Intervention de Jean-Patrick Courtois

Les crédits pour 2013 du programme 307 « Administration générale et territoriale de l'Etat » s'établissent à 1 700,9 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 1,68% d'augmentation, et à 1 713,1 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 3,37%. Son schéma d'emplois perd 450 emplois équivalents temps plein (ETP) alors que de nouvelles réductions de postes sont annoncées pour les deux années suivantes. Celles-ci ne devraient pas affecter les effectifs dédiés au contrôle de légalité et au guichet. Certes, le développement des mutualisations, la simplification des missions des préfectures, qui seront poursuivis au cours du prochain budget triennal 2013-2015, sont des gisements d'emplois, mais ceux-ci ne sont pas inépuisables. Une nouvelle réflexion sur la place et le rôle de l'Etat est lancée parallèlement au chantier de l'acte III de la décentralisation. Les choix retenus devront fixer clairement les missions de chacun. La réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE) est entrée dans une phase de consolidation. Les adaptations prévues ne remettront pas en cause la nouvelle organisation des services déconcentrés ni ses conséquences sur l'équilibre des compétences préfectorales.

Plusieurs chantiers sont en cours. En matière de ressources humaines d'abord, qui favorisent la convergence des pratiques dans les directions départementales interministérielles ; le développement des mutualisations interministérielles ensuite, avec le déploiement des services interministériels d'information et de communication, rattachés aux secrétaires généraux des préfectures. Chaque préfet de région et de département a arrêté un schéma organisant la mutualisation des moyens des services de l'État. Aujourd'hui mis en oeuvre, ces schémas seront évalués à partir de la fin 2012 ; 1014 propositions de mutualisation ont été recensées, dont 411 pour les fonctions logistiques. Les dispositifs envisagés sont très divers. Le groupe de travail présidé par le préfet Philippe Riffaut a en outre dégagé une centaine de mesures de simplification des procédures, telle la dématérialisation de la procédure de changement d'adresse des cartes grises. Leur mise en oeuvre a été engagée.

La mutualisation des fonctions est confortée par un programme unique 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » rattaché à la mission « Direction de l'action du gouvernement ». Il regroupe les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles ainsi que leurs crédits immobiliers. Le pilotage des services déconcentrés est confié à une structure dédiée, une nouvelle sous-direction au sein de la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre, qui est désormais l'interlocuteur des préfets.

Le ministre de l'Intérieur en est convenu devant notre commission : les trois années à venir seront difficiles pour le réseau préfectoral. Le plafond d'emplois retenu pour le programme « Administration territoriale » pour 2013 s'élève à 27 763 ETP. C'est un effort important d'autant qu'il fait suite à une diminution des effectifs de 736 ETP en 2012 et de 699 en 2011. Comment seront assurées à l'avenir les missions de l'Etat, alors que la programmation pluriannuelle prévoit la suppression de 450 nouveaux ETP en 2014 et de 600 autres en 2015 ? En six ans, les services préfectoraux ont perdu 3800 ETP, soit 10% de leurs effectifs. Ce mouvement a particulièrement pesé sur les fonctions de guichet et la mise en oeuvre du contrôle de légalité. Ces évolutions appellent des efforts importants en matière de formation des personnels.

Le 19 septembre 2012, le ministre de l'Intérieur a lancé une mission sur l'évolution du réseau des sous-préfectures. Si leur existence n'est pas remise en cause, il importe de tirer les conséquences des évolutions sociales et démographiques des territoires, des conséquences de la décentralisation et de la mise en oeuvre de la RéATE. Le nouveau gouvernement s'inscrit dans les pas de son prédécesseur. Toutes les hypothèses sont envisagées, création ou suppression d'arrondissements, jumelage entre arrondissements, mutualisation à travers les maisons de l'Etat ou les maisons de service public. Ces différentes voies sont déjà ponctuellement empruntées. Si la sous-préfecture demeure la représentation de proximité de l'Etat, ce dernier peut être présent selon des formules très diversifiées, l'important restant de maintenir le service rendu aux usagers et un interlocuteur permanent aux collectivités territoriales.

Au cours du prochain budget triennal, la modernisation du contrôle de légalité se poursuivra, de même que le développement de l'application destinée à la transmission dématérialisée des actes. En 2011, le nombre des actes contrôlés s'est encore affaissé, accusant une baisse de 24,05% par rapport à 2010. Tous les indicateurs sont négatifs : le nombre d'actes contrôlés baisse de 22,9% pour les interventions des collectivités, de 20,41% pour les recours gracieux et de près de 20% pour les actes retirés ou réformés -alors que le nombre d'actes transmis s'est stabilisé. La part des actes prioritaires dans le total des actes contrôlés passe de 57,4% en 2010 à 75,6% en 2011. Plus généralement, le taux de contrôle des actes prioritaires s'améliore : il est de 91,52% en 2011 contre 90,41% en 2010 ; l'objectif pour 2012 est de 96%. Le taux d'actes non budgétaires retirés ou réformés après une intervention de la préfecture est quasiment constant : 54,49% en 2011, contre 54,54% en 2010. La proportion s'accroît en ce qui concerne les actes budgétaires : 89,35% en 2011 contre 87,18% en 2010.

La circulaire du 25 janvier 2012 précise les trois niveaux de priorité du contrôle : national, local et aléatoire. La première catégorie vise trois domaines, la commande publique, l'urbanisme et la fonction publique territoriale, au sein desquels doivent être distingués les actes présentant le plus d'enjeux pour l'État, qui sont prioritaires. Les actes non prioritaires feront l'objet d'un contrôle organisé selon les ressources dont disposent les services préfectoraux. L'évaporation des effectifs conduit à s'interroger sur le niveau de ce contrôle. 2685 ETP seront affectés aux deux missions du contrôle de légalité et de conseil aux collectivités locales, dont 863 pour le seul contrôle ; en cinq ans les effectifs concernés ont fondu de plus de 26%. La capacité de contrôle des services préfectoraux s'est en outre affaiblie en raison d'un nombre insuffisant d'agents de catégorie A et du départ de personnels expérimentés à la suite des restructurations. Le ministère de l'Intérieur répond à ces difficultés par la mise en place depuis 2010 de formations spécifiques. La centralisation du contrôle a permis la constitution d'un pôle dédié renforcé dans plus de la moitié des départements. Les agents sont assistés dans cette mission par le pôle interrégional d'appui au contrôle de légalité de Lyon. Plus de 11 000 avis ont été formulés par le pôle depuis sa création, qui alimentent une base documentaire accessible aux préfectures. L'application « ACTES » pour la transmission dématérialisée des actes gagne encore du terrain : 13 937 actes (soit 24,77%) des collectivités et établissements publics locaux en ont fait l'objet au 30 juin 2012, contre seulement 5,2% fin 2008. Le gouvernement s'est fixé pour objectif un taux de télétransmission de 36% en 2015. « ACTES budgétaires », version budgétaire de l'application, était utilisé au 20 juillet 2012 par 985 collectivités et établissements publics locaux pour la transmission de 2 844 budgets dans 82 préfectures. La dématérialisation de la chaîne budgétaire passe par celle des maquettes : trois applications sont à cette fin développées par le ministère de l'Intérieur.

J'en viens à la question des titres sécurisés. L'année 2012 a été marquée par un nouveau report de la mise en place de la carte nationale d'identité électronique, en raison de la censure partielle par le Conseil constitutionnel de la loi du 27 mars 2012 relative à la protection de l'identité. L'article 5 de cette loi créait un traitement des données à caractère personnel à partir d'un fichier commun aux cartes nationales d'identité électroniques et aux passeports biométriques. Le Conseil constitutionnel l'a censuré, considérant que la création de la base envisagée portait au droit au respect de la vie privée une atteinte disproportionnée par rapport au but poursuivi, eu égard à l'ampleur du traitement, regroupant potentiellement la quasi-totalité des nationaux, et aux conditions de sa consultation, possible à des fins judiciaires ou policières. Pour le moment, aucun calendrier de mise en place de la carte nationale d'identité électronique n'a été fixé. Le ministère de l'Intérieur attend les conclusions du rapport de l'IGA qui a été chargée d'étudier les besoins des services de sécurité et des services chargés de la lutte contre la fraude.

2013 sera l'année du lancement du permis de conduire sécurisé, qui contiendra des données biométriques, et parallèlement de l'application Faeton, qui gérera l'ensemble des droits à conduire. L'autre nouveauté de l'année sera la transmission dématérialisée des actes d'état civil ; les usagers n'auront plus qu'à faire une simple déclaration auprès de l'organisme demandeur et ce dernier se chargera de la vérification auprès de la mairie concernée.

J'en viens enfin au passeport biométrique. Le gouvernement a tenu compte de la jurisprudence du Conseil d'Etat, qui avait censuré en octobre 2011 les dispositions réglementaires relatives au passeport biométrique - le prélèvement de huit empreintes et leur conservation dans le fichier des titres électroniques sécurisés, alors que la puce électronique du passeport n'en contenait que deux. Le Conseil d'Etat a considéré que la conservation de six empreintes surnuméraires était disproportionnée par rapport à la finalité d'authentification des personnes. Depuis le 5 décembre 2011, le dispositif de recueil des mairies n'enregistre plus que deux empreintes digitales. Les appareils capteurs d'empreintes n'ont pas pour autant été changés : ils permettent de visualiser les empreintes de deux fois quatre doigts et de sélectionner les deux meilleurs doigts ; les images inutiles sont ensuite effacées. Parallèlement, il a été demandé à l'Agence nationale des titres sécurisés d'engager une action d'effacement des empreintes surnuméraires conservées depuis 2009 ; l'opération a été achevée à la fin du mois d'octobre 2012. Compte tenu de toutes ces observations, je m'en remets à la sagesse de la commission.