Mes chers collègues, nous accueillons cet après-midi M. Christophe Valentie, directeur général, M. Rémy Mazzochi, directeur général adjoint et M. Pierre Cavard, directeur de la prospective de l'Unedic. M. Cavard a assuré, de septembre 2019 à mars dernier, quand nous avions programmé cette audition, l'intérim de la direction générale de l'assurance chômage.

Cette audition, ouverte à la presse, a lieu en présentiel et visioconférence et je salue nos invités et nos collègues qui y participent à distance. Elle est diffusée en direct sur le site internet du Sénat.

Il y a une semaine, le 18 juin dernier, le bureau de l'Unedic a examiné des prévisions financières pour le régime d'assurance chômage à fin 2020. Ces prévisions reflètent l'ampleur du soutien apporté par l'assurance chômage pendant la crise sanitaire, via le dispositif de chômage partiel dont elle finance un tiers mais aussi via des reports de cotisations. Elles dessinent aussi une trajectoire d'emploi particulièrement inquiétante pour la fin de l'année.

Notre commission s'interroge, dans ce contexte, sur l'avenir et la soutenabilité de notre modèle d'assurance-chômage dont le déficit pourrait atteindre 25,7 milliards d'euros et la dette 63 milliards d'euros en fin d'année.

Je vous laisse la parole pour un propos liminaire avant que nos collègues vous adressent leurs questions.

Concernant les prévisions financières de l'Unedic, nous nous trouvons dans une situation inédite. Lors du bureau de l'Unedic de la semaine dernière, nous avons présenté une prévision jusqu'à la fin de cette année basée sur des hypothèses largement partagées par nos interlocuteurs - Banque de France, Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), Insee : un taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) de l'ordre de -11 %, un nombre d'emplois perdus de l'ordre de 900 000 à 1 million entre fin 2019 et fin 2020 et un déficit prévisionnel de l'assurance chômage de plus de 25 milliards d'euros, soit un déficit beaucoup plus fort que celui, inférieur à un milliard d'euros, envisagé en février dernier.

Ce déficit s'explique pour plus de la moitié par le financement de l'activité partielle, avec un coût d'environ 13 milliards d'euros pour 2020. Ce coût recouvre d'une part la participation au financement de l'allocation d'activité partielle à concurrence d'un tiers, pour 10 milliards d'euros, et d'autre part les pertes de recettes consécutives au placement des salariés en activité partielle, puisque l'indemnité correspondante n'est pas soumise à cotisations sociales.

Au-delà, le déficit résulte de l'augmentation des allocations chômage, avec une hausse des entrées en chômage et de nombreuses sorties plus tardives. De plus, pour beaucoup de demandeurs d'emploi pouvant enchaîner sur un mois des périodes d'emploi et des périodes de chômage, la période de confinement s'est traduite par une absence totale d'emploi. Au total, cet effet représente plus de 7 milliards d'euros.

Enfin, 5 milliards d'euros s'expliquent par les reports de cotisations et le manque à gagner du régime dû à une masse salariale en baisse.

Techniquement, cet exercice de prévision est plus court qu'à l'accoutumée dans son horizon : nous avons dû repartir de zéro en termes de modélisation et de mesure de l'impact de la crise. Nous sommes néanmoins arrivés à des visions assez proches de celles de nos interlocuteurs. En effet, nous sommes partis de la baisse d'activité identifiée par l'Insee dès le mois de mars pour en déduire l'ampleur de l'emploi « démobilisé ». Au vu du développement de l'activité partielle, nous sommes arrivés à une prévision de la progression du chômage.

Confirmez-vous l'estimation de 63 milliards d'euros de la dette de l'Unedic à fin 2020 ?

Oui, avec une précision de meilleure qualité que pour nos prévisions concernant l'emploi ou le chômage. Nous sommes en effet à mi-2020 et l'essentiel des déterminants de la dette sont déjà joués. Les différents scénarios de sensibilité en fonction de la vigueur de la reprise économique ne font varier ce chiffre que de 61 à 65 milliards d'euros et ne remettent donc pas en cause cet ordre de grandeur.

Pouvez-vous rappeler l'estimation précédente ?

En février 2020, nous estimions la dette cumulée en fin d'année 2020 à moins de 40 milliards d'euros.

Dans ces conditions, avez-vous déjà envisagé une trajectoire pour cette dette ?

En dehors du coût propre au dispositif d'activité partielle, qui est un élément de déséquilibre très fort, le modèle d'équilibre de l'assurance chômage s'apprécie sur le long terme. Les finances de l'assurance chômage ont une sensibilité particulièrement forte au cycle économique - environ quatre fois plus forte, par exemple, que les branches maladie ou vieillesse de la Sécurité sociale. Sur longue période, cela doit normalement s'équilibrer.

Avec l'activité partielle, qui représente l'équivalent d'un tiers des recettes de l'assurance chômage, nous sommes, à date, dans un système qui n'est plus équilibré. Nous nous trouvons dans un moment particulier où nous nous demandons avec quelles ressources, à quel horizon et comment financer cette dette. Dès le mois de mars, nous avons alerté le bureau de l'Unedic sur le coût de l'activité partielle et avons obtenu une délégation particulière pour assurer le financement du régime.

En janvier 2020, la dette de l'assurance chômage s'élevait à 39 milliards d'euros et résultait notamment de 10 années défavorables en termes d'emploi. L'assurance chômage est conçue pour fonctionner de manière contra-cyclique. Le début d'un cycle économique plus favorable permettait d'espérer un retour à l'équilibre des comptes, et donc un début de désendettement, à compter de 2021.

Le choc observé en 2020 n'est pas lié à un dysfonctionnement du marché du travail mais à une situation de crise sanitaire.

Les quelque 20 milliards d'euros de dépenses supplémentaires liées aux mesures d'urgence n'avaient pas été anticipées et ont donc été financées par émission de dette.

La question de la gestion de cette dette est ouverte, et il appartiendra aux partenaires sociaux et à l'État d'y répondre.

Je suis attentivement, année après année, les comptes de l'Unedic, avec quelques inquiétudes liées à sa situation financière. Jusqu'à présent, la trajectoire semblait soutenable mais l'explosion du déficit et de la dette interroge. Vous avez présenté les facteurs qui expliquent les écarts entre les prévisions de janvier dernier et les chiffres que vous venez de publier.

L'extension du recours à l'activité partielle me semble remettre en question l'équilibre de long terme du système d'assurance chômage tel qu'il est aujourd'hui construit. Quoi qu'il en soit, la préservation de l'emploi par la prise en charge massive des rémunérations des salariés ne me semble pas soutenable dans la durée.

Selon vous, face à cette situation, faut-il attribuer d'autres financements à l'assurance chômage ? Faut-il envisager, avec les partenaires sociaux, une réforme en profondeur du système ?

Quel est le coût prévu de l'activité partielle de longue durée (APLD) ? L'Unedic a-t-elle été associée à cette décision dont elle devra supporter le coût ?

Nous partageons les interrogations que vous formulez. La crise que nous avons connue a été soudaine et d'une magnitude sans précédent.

Les sommes affectées à l'activité partielle, qui sont de l'ordre de 50 millions d'euros en temps normal, ont changé d'ordre de grandeur.

La réponse massive de l'assurance chômage a joué un rôle d'amortisseur, comme d'ailleurs en 2008-2009. Ces dépenses ont donc été utiles.

Nous ne sommes pas encore sortis de la crise sanitaire et nous ne sommes qu'au début de la crise économique. Il faut donc attendre pour apprécier l'effet réel sur le chômage et l'emploi du choc et des mesures qui ont été prises pour y faire face.

À ma connaissance, la répartition du coût de l'APLD entre l'État et l'Unedic n'est pas encore déterminée.

Il est évident que si l'activité partielle devait changer de nature pour devenir un outil majeur de la politique de l'emploi, il faudrait évaluer le coût de cette évolution et en préciser le financement.

Nous gérons bien aujourd'hui deux dispositifs distincts : d'une part, le régime assurantiel contra-cyclique que nous gérons à la base, et, d'autre part, le co-financement de l'activité partielle, qui est un dispositif de soutien de l'économie. Extrêmement marginal jusqu'à présent, celui-ci a été massivement mobilisé et prolongé à l'occasion de cette crise. Il ne posait jusqu'à maintenant pas de problème de financement spécifique. Aujourd'hui, se pose effectivement une question d'équilibre financier.

Avec l'activité partielle, il s'agit de soutenir les entreprises en « nationalisant » les salaires pour prévenir la destruction d'emplois. Le mode de financement de ce dispositif, qui devrait donc être distinct de celui du régime assurantiel, est en discussion.

Quant à l'APLD, nous sommes encore en phase de récupération d'informations auprès du Gouvernement. La question de la participation de l'Unedic à son financement se posera également.

En résumé, vous n'avez pas été associés à la décision mais vous le serez au financement, sans savoir à quelle hauteur...

Pour être plus précis, il faut bien distinguer deux phases. Il y a eu une première phase de réponse instantanée à l'état d'urgence, au mois de mars, pendant laquelle les décisions n'ont pas souffert de remise en cause de la part des partenaires sociaux. Il n'y a alors pas eu codécision mais l'Unedic y a été très tôt associée, avec une assez large adhésion aux décisions prises.

Cela correspond-il aux 13 milliards d'euros pour l'activité partielle ?

Tout à fait. Cependant, le confinement avait initialement été annoncé pour deux semaines, et personne n'avait anticipé ce montant au départ.

Nous sommes maintenant dans une deuxième phase, pendant laquelle des propositions sont faites qui donnent lieu à une concertation sur la réponse à apporter face à la crise et à la construction de différentes hypothèses. Des travaux d'évaluation sont menés par les partenaires sociaux.

Ne pouvez-vous pas donner d'estimation sur le dispositif d'APLD sur deux ans ?

Nous ne sommes pas en mesure d'annoncer un montant ni un mode de financement aujourd'hui, mais nous le ferons dans les tout prochains jours.

J'ai bien compris que vous étiez mis devant le fait accompli... Je passe la parole à d'autres collègues.

Je suis surprise de ce que je viens d'entendre : à l'heure qu'il est, l'hypothèse d'une reprise de la pandémie et d'une nouvelle phase de confinement n'est pas chiffrée.

Nous sommes aujourd'hui dans une phase de consultation. À la fin, il faudra cependant que l'on sache comment se réglera cette dette.

Le dispositif d'activité partielle a été modifié par décret pendant la crise pour faire face au confinement. Quelles adaptations vous semblent pouvoir être conservées ? Lesquelles n'ont pas vocation à l'être ?

Par ailleurs, où en est la renégociation de la convention État-Unedic de 2014 sur le financement de l'activité partielle ? Comment vont s'y intégrer les nouveaux éléments du dispositif liés à la crise ? Comment voyez-vous l'évolution du protocole d'accord avec l'Agence de services et de paiement (ASP) ?

Dans l'hypothèse d'un rebond de l'épidémie, nous disposons à présent d'informations suffisantes pour mesurer les progrès réalisés au niveau sanitaire, qui permettent d'envisager un confinement moins dur que celui que nous avons vécu. Sur le plan social, disposez-vous déjà de projections ? J'ai l'impression que vous travaillez aujourd'hui au coup par coup.

13 milliards d'euros de dépenses supplémentaires pour l'activité partielle, c'est effectivement un chiffre conséquent qui montre l'ampleur du soutien de l'Unedic à l'économie.

En ce qui concerne l'année 2020, l'impact financier de la crise est désormais bien calibré : le coût de l'activité partielle sera de 13 milliards d'euros et l'Unedic aura une dette cumulée d'environ 63 milliards d'euros. Ces chiffres pourront être modulés mais l'histoire est en grande partie écrite.

Avant 2020, l'activité partielle était subsidiaire et l'Unedic ne jouait pas de rôle réglementaire dans la définition de son champ. Ainsi, les évolutions réglementaires de l'activité partielle échappent à ce stade à la gouvernance paritaire et l'Unedic se cantonne à un rôle historique de financeur. Or, l'activité partielle, renforcée par les lois d'urgence sanitaire, devient aujourd'hui un dispositif de protection sociale à part entière dans notre pays. Dans la nouvelle convention de financement qui est en cours de signature, il est donc prévu d'ici la fin de l'année un bilan des effets de ce dispositif sur l'économie et sur la prévention du risque de chômage, ainsi qu'une discussion sur son pilotage et son financement.

Il va de même en matière d'assurance chômage. À la suite de l'échec des négociations entre les partenaires sociaux, l'État peut modifier les règles par décret. Or, ses décisions en la matière ont aussi des conséquences sur la trajectoire financière du régime.

Il ne s'agit pas d'un pilotage « au coup par coup ». Après la phase de réponse à la crise, nous tâchons à présent de prendre un peu de hauteur et envisager différents scénarios, non seulement l'hypothèse que nous souhaitons tous de retour à la normale mais aussi d'autres hypothèses. Ces questions sont sur la table de l'Unedic ainsi que des négociations des partenaires sociaux avec le ministère du travail. Mais les variables sont tellement importantes à ce stade que, d'un point de vue technique, il n'est aujourd'hui pas possible de fournir une prévision pluriannuelle. Il n'y a pas, au moment où nous parlons, de certitude sur la trajectoire financière du régime. Je le répète, le régime porte aujourd'hui deux dispositifs de protection sociale : l'assurance chômage proprement dite et l'activité partielle.

Quel est le calendrier de conclusion de cette nouvelle convention ?

La convention est en cours de finalisation. Son terme est fixé au 31 décembre prochain et un bilan de sa mise en oeuvre est prévu pour le 30 septembre.

La convention a été signée ce matin par le président de l'Unedic. Nous n'avons pas attendu la signature cette convention pour mettre en oeuvre les dispositifs techniques nécessaires afin d'assurer le versement des allocations d'activité partielle par l'ASP.

Savez-vous combien de demandeurs d'emploi ont bénéficié du maintien de leur indemnisation pendant la crise sanitaire ? Disposez-vous d'une évaluation du coût de cette mesure ?

Existe-t-il un état des lieux de la mise en oeuvre du bonus-malus ?

Faut-il revenir sur la réforme de l'assurance chômage décidée en juillet 2019 ? Pouvez-vous évaluer l'impact financier de l'abandon des nouvelles règles ?

Enfin, faut-il isoler la dette liée à l'épidémie de covid-19 ?

Entre 200 000 et 250 000 personnes ont bénéficié du maintien de leur indemnisation jusqu'au 31 mai, pour un coût qui s'élève à 500 millions d'euros.

Sur la mise en place du bonus-malus, je ne me permettrai qu'une remarque technique. Ce dispositif doit prendre en compte le nombre de fins de contrats enregistrées l'année n-1. Pour 2021, la référence sera l'année 2020. Des adaptations seront sans doute nécessaires.

La modification de la durée d'affiliation pour bénéficier de l'assurance chômage ou du rechargement des droits est entrée en vigueur en novembre dernier. Les nouvelles modalités de calcul du salaire journalier de référence, qui devaient s'appliquer à partir du 1er avril, ont été repoussées au 1er septembre.

Un abandon de cette réforme aurait peu d'impact sur les comptes de l'année 2020 car elle ne s'applique qu'aux nouveaux entrants. Les dépenses supplémentaires s'élèveraient au maximum à 100 millions d'euros.

Rétablir une condition d'affiliation de 4 mois entrainerait une dépense supplémentaire de l'ordre de 300 millions d'euros.

Il nous est possible de suivre précisément les sources des dépenses et des recettes de l'assurance chômage. On sait donc ce qui résulte de la conjoncture ou des différentes décisions politiques prises.

La question de la gestion de la dette relève d'une discussion entre les partenaires sociaux et l'État.

Schématiquement, les 63 milliards d'euros de dette attendus à la fin de l'année résultent pour un tiers de décisions exogènes à l'assurance chômage prises avant la crise, pour un tiers du déséquilibre conjoncturel de l'assurance chômage et pour un tiers des effets de la crise sanitaire.

Nous vous remercions pour la précision que vous avez bien voulu apporter à vos réponses, dans la mesure du champ qui vous incombe. Cette audition nous sera utile dans la perspective de l'examen des prochains textes, notamment financiers.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 15 heures.