Intervention de Roland Ries

Je me réjouis de vous présenter le volet « Transports terrestres » du projet de loi de finances pour 2013, c'est-à-dire les crédits consacrés aux chemins de fer, aux transports collectifs et à la voie fluviale. C'est grâce à eux que nous pourrons tenir nos engagements en matière de report modal : nous sommes encore très loin de l'objectif de 20 % de transports non routiers en 2020 ! Et nous avons de quoi nous inquiéter, car le bilan carbone des transports est chaque année plus lourd, c'est même le seul secteur à ne pas progresser globalement. L'enjeu est donc de la toute première importance.

L'actualité des transports terrestres est très riche. Le précédent Gouvernement avait pris des initiatives intéressantes, depuis ce grand moment qu'a été le Grenelle de l'environnement en 2008, jusqu'aux Assises du ferroviaire fin 2011, en passant par le SNIT, qui n'a pas été finalisé mais qui a donné l'occasion d'une réflexion approfondie sur la question des mobilités et du développement durable. Même chose pour le projet du Grand Paris : on en a au moins retenu l'idée, devenue consensuelle, de construire un « grand métro », en plus de la rénovation des lignes existantes. La majorité d'hier a donc fait un travail préparatoire, mais c'est bien nous qui devons faire les arbitrages indispensables aux décisions. Cela, bien sûr, ne va pas sans difficultés puisque nous devons trancher entre des priorités toutes légitimes... avec des moyens toujours plus difficiles à trouver.

Comptez sur moi, cependant, pour ne pas vous perdre dans le détail des options possibles pour des transports plus efficaces et plus sobres, des mesures prises ou à prendre sur les plans économique, fiscal, organisationnel, ou encore dans le détail des arbitrages en cours ou à venir : je concentrerai mon propos sur les grandes masses budgétaires, ainsi que sur les sujets saillants qui continueront à faire l'actualité l'an prochain.

Les grands chiffres, d'abord.

Un constat d'ensemble, qui donnera satisfaction à tous les amis du train et des transports collectifs : les crédits consacrés aux « Infrastructures et service de transport », augmentent de 6 %, si l'on y inclut les 400 millions escomptés de l'écotaxe poids lourds ; le budget de l'Agence de financement des infrastructures de transports ferroviaires progresse de 4 % et les moyens alloués aux trains d'équilibre du territoire gagnent 16 %. Par les temps qui courent, c'est satisfaisant : ces augmentations témoignent bien de la priorité donnée par le Gouvernement aux transports collectifs et aux trains en particulier.

Les sujets saillants, ensuite, qui resteront d'actualité l'an prochain et sur lesquels nous aurons encore à travailler - en particulier au sein du groupe de travail « Mobilités et Transports », que j'anime avec Louis Nègre.

J'aborderai quatre points, sans ordre hiérarchique.

Premier point, l'écotaxe poids lourds, longtemps retardée, qui doit s'appliquer à compter de la mi-2013. Le principe en est tout à fait légitime, puisqu'il s'agit de faire payer au transport routier non pas l'intégralité du prix de la route, mais un peu plus qu'il ne la paie aujourd'hui, car nous savons bien qu'aujourd'hui le transport routier paie un prix très en-deçà du prix réel. Les camions devront donc payer, selon leur poids et selon leur sobriété, un forfait kilométrique pour l'usage des routes non concédées, sachant que, sur les autoroutes, ils paient déjà leur « éco-participation » dans le péage.

Vous savez comme moi combien ce genre de bonne idée est complexe à mettre en oeuvre, quand bien même on a identifié le réseau, choisi l'opérateur, précisé les critères d'allègement de la taxe. Nous avons franchi toutes ces étapes, mais il reste le plus délicat à faire : dire le montant de taxe que les camions devront payer. Ce n'est pas impossible à faire, puisque les Allemands y sont parvenus, avec leur LKW Maut, je le sais d'autant mieux que les camions allemands et européens ont été plus nombreux en Alsace, pour contourner la nouvelle taxe allemande...

L'écotaxe poids lourds doit s'appliquer l'an prochain, le PLF 2013 en tient directement compte puisqu'il diminue la subvention versée à l'AFITF : 400 millions d'écotaxe sont escomptés, la subvention diminue en conséquence. Ces calculs se fondent sur six mois d'une écotaxe moyenne de 12 centimes par kilomètre, à comparer aux 17 centimes des tarifs autoroutiers.

Sachant combien les transporteurs sont réticents, mais aussi la part d'incertitude sur le montant qui sera effectivement perçu, on peut dire que le Gouvernement joue serré. On a vu qu'en Suisse, par exemple, les recettes ont été inférieures aux prévisions, tout simplement parce que les transporteurs ont changé leur organisation logistique, parce qu'ils ont fait rouler moins de camions à vide, ce qui veut dire moins de taxe. Que se passera-t-il si les recettes ne sont pas au rendez-vous ? Aurons-nous à y revenir en collectif budgétaire ? Quoi qu'il en soit, il faudra suivre de très près ce nouvel outil, car sa négociation n'est pas achevée et ses effets seront importants pour le financement des infrastructures de notre pays. Jeudi 15 novembre, devant les transporteurs routiers, Frédéric Cuvillier a annoncé une répercussion intégrale et obligatoire de la taxe sur les chargeurs, qui inclura les frais de gestion supportés par les entreprises de transport routier : c'est très important pour les routiers, qui nous alertent à juste titre sur leurs difficultés à faire face à une nouvelle taxe qui, faute de pouvoir être répercutée sur les clients ou sur les chargeurs, resterait à leur seule charge. Le ministre nous annonce un projet de loi pour janvier prochain : ce qui compte avant tout, c'est que le calendrier de l'écotaxe ne s'en trouve pas modifié, pour qu'elle soit effective comme prévu et que les 400 millions escomptés pour l'AFITF lui parviennent effectivement. Ou bien, il faudrait étaler les projets en cours, ce qui n'est guère souhaitable.

Deuxième point : le troisième appel à projets de transports collectifs en sites propres, les TCSP, c'est-à-dire les métros, les tramways, et les bus dits à haut niveau de service.

A l'issue du Grenelle de l'Environnement, l'Etat s'est engagé à cofinancer 1 500 km de lignes de TCSP supplémentaires d'ici 2020, en y consacrant 2,5 milliards d'euros. Entre 2009 et 2011, dans le cadre de deux appels à projets, l'Etat a mobilisé 1,3 milliard d'euros pour subventionner 119 projets qui représentent 1 100 km de lignes nouvelles et qui auront coûté près de 14 milliards au total. Le rythme a donc été soutenu, malgré la crise économique - et je serai tenté de dire en accompagnement de la crise économique, tant les travaux publics jouent leur rôle dans le soutien à l'activité locale, aussi bien que pour la mobilité des personnes à faible revenu. Il faut donc continuer, le Président de la République s'y est engagé, et Frédéric Cuvillier a annoncé le troisième appel à projets pour le premier semestre 2013, sans en préciser cependant le montant.

Or, ce projet de budget ne comporte aucune ligne de crédits pour cette action. Je sais que ces crédits relèvent de l'AFITF, mais je m'inquiète de ce que le « bleu » n'en fasse pas une priorité. Comment, si l'Etat ne s'engage pas sur des montants précis, les collectivités locales pourront-elles programmer leurs infrastructures ? Les projets ne manquent pas, je pense à Bordeaux, Brest, Caen, Chambéry, Draguignan, Istres-Martigues, Lens, Lille, Marseille, Montpellier, Périgueux, Sathonay-Trévoux, bien sûr Strasbourg, Toulouse, Antibes ou encore Sète : je cite à dessein cette liste de villes qui ont toutes un projet prêt à être engagé, en coeur de cible de la mobilité durable, qu'il s'agisse de bus, de trams, de navettes fluviales, dans toutes les régions de l'Hexagone et sur l'ensemble de l'échiquier politique. Partout, les responsables locaux attendent l'indispensable cofinancement de l'Etat, et avec eux nos concitoyens, qui plébiscitent ces modes de transports collectifs. Les projets sont prêts, certains depuis deux ans puisqu'ils figuraient sur la liste complémentaire du deuxième appel à projets, il faut les engager sans tarder : ce doit être une priorité de l'année 2013.

Nous suivrons donc très attentivement cet appel à projets, en veillant notamment à ce que les moyens de l'Etat aillent exclusivement aux transports collectifs : on entend dire ici ou là que d'autres actions deviendraient éligibles, comme le véhicule électrique ou le covoiturage. Attention, à ne pas dénaturer les lignes de crédits : l'argent public est suffisamment rare pour qu'on sache très clairement à quoi il doit servir ! Le covoiturage est une excellente chose, de même que tout ce qui fera économiser des ressources, mais il ne s'agit pas de transports collectifs en site propre, c'est important de le dire.

Troisième point : les trains d'équilibre du territoire, c'est-à-dire les Intercités et autres Teoz que connaissent bien tous ceux qui habitent ou se rendent dans des territoires non desservis par le TGV, c'est-à-dire encore la majeure partie du territoire français. La SNCF reconnaît que l'exploitation de ces trains est déficitaire depuis au moins vingt ans, mais aussi que ces lignes ont souffert d'un manque d'investissement évident, au moment où la priorité nationale était aux TGV. Cependant, le déficit dérape l'an prochain : il était de 200 millions annuels depuis quelques années, il sera de 325 millions en 2013, c'est un bond de 60 % ! Ce déficit est financé par un compte d'affectation spéciale, qui est abondé principalement par les entreprises ferroviaires, essentiellement la SNCF : la participation des sociétés d'autoroutes étant plafonnée à 35 millions, leur part relative décroît à mesure que le déficit augmente et les autoroutes ne paieront l'an prochain plus que 10 % des déficits des TET. A ce niveau-là, peut-on encore parler d'une participation financière au report modal ? Le problème, cependant, va bien plus loin : le chiffre d'affaires des trains ne cesse de reculer, alors que leur coût ne cesse d'augmenter ; à ce rythme, on ne tiendra pas longtemps ! Les recettes diminuent parce que l'offre de service n'est pas suffisamment attractive, parce que les tarifs n'augmentent pas comme il avait été prévu et parce que l'Etat a maintenu des lignes qui, dans la convention avec la SNCF, devaient fermer. Les coûts montent parce que la SNCF s'est mise à facturer au coût réel, parce que les péages sur le réseau augmentent. Il y a aussi, et c'est moins connu, un nombre croissant d'annulations de trains à cause des travaux de nuit, donc moins de recettes, voire des remboursements lorsque les trains sont annulés tardivement... Et je ne parle même pas des investissements devenus plus que nécessaires, que la SNCF chiffre entre 2 et 3 milliards d'euros et qu'il faudra amortir sur ces lignes en plus de leur déficit ! Quelle que soit l'organisation de notre système ferroviaire, il faut, de toute urgence, aider la SNCF à renouveler le matériel roulant de ces trains essentiels à l'équilibre des territoires, de même qu'il faut aider RFF à entretenir en priorité les lignes concernées. Et cet effort important ne pourra vraisemblablement pas se passer d'une plus forte péréquation intermodale : je crois venu le temps d'une renégociation d'ensemble des conditions de financement de nos infrastructures de transports, dont un des chapitres, parmi les plus urgents, est bien le financement de nos trains d'équilibre du territoire.

Quatrième point, qui ne relève pas directement des programmes budgétaires que j'examine mais qui les concerne tout de même : la réalisation du Grand Paris. Le Gouvernement a décidé de ne pas inscrire dans la loi de programmation budgétaire 2013-2015 le milliard d'euros qui devait constituer la première tranche de la dotation en capital de la Société du Grand Paris (SGP). Certes, cette décision s'est accompagnée de propos rassurants sur le fait que le Grand Paris se ferait « dans les temps ». Mais, ici encore, le temps presse : les phases de consultation et de constitution des dossiers ont révélé un très large accord sur le projet ambitieux d'un « grand métro ». S'il est bien légitime de vouloir un débat permanent sur le Grand Paris, pour plus de démocratie locale dans la région métropole, ce débat permanent ne doit pas signifier une indécision sur les infrastructures ! Une fois les tracés retenus et concertés, toute modification ferait perdre deux ou trois ans au projet, au risque de le menacer tout entier. Des arbitrages financiers doivent encore intervenir pour parer au plus urgent dans la région capitale, où il y a tant à faire pour améliorer les transports en commun, mais la priorité aux trains du quotidien et au réseau existant ne doit pas se traduire par un blocage du développement du réseau. Vous l'aurez compris, et le sujet concerne tout autant l'aérien et le routier, nous suivrons très attentivement le travail réalisé par Cécile Duflot sur le financement du Grand Paris.

Cinquième point, le SNIT, bien sûr, qu'on ne peut évoquer sans parler de méthode. La réalisation d'un schéma national est certainement une bonne chose, si l'on entend par là l'identification des infrastructures les plus pertinentes au regard du développement durable ; une telle démarche se marie très bien avec les schémas - donc les financements. - européens, ceux des réseaux transeuropéens de transports. Cependant, il faut savoir de quoi l'on parle : le schéma de l'idéal, c'est une perspective, pas un programme pour demain matin ! Et le moins qu'on puisse dire, c'est qu'avec le SNIT, le Gouvernement précédent a montré un véritable talent d'illusionniste : jusqu'au bout, d'avant-projet en avant-projet consolidé, l'exécutif a fait comme si la longue liste du schéma national allait être programmée de concert. Il y en avait pour 245 à 320 milliards d'ici « quelque part » entre 2020 et 2030 : comment s'étonner ensuite que les arbitrages, avant même d'être prononcés, fassent des déçus, de très nombreux déçus ? A cet égard, je crois que le Gouvernement a fait un bon choix de méthode : il faut non seulement réexaminer les projets, mais le faire avec les élus. Frédéric Cuvillier a installé la commission « Mobilité 21 », sous la présidence de Philippe Duron, qui est député, maire d'une grande ville, et président de l'AFITF : on ne peut être à meilleur carrefour. Nous y serons représentés par Louis Nègre, nous travaillons très bien, à qui nous pouvons souhaiter bon courage dans cette nouvelle fonction.

Aux franges du SNIT, le dossier du canal Seine Nord Europe, qui me donne l'occasion de vous parler également des crédits aux infrastructures fluviales. De fait, ce canal est un très beau projet sur le papier, l'idée en est très ancienne, au moins depuis les années 1950. Cependant, l'évaluation de son coût ne cesse d'augmenter : ce n'est pas 4 milliards comme annoncé initialement, mais plutôt 6 milliards, avec un besoin de subvention approchant les 2,5 milliards, vu la faible rentabilité de ce type d'équipement à court terme. On comprend que le Gouvernement hésite, alors que la sélection du candidat devrait intervenir avant la fin de l'année entre les deux finalistes, Bouygues et Vinci. Une mission conjointe de l'IGF et du Conseil général du développement durable est en cours, elle sera essentielle pour décider de faire, ou non, cet équipement certes très important, mais qu'il faut bien financer pour commencer les travaux, c'est de bonne méthode.

Quelques mots, pour finir, sur les autres grands sujets dont nous aurons à reparler l'an prochain et qui concernent ce budget.

La gouvernance du ferroviaire, d'abord. Le ministre a annoncé le maintien d'un lien entre la SNCF et RFF au sein d'un « pôle public ferroviaire unifié », parce que leur séparation stricte a démontré son inefficacité en particulier du point de vue de la dépense publique. Le ministre a nommé deux personnalités pour engager le travail : Jean-Louis Bianco pour la concertation avec les syndicats, Jacques Auxiette pour une mission sur la gouvernance du pôle public ferroviaire et le rôle des régions. Un projet de loi devrait nous être présenté « à la fin du premier semestre », c'est-à-dire après que la Commission européenne aura fait ses propositions sur ce qu'on appelle « le quatrième paquet ferroviaire » c'est-à-dire sur les conditions d'ouverture de l'ensemble du réseau à la concurrence. Dans cette affaire, je crois que nous pouvons parvenir à un accord global, pour une réforme ambitieuse que le rail français et ses utilisateurs attendent depuis trop longtemps. Il est vrai que nos engagements européens nous obligent, mais il est également vrai que ces engagements ne coïncident pas toujours avec ce que la Commission européenne voudrait qu'ils soient. En l'occurrence, l'avocat général de la Cour européenne de justice de l'Union européenne a estimé que la gouvernance allemande qui maintient un lien, dans une holding, entre le gestionnaire d'infrastructure et l'opérateur historique ferroviaire, est compatible avec le droit européen : les textes européens laissent aux Etats membres une marge pour organiser leur système ferroviaire, il est faux de prétendre que le droit européen oblige à une séparation institutionnelle. Dans ces conditions, il est bien légitime que la France choisisse l'organisation qui présente le moins de désavantages, sur le plan financier comme sur le plan social. Une concertation approfondie est en cours depuis au moins deux ans, les Assises du ferroviaire sont parvenues l'an passé à un certain consensus, les décisions qui seront prises auront le mérite de poursuivre la réflexion.

La question de la gouvernance est également liée à celle de la dette du ferroviaire, qui est devenue explosive : en 1997, RFF a « hérité » de 20 milliards de dettes, nous en sommes à 30 milliards et le système perd encore plus d'un milliard par an. Avec les investissements importants et nécessaires, qui permettent aujourd'hui à RFF de rénover 1 000 kilomètres de lignes par an, soit deux fois plus qu'avant, nous allons vers un endettement insupportable de 50 milliards dans quelques années ! Il faut donc trouver une solution, le Gouvernement s'y attèle et il a raison de lier les sujets, ceux de la gouvernance, de la dette, du cadre social et des conditions de concurrence.

Le fret ferroviaire, ensuite, ne connaîtra pas de relance si les autres réformes n'aboutissent pas, celle du raccordement des ports, celle de l'indispensable régénération des voies, celle de la gouvernance du ferroviaire pour une meilleure gestion des sillons, celle de l'harmonisation du cadre social, pour des conditions équitables de concurrence. Des objectifs ambitieux sont fixés, ce n'est pas nouveau, mais le Gouvernement dispose aussi de nouvelles cartes, avec les réformes en cours.

Autre sujet complémentaire : la décentralisation des transports avec la création d'autorités organisatrices de mobilité durable. Dans les grandes agglomérations, par exemple de plus de 100 000 habitants, il est grand temps de regrouper l'ensemble de la décision stratégique en matière de transports publics, c'est nécessaire pour organiser l'intermodalité, ou bien tout le monde continuera à travailler dans son coin. Il faut coordonner les transports et l'urbanisme, et pas seulement gérer les flux de transport.

Après toutes ces précisions, et en me réservant la possibilité de déposer en séance un ou des amendements pour compléter le versement transport pour abonder les régions, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux transports terrestres.