétaires successives en matière d'enseignement français à l'étranger, dans le cadre d'une mission d'inspection. C'est même indispensable. On ne peut pas continuer à fournir des efforts budgétaires sans un tel audit à long terme.

Pour répondre à la question de la présidente, le matériel dont nous parlons présente des exigences de sécurité encore renforcées par rapport à celui des préfectures, car il est géré par des prestataires privés, qui sont établis à l'étranger. Nous avons cependant constaté que dans les mêmes locaux où les demandes de visas français, allemands ou suisses sont adressées, alors qu'on utilise, côté français, des cabines spécialisées avec du matériel Thalès, lourd et coûteux, les Allemands se contentent d'un simple ordinateur avec un programme et un appareil photo pour sécuriser les données. Notre technique est beaucoup plus volumineuse, coûteuse et risquée, puisque nous n'avons que Thalès pour fournisseur. Notre matériel a été acheté, avec de gros contrats de maintenance pour le mettre à jour ; les Allemands louent le leur à leur imprimerie nationale.

Il est vrai qu'en 2016, la France assurera la présidence de la COP 21 au-delà du rendez-vous international de Paris de ces prochaines semaines. Mais cela représente seulement un million d'euros de dépenses ; ce n'est donc pas ici qu'il faut chercher les surcoûts. L'an dernier, j'avais proposé dans un amendement de diminuer les dépenses de 10 millions d'euros sur un budget de 182 millions, en reportant l'effort sur la participation des entreprises. Grâce à cinquante d'entre elles, nous avons dégagé 26 millions d'euros en espèces ou en nature. J'espérais qu'on abaisserait le montant des dépenses de l'État. Au lieu de cela, on n'a fait qu'additionner ces nouveaux bénéfices aux dépenses déjà réalisées. Pour la COP 21, on est ainsi passé de 130 000 à 180 000 mètres carrés de locaux à aménager. Mieux vaudrait utiliser les apports des sponsors extérieurs pour faire des économies plutôt que pour augmenter les dépenses. C'est ce que je cherche à rappeler, dans mon amendement.

Quant à Atout France, l'objectif n'est pas d'en réduire le budget de cinq millions d'euros, mais de l'alimenter grâce aux six millions d'euros que l'on aura gagnés sur les bénéfices des visas. Il n'y a pas d'impact budgétaire pour Atout France par rapport à ce qui est inscrit dans le projet annuel de performances par le Gouvernement. Cela étant, un travail est en cours pour recadrer les missions d'Atout France, en supprimant celles qui ne sont pas adaptées - par exemple la classification des hôtels -, de sorte qu'il faudra sans doute revoir le budget. Des évolutions doivent aussi avoir lieu dans le cadre de la transformation de la carte des régions, dont l'agence devra tenir compte.

On attend une augmentation globale de 2 % des élèves inscrits dans les établissements français. Pour compenser l'augmentation des coûts scolaires, les frais de scolarité augmentent d'environ 5 % par an ; dans le même temps, les bourses scolaires n'augmentent pas. Richard Yung va nous en dire plus.

Le système scolaire français à l'étranger connaît un succès qui ne se dément jamais. On enregistre une demande croissante de la part des familles françaises de plus en plus nombreuses à s'installer à l'étranger (20 % en plus cette année), mais aussi de la part des étrangers : sur les 350 000 élèves scolarisés dans les 500 établissements français, 200 000 ne sont pas français. C'est grâce à ces élèves étrangers qui n'ont pas de bourse et qui doivent s'acquitter de frais de scolarité majorés que le système se maintient. Parmi les Français, 26 000 élèves bénéficient de bourses, après les modifications du système d'attribution, en 2013, qui en ont élargi l'accès et diminué les quotités, alors que le système précédent de prise en charge n'incitait pas à la modération des frais de scolarité. Cette révision à la baisse peut poser problème à certaines catégories intermédiaires. Cela dit, les cas d'enfants qui n'auraient pas pu intégrer le système français faute de bourse suffisante sont rarissimes. Par conséquent, je ne partage pas votre pessimisme.

Le vrai problème reste de savoir comment financer le devenir du système scolaire à moyen terme, si l'État retire ses aides. Dans la mesure où les parents paient déjà 63 % du coût total, il est difficile de leur demander plus. On ne peut pas non plus envisager de financer cela seulement par des partenariats avec les grandes entreprises, car cela n'entre pas dans la culture française. D'où mon plaidoyer pour les cinq millions d'euros de bourses.

Nous avons laissé de côté la question de l'immobilier, car nous en avons souvent parlé. Elle n'a pas pour autant été résolue, avec un compte d'affectation spéciale (CAS) qui évolue chaque année. Les bijoux de famille se raréfient...

Quant à la baisse des effectifs, elle est réelle. Avec 115 ETP en moins, elle reste cependant l'une des plus faibles sur l'ensemble des ministères.

Je voudrais ajouter que l'éducation nationale pourrait faire un effort. Des postes ont été créés sur le territoire national, mais aucun à l'étranger. Nous continuerons à travailler sur la question des bourses, avec des analyses plus fines sur les masses globales.

L'immobilier reste un point d'interrogation. Il serait souhaitable d'avoir une visibilité non pas à l'année, mais sur le long terme. Le ministère des affaires étrangères doit verser systématiquement 25 millions d'euros à l'État sur les ventes immobilières. Le montant peut être plus élevé si les rentrées sont bonnes. Dans le cas contraire, cela risque de poser problème.

La bonne nouvelle, c'est qu'il y a trois ou quatre ambassades communes franco-allemandes en construction. On progresse doucement mais sûrement.

L'amendement n° 1, présenté par les deux rapporteurs, a pour objet de transférer cinq millions d'euros, en autorisation d'engagement et en crédits de paiement, du programme 185 (action 7) vers le programme d'action 151 (action 2).

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 2, présenté par Éric Doligé, a pour objet de diminuer de 10 millions d'euros les crédits de paiement du programme 341, relatifs à l'organisation de la COP 21 (action 2).

L'amendement n° 2 est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Action extérieure de l'État », ainsi modifiés.9